十八屆三中全會(huì)提出的財(cái)稅改革三大任務(wù)，其中調(diào)整中央與地方政府的財(cái)政分配關(guān)系無疑是重點(diǎn)。
1994年建立的分稅制財(cái)政分配體制運(yùn)行至今，由于原有“基數(shù)加承包制”的做法一直隱含在該體制中，其間在稅收增量返還、出口退稅額負(fù)擔(dān)和共享稅比例劃分以及轉(zhuǎn)移支付等方面又經(jīng)過了若干次修修補(bǔ)補(bǔ)，使得現(xiàn)有的中央與地方間財(cái)政分配關(guān)系變得相當(dāng)復(fù)雜，再加上財(cái)政預(yù)算和決算不完全公開，使得在技術(shù)層面上一般的專業(yè)人士都很難看懂。
但如果我們撇開技術(shù)問題，回歸事物的本原，從法律法規(guī)等制度層面觀察“事權(quán)、財(cái)權(quán)和轉(zhuǎn)移支付”三要素，不難看出中國(guó)的財(cái)政分配關(guān)系復(fù)雜化是由“三要素”不規(guī)范引起，其內(nèi)在關(guān)系大體是：在事權(quán)劃分缺乏的情況下，將財(cái)政認(rèn)定的事項(xiàng)（支出責(zé)任）推斷為事權(quán)，事項(xiàng)的不斷變動(dòng)引起財(cái)權(quán)的不穩(wěn)定，并且導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的不確定。今天理論與實(shí)務(wù)界所說的區(qū)域間財(cái)力不均衡問題，正是這種不穩(wěn)定性與不確定性疊加后形成的。
事權(quán)劃分缺乏的主要方面和原因
1994年至今實(shí)施分稅制公共財(cái)政管理體制以來，關(guān)于中央與地方政府各自承擔(dān)的事權(quán)，在已出臺(tái)的各類文件中只有分大類的劃分和原則性闡述，比如：1993年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》規(guī)定，中央主要承擔(dān)國(guó)防、外交、國(guó)家安全、調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控等七個(gè)方面的事權(quán)，地方主要承擔(dān)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展等三個(gè)方面的支出，即使去年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的71號(hào)文件和每年財(cái)政部印發(fā)的“中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付辦法”也基本沿用上述提法。
而進(jìn)一步反映事權(quán)的各類事項(xiàng)（支出責(zé)任）在已出臺(tái)的各類法規(guī)和部門規(guī)章中基本沒有表述，比如：區(qū)域國(guó)道管理，區(qū)域大氣水域治理，城市流動(dòng)人口教育與培訓(xùn)等事項(xiàng)的責(zé)任劃分，至今沒有定論，難以像稅收征收范圍或稅目那樣在稅法中逐條列舉，或者形成類似上海自貿(mào)區(qū)那樣的項(xiàng)目負(fù)面清單。
究其原因，主要是我國(guó)憲法僅對(duì)中央與地方政府職責(zé)劃分提出了“遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，而沒有對(duì)如何劃分提出實(shí)體性原則。盡管職責(zé)與事權(quán)不完全對(duì)等，但模糊的職責(zé)劃分一定與模糊的事權(quán)劃分相關(guān)聯(lián)。近20年來我國(guó)制定的各類法律法規(guī)和出臺(tái)的相關(guān)文件中，沒有比較具體的關(guān)于中央與地方事權(quán)如何劃分的闡述，目前除了外交、國(guó)防等事權(quán)劃分已形成共識(shí)外，其余事權(quán)呈現(xiàn)出中央與地方“上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)”的特征，此種情況形成后所帶來的負(fù)面影響主要體現(xiàn)在政府間支出范圍的交叉和重疊等方面。
于是一些實(shí)務(wù)界人士又從本級(jí)財(cái)力所對(duì)應(yīng)的事項(xiàng)出發(fā)反推本級(jí)財(cái)政事權(quán)，并且將該理念付之于實(shí)際運(yùn)作中，當(dāng)財(cái)力規(guī)模增加或減少時(shí)，事項(xiàng)范圍時(shí)而被動(dòng)地?cái)U(kuò)大、時(shí)而被動(dòng)地縮小，由此為一些中西部地區(qū)地方政府容易出現(xiàn)的公共支出“缺位”行為，以及一些東部地區(qū)地方政府容易出現(xiàn)的“越位”行為、財(cái)政資金低效使用行為，找到了所謂理論上的依據(jù)。
財(cái)權(quán)難以穩(wěn)定的主要表現(xiàn)
眾所周知，一直以來中國(guó)采用的是單一制國(guó)家治理架構(gòu)，地方是中央政府下的一個(gè)行政區(qū)域，中央政府的指令地方政府必須遵命，當(dāng)然地方財(cái)政如果入不敷出，也不至于出現(xiàn)2013年7月美國(guó)底特律市政府那樣的申請(qǐng)破產(chǎn)案，中央財(cái)政會(huì)實(shí)施援救。
