作為央地關(guān)系分成比例的一個(gè)重要考量因素，“營(yíng)改增”的推廣還剩下一年時(shí)間，根據(jù)財(cái)政部的測(cè)算，明年年底在營(yíng)改增全部完成后，其減稅規(guī)模將達(dá)上萬(wàn)億，這意味著，2015年全國(guó)財(cái)政收入中，地方政府稅收至少會(huì)有上萬(wàn)億的“損失”。
如何彌補(bǔ)地方政府因?yàn)闋I(yíng)改增帶來(lái)的稅收損失，成為各級(jí)政府面臨的問(wèn)題。在中央深改小組會(huì)議上，財(cái)稅改革的主要方向是圍繞“六稅一法”展開(kāi)，對(duì)地方政府而言，重點(diǎn)通過(guò)“六稅”改革，特別是資源稅、消費(fèi)稅等稅種的改革，適時(shí)培養(yǎng)地方政府新的主體稅種，成為平衡央地關(guān)系的重要手段。
與此同時(shí)，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的細(xì)則，已由財(cái)政部各司局完成，正待部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)簽。消費(fèi)稅有望成為地方政府收入的主要稅種。
多位財(cái)稅界人士坦言，未來(lái)地方政府主體稅種培養(yǎng)中，央地收入格局仍將采取大體不變的原則。“主要還是避免因?yàn)槭杖敫窬指淖儙?lái)的失衡，在央地收入格局不變的前提下，地方政府支出需求將更多由中央來(lái)承擔(dān)。”
消費(fèi)稅彌補(bǔ)萬(wàn)億缺口
“相比個(gè)稅7%的稅收貢獻(xiàn)，消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向零售環(huán)節(jié)的征收方式，粗略估計(jì)將產(chǎn)生上萬(wàn)億的稅收，這成為地方稅收的一個(gè)來(lái)源。”國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)說(shuō)。
根據(jù)他的測(cè)算，消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，加上已在零售環(huán)節(jié)征收的車購(gòu)稅，總體可以抵消營(yíng)改增后地方政府稅收減少部分。
三中全會(huì)意見(jiàn)指出，財(cái)稅改革的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)減稅效應(yīng)，但前提是要維持中央和地方收入格局不變。“所有的改革目標(biāo)都是要確保央地之間收入的穩(wěn)定，然后才能談分成比例，目前可行方案是，通過(guò)征收環(huán)節(jié)的調(diào)整，把歸屬中央的部分稅種讓渡給地方政府，在六大稅種中培養(yǎng)一個(gè)地方主體稅種，彌補(bǔ)地方政府稅收缺口。”一位接近財(cái)政系統(tǒng)人士說(shuō)。
作為中央稅的一個(gè)重要組成部分，消費(fèi)稅的改革已經(jīng)啟動(dòng)。
此前，國(guó)稅總局開(kāi)展了《地方稅體系建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)研究——消費(fèi)稅納稅環(huán)節(jié)及收入歸屬問(wèn)題》調(diào)研交流座談會(huì)。會(huì)上，財(cái)稅界人士紛紛建言，消費(fèi)稅稅基較寬，稅源豐富，在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)性，未來(lái)應(yīng)培養(yǎng)成地方主體稅種。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者獲悉，目前對(duì)于專家層面的建議，國(guó)稅總局正在進(jìn)行研討，并委托律所對(duì)稅源、稅基進(jìn)行測(cè)算。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌也坦言，消費(fèi)稅收入調(diào)給地方，除了可以緩解營(yíng)改增造成的地方減收現(xiàn)象，更主要能激發(fā)地方政府在公共醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療等方面的投資建設(shè)。
值得注意的是，隨著財(cái)稅改革逐漸深入，相應(yīng)的減稅規(guī)模也會(huì)增加，未來(lái)一旦營(yíng)改增周期延長(zhǎng)，其減稅規(guī)模將遠(yuǎn)超萬(wàn)億，地方政府的主體稅種培養(yǎng)要體現(xiàn)持續(xù)性。在某論壇上，許善達(dá)也表達(dá)了相似的觀點(diǎn)。
他認(rèn)為，當(dāng)前格局下，既要完成營(yíng)改增的減稅戰(zhàn)略，又不能改變中央和地方之間各一半的收入格局。“可行的辦法就是在明年年底營(yíng)改增完成后，能夠?yàn)榈胤秸峁┥先f(wàn)億的稅收貢獻(xiàn)，在六大稅種中，消費(fèi)稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)到零售環(huán)節(jié)的征收變化在技術(shù)層面最易實(shí)現(xiàn)。”
