長期以來，非稅收入增速過快的問題一直對我國財政的健康發(fā)展構(gòu)成負(fù)面影響。近日，這一問題的解決有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。據(jù)媒體報道，財政部正在綜合各省非稅收入管理?xiàng)l例的特色，研究起草全國性的非稅收入管理?xiàng)l例草案。
日前，中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文教授，在接受中國青年報記者專訪時指出，非稅收入增長過快的根源在于當(dāng)前的財稅體制下地方財政收入不足。想要從根源上解決這一問題，就需要賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。而從長遠(yuǎn)來看，房產(chǎn)稅應(yīng)作為地方財政收入支柱之一。
據(jù)測算2013年地方財政收入約占全國財政總收入的53%，但其承擔(dān)的全國財政支出比重則占到80%以上
中國青年報：您怎么看近年來非稅收入快速增長？
劉劍文：我國政府財政收入分為稅收收入、非稅收入、社會保險基金收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入六大類。這里的非稅收入是狹義的，包括國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、專項(xiàng)收入、罰沒收入和其他收入。
非稅收入快速增長，可能不排除部分地區(qū)、部分領(lǐng)域存在亂收費(fèi)和亂攤派的因素，另一部分原因在于屬于國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入的土地出讓金近年來膨脹過快。特別是在各地推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，取消和免征了很多行政事業(yè)性收費(fèi)的背景下，這一因素更顯突出。
中國青年報：土地出讓金占比過大對地方財政有什么影響？
劉劍文：國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益等非稅收入的存在，符合我們國家的特殊國情。但是，包括土地出讓金等與土地有關(guān)的收入，在地方財政收入所占比重過大，就會造成大家所說的“土地財政”。土地出讓金屬于地方政府性基金收入，完全歸地方政府所有。通過出讓土地獲取財政收入相對快捷且成本較低。所以地方的積極性很高。長此以往，也在一定程度上形成了路徑依賴。
“土地財政”難以保證財政收入的可持續(xù)性。因?yàn)橥恋厥怯邢薜模胤秸种锌赊D(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)會越來越少。目前，土地出讓金增長的高峰已經(jīng)過去。土地轉(zhuǎn)讓完以后，如何維持地方財政收入就成了問題。
土地出讓金膨脹過快凸顯出地方財政收入不足。為了提供公共用品和公共服務(wù)，地方政府需要一定的收入來源。然而，在之前的改革過程中，地方集中了相對多的事權(quán)，而財權(quán)相對少，同時中央財政收入對地方的轉(zhuǎn)移支付有限，所以地方的財力得不到充分的保障。
根據(jù)今年的預(yù)算報告進(jìn)行測算，2013年的財政總收入中，中央財政收入約占47%，地方財政收入約占53%；但在支出方面，中央本級支出所占的比重約為15%，地方則占到80%以上。
中國青年報：中央和地方財權(quán)事權(quán)不匹配的情況來源于哪兒？
劉劍文：我們國家1994年開始實(shí)行“分稅制”，對于中央和地方的財權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了基本劃分。但是主要還是進(jìn)行了財權(quán)方面的劃分，事權(quán)劃分并不是很清晰。在我們后來的改革過程中，財權(quán)越來越集中到中央，一些屬于地方的稅種，后來有很多劃到中央了。同時，隨著新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、社保制度等方面改革的展開，地方事權(quán)不斷增加。最終多種因素造成了中央和地方財權(quán)、事權(quán)不匹配的問題。
中國青年報：黨的十八屆三中全會《決定》中已經(jīng)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。