正因?yàn)樯舷抡g形成的是“老子與兒子的關(guān)系”，而不是一些國(guó)家上下政府間由《地方自治法》、《財(cái)政法》、《公共財(cái)產(chǎn)法》和《地方交付稅法》等法律來保障各自的財(cái)權(quán)，所以在財(cái)政分配關(guān)系問題上，近20年來中央政府一直把“地方稅收入”作為地方政府的財(cái)權(quán)，很少考慮如何運(yùn)用“地方稅體系”穩(wěn)定地方政府的財(cái)權(quán)。
“地方稅收入”是在“地方稅體系”概念上異化出來的一種模式。它的基本內(nèi)容有兩點(diǎn)：一是明確地方稅范圍，但稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)等集中于中央；二是劃分共享稅收入比例，但比例制定權(quán)集中于中央。而“地方稅體系”的模式除了將上述第一點(diǎn)合二為一外，對(duì)于上述第二點(diǎn)一般是通過共享稅稅率分享的途徑，在中央和地方各自的稅法中，或者中央上位法下的地方下位法中予以明確。
在“地方稅收入”模式下，目前的地方稅除了營(yíng)業(yè)稅、城建稅、房產(chǎn)稅等一些小稅種外，還包括按比例分成的增值稅、證交印花稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅，以及按企業(yè)性質(zhì)、成立時(shí)間或繳稅差異劃分的企業(yè)所得稅等共享稅。當(dāng)中央與地方的收入格局傾向于地方并且達(dá)到一定程度時(shí)，中央往往以國(guó)務(wù)院文件的方式從共享稅收入分享比例入手進(jìn)行調(diào)整，使“地方稅收入”與“中央稅收入”此消彼長(zhǎng)，比如：2001年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》規(guī)定，從2003起中央與地方所得稅收入分享比例由原來五五開變?yōu)樗牧_，以后年份的分享比例視實(shí)際收入情況再定；與此情況相反，當(dāng)中央與地方的收入格局過度傾向于中央并且不利于充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性時(shí)，中央政府又會(huì)考慮向地方政府適當(dāng)放權(quán)。
這種法律效力欠缺的“地方稅收入”模式，使得中央與地方政府間的財(cái)權(quán)劃分進(jìn)入了一個(gè)“收權(quán)—放權(quán)—再收權(quán)—再放權(quán)”的復(fù)雜循環(huán)中，中央與地方的財(cái)權(quán)難以穩(wěn)定。
轉(zhuǎn)移支付不確定的主要內(nèi)容
進(jìn)入財(cái)政部官方網(wǎng)站查閱后可以看到，近十年來涉及到規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為的辦法，主要體現(xiàn)在一部法律、兩項(xiàng)國(guó)務(wù)院文件和多個(gè)部門規(guī)章中。
新修訂的《預(yù)算法》主要在推進(jìn)公共服務(wù)均等化下的一般轉(zhuǎn)移支付、設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)、規(guī)定下級(jí)政府承擔(dān)配套資金，以及規(guī)范預(yù)算進(jìn)程等方面作出了規(guī)定。但同樣存在著以原則性闡述為主和比較籠統(tǒng)的問題，對(duì)諸如一般轉(zhuǎn)移支付所要求的均等化標(biāo)準(zhǔn)衡量、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制判定等，尚未做出必要的司法解釋。
去年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，以及在此基礎(chǔ)上出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，提出了優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范項(xiàng)目的設(shè)立、資金分配、使用管理等等，它對(duì)約束未來中央與地方政府各自的轉(zhuǎn)移支付行為具有積極作用。
然而我們看到，在財(cái)政部出臺(tái)的《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》有關(guān)“財(cái)政部與中央主管部門共同管理分配專項(xiàng)撥款”的條款繼續(xù)有效，且仍按照該辦法實(shí)施的情況下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金多頭化、碎片化管理問題仍難解決，“跑部錢進(jìn)“和“錢找廳局”的不規(guī)范行為可能變得更加隱蔽。
1995年至今，財(cái)政部相繼印發(fā)了《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》、《中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付辦法》和《中央對(duì)地方均衡轉(zhuǎn)移支付辦法》等多個(gè)部門規(guī)章，由于其立法層次較低，隨著時(shí)間推移又不斷失效，使得這些部門規(guī)章的確定性受到理論與實(shí)務(wù)界的擔(dān)憂。