此前，有消息稱，房地產(chǎn)稅也被列為地方政府的主體稅種考慮范圍，不過(guò)鑒于官方至今未公布上海、重慶兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)成果，業(yè)內(nèi)分析，明年年底該稅種完全成為地方政府主體稅種的可能性不大。
根據(jù)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》(下稱《方案》)要求，改革主要任務(wù)有三：改進(jìn)預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。在時(shí)間進(jìn)度上，到2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
來(lái)自財(cái)政部的消息稱，《方案》實(shí)施細(xì)則已由財(cái)政部各司局全部完成，正待部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)簽。
中央絕對(duì)支出責(zé)任
一直以來(lái)，調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，被認(rèn)為是上述三大改革中最困難的一項(xiàng)。
財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，要解決央地之間的問(wèn)題，首先要明確保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提，然后才能裁決中央和地方的收入劃分。
數(shù)據(jù)顯示，目前中央和地方政府財(cái)政收入占比基本是各占一半，但在支出上，央地之間卻產(chǎn)生了不平衡，地方財(cái)政支出占了85%左右，中央支出僅為15%，差額部分通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，事權(quán)與財(cái)政收入的不匹配，成為央地財(cái)政關(guān)系的主要矛盾。
許善達(dá)提供的一組數(shù)據(jù)也說(shuō)明了上述問(wèn)題。他認(rèn)為，目前地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴度過(guò)高，地反政府每花1塊錢(qián)，中央財(cái)政劃撥的就有4毛錢(qián)，地方政府財(cái)權(quán)被弱化。
在此背景下，構(gòu)建新的中央和地方財(cái)政關(guān)系，需要解決的問(wèn)題只有兩個(gè)方向，一是中央增加對(duì)地方的財(cái)權(quán)下放，另一個(gè)則是中央承擔(dān)更多的支出責(zé)任。
“從央地之間的收入格局看，1994年分稅制改革以來(lái)，央地之間收入一直保持相對(duì)穩(wěn)定的比例，增加地方政府財(cái)權(quán)占比可能性較小，唯一方案就是增加中央的支出責(zé)任。除了民生項(xiàng)目上，中央還要在9年義務(wù)教育、跨區(qū)域污染治理、社保基金管理等地方政府事權(quán)上，承擔(dān)支出責(zé)任。”上述財(cái)稅系統(tǒng)人士說(shuō)。
記者了解到，1994年我國(guó)在財(cái)稅體制上，實(shí)行分稅制管理，自此以后，中央與地方稅種按照中央稅、地方稅和共享稅進(jìn)行分稅安排，分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步把稅權(quán)上收到中央。財(cái)政收入大部分集中到中央財(cái)政后，中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度再把財(cái)政收入分配到地方去。
經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，分稅制體制的弊端逐漸暴露。
今年6月30日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議，重新闡述了中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。會(huì)議指出，在保持中央和地方收入格局大體穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)權(quán)力和責(zé)任、辦事和花錢(qián)相統(tǒng)一，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉對(duì)此解讀是，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，是建立現(xiàn)代財(cái)政體制的重要方面。就是根據(jù)中央和地方“誰(shuí)該干什么事”來(lái)定“誰(shuí)掏錢(qián)”，再通過(guò)分稅、轉(zhuǎn)移支付機(jī)制讓“錢(qián)”與“事”相匹配。
在其新書(shū)《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中，樓繼偉提出我國(guó)中央財(cái)政收入比重總體不高，“按現(xiàn)有稅種，中央確實(shí)沒(méi)有多少余地與地方在收入分享上做太多文章”。同時(shí)，他也不同意在事權(quán)不調(diào)整的情況下增加地方征稅權(quán)，“這個(gè)方向是危險(xiǎn)的，是個(gè)分裂的體制。”