劉劍文：這需要在中央和地方多輪博弈中，確定一個比較合適的方案。在這里特別要強(qiáng)調(diào)法治化，即博弈后要形成法律，這樣可以避免將來朝令夕改，防止地方和中央事權(quán)財權(quán)隨意變動。
解決地方財政收入不足問題，關(guān)鍵在于完善地方稅體系
中國青年報：怎樣解決地方財政收入不足的問題？
劉劍文：對于這一問題，國家可以適當(dāng)調(diào)整中央和地方稅收的劃分比例，加大轉(zhuǎn)移支付的力度。但關(guān)鍵的是，應(yīng)該增加地方“造血”能力，賦予地方新的主體稅種，完善地方稅體系。以前，營業(yè)稅是地方主體稅種，“營改增”之后，房產(chǎn)稅、資源稅、零售稅都是作為地方主體稅種的可能選項(xiàng)。有關(guān)部門需要通過調(diào)研作選擇。
中國青年報：房產(chǎn)稅作為地方財政收入的支柱現(xiàn)實(shí)嗎？
劉劍文：在很多西方國家，房產(chǎn)稅是地方財政收入的主要來源。我國1986年出臺了《房產(chǎn)稅暫行條例》。2011年上海、重慶開始試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革，取得了一些值得肯定的成績，但是效果并沒有完全達(dá)到進(jìn)行試點(diǎn)時的初衷。
目前，老百姓的財產(chǎn)主要是以房產(chǎn)的形式體現(xiàn)的。開征房產(chǎn)稅涉及老百姓財產(chǎn)權(quán)問題，要有法律依據(jù)，但是我們目前還沒有關(guān)于房產(chǎn)稅的法律，只有暫行條例。開征房產(chǎn)稅，在我們國家有一個利益博弈的過程，社會也有待形成共識。另外，開征房產(chǎn)稅還需要有配套的制度保障。但是不動產(chǎn)登記制度今年6月才能建立起來，相應(yīng)的房產(chǎn)評估制度還沒有建立，納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)生爭議時如何尋求有效救濟(jì)更沒有確定。
綜合來看，房產(chǎn)稅方面的法律出臺還需要一定時間，房產(chǎn)稅作為地方主體稅種還面臨一些困難。但從長遠(yuǎn)來看，房產(chǎn)稅應(yīng)該作為地方財政收入支柱之一。
中國青年報：零售稅、資源稅是否可以作為地方主體稅種？
劉劍文：在稅制改革過程中，有人提到開征零售稅，作為地方主體稅種。還有人提出把目前屬于中央的消費(fèi)稅直接劃給地方。但是這還可能涉及地方稅收競爭等一系列復(fù)雜問題，目前還需進(jìn)一步討論。
資源稅從2011年開始進(jìn)行改革，接下來還會繼續(xù)。比如煤炭稅由從量征收改成從價征收，還有擴(kuò)大資源稅的范圍，把與水、黃金（1284.70， 0.10， 0.00%）等有關(guān)的資源稅納入進(jìn)來。
中國青年報：開征房產(chǎn)稅，擴(kuò)大資源稅范圍等做法會不會使稅負(fù)負(fù)擔(dān)加重？
劉劍文：黨的十八屆三中全會《決定》提出要穩(wěn)定稅負(fù)，所以應(yīng)該避免開征新稅種、擴(kuò)大原有稅種征收額度導(dǎo)致稅負(fù)加重�？傮w來看，這需要通過優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。所以，財稅改革不能單獨(dú)從一個稅種或某個方面進(jìn)行，而需要全面考慮，整體設(shè)計。
在這個過程中，還必須注意稅收法定的問題，相關(guān)法律應(yīng)該由全國人大及其常委會制定，避免隨意征稅帶來稅負(fù)加重，引發(fā)納稅人的質(zhì)疑。
中國青年報：還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以通過放債解決地方財力不足問題。您怎么看？
劉劍文：地方如果能擁有自主發(fā)債權(quán)，債務(wù)收入確實(shí)可以成為地方財政收入的一個重要來源。按照我們現(xiàn)在的《預(yù)算法》，地方政府發(fā)債是附條件的，要么需經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，要么有法律明確規(guī)定。但目前這兩個條件都未滿足，地方政府發(fā)債缺少法律依據(jù)。
我不反對地方政府發(fā)債。但是，在這之前要進(jìn)行相關(guān)立法，建立配套制度。例如，一些西方國家允許地方政府發(fā)債，是伴隨地方政府破產(chǎn)制度作為配套的。我們目前的體制下，雖然不可能讓地方政府破產(chǎn)，但是地方政府無力償還債務(wù)的時候，應(yīng)該有一定制度作保障，比如接管制度等。另外，還要考慮風(fēng)險控制，這就需要對地方政府信用進(jìn)行評級。
