內容摘要：“設稅權”問題的本質是要遵循“稅收法定原則”�，F(xiàn)在這一觀念已深入人心，并且得到了最高決策層領導的高度重視。

去年兩會期間，《中國經(jīng)營報》曾就“設稅權”歸屬問題，先后推出《國務院“設稅授權”廢止動議》《“設稅權”理應回歸全國人大》兩篇報道，引起社會廣泛討論，該話題也成為代表、委員們討論的焦點之一。

“設稅權”問題的本質是要遵循“稅收法定原則”�，F(xiàn)在這一觀念已深入人心，并且得到了最高決策層領導的高度重視。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）明確提出“落實稅收法定原則”。

北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在接受本報記者專訪時表示，這是“稅收法定原則”第一次寫入黨的重要綱領性文件中，凸顯未來我國加強稅收立法的“頂層設計”。財稅體制改革成為全面改革的核心要素，是啟動新一輪改革的“牛鼻子”，也是新一輪改革的突破口。為此要落實好稅收法定原則，必須以法治方式處理好國家與納稅人、立法與行政、中央與地方等多維度的復雜關系。

財稅改革的“頂層設計”

稅收法定原則已經(jīng)在我國的法律層面得到了正式確立。但是目前，我國的稅收法律體系，距離這一要求還有相當大的差距。

《中國經(jīng)營報》：去年兩會期間，“設稅權”歸屬問題引起社會廣泛討論，成為了兩會代表、委員們討論的焦點之一。今年的兩會即將召開，在過去的一年里，“設稅權”歸屬問題有什么變化？

劉劍文：“設稅權”問題的本質是如何落實稅收法定原則。以前，這一觀念只是在法學界達成了一致，現(xiàn)在，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展進步，這一觀念已深入人心，并且得到了最高決策層領導的高度重視。

值得注意的是，去年11月，黨的十八屆三中全會后，《決定》積極回應了社會各界的呼吁，在“推動人民代表大會制度與時俱進”一條中正式寫入“落實稅收法定原則”，并且在“推進法治中國建設”部分中著重強調了對法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查以及對行政執(zhí)法的監(jiān)督。

這是“稅收法定原則”第一次寫入黨的重要綱領性文件中，凸顯了未來我國加強稅收立法的“頂層設計”。

《中國經(jīng)營報》：目前，我國現(xiàn)行的法律體系中對于稅收法定原則是如何規(guī)定的？

劉劍文：目前，我國還沒有將稅收法定原則上升到憲法原則的高度。我國《憲法》第56條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”

一般認為，盡管稅收法定原則目前在我國憲法中有一定的依據(jù)，但這一規(guī)定并沒有完整、準確體現(xiàn)稅收法定主義的精神。不過，稅收法定原則已為我國現(xiàn)行立法實踐所接受、確認。

《立法法》第8條明確地將財政、稅收基本制度作為法律保留事項，只能通過制定法律予以規(guī)定。《稅收征收管理法》第3條則規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權國務院規(guī)定的，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自做出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”

這表明，稅收法定原則已經(jīng)在我國的法律層面得到了正式確立。但是目前，我國的稅收法律體系，距離這一要求還有相當大的差距。在現(xiàn)行的18個稅種中，只有《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》和《車船稅法》這3部法律，絕大多數(shù)稅收事項都是依靠行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來規(guī)定，稅收授權立法明顯居于主導地位。

正確處理改革和立法的關系

立法與改革應當是相輔相成、互相促進的。深化財稅體制改革的過程，也應當同時是落實稅收法定原則的過程。

《中國經(jīng)營報》：你曾向全國人大法工委提交了一份材料，提出全國人大應擇機廢止1984年以來給予國務院設置稅種的有關授權，由全國人大以立法形式確定各類稅種的設置和征收。由于涉稅權涉及現(xiàn)行的財稅體制改革，你認為，具體該如何實施呢？

劉劍文：從實現(xiàn)路徑來看，我建議全國人大擇機廢止1985年的稅收立法授權，正式收回稅收立法權。需要說明的是，這并不意味著現(xiàn)有的稅收法規(guī)、規(guī)章自動失效，因為收回授權只能對撤銷之日以后發(fā)生效力，而不會產生溯及效力。

在全國人大立法之前，現(xiàn)行的稅收行政法規(guī)仍然有效，但要遵循一個原則，即國務院可以在不增加納稅人稅負的前提下對現(xiàn)行稅收條例進行修改；這也不排斥今后的新授權立法和授權試點，但這些授權都應當遵循具體、明確、“一事一議”的標準，不能再進行空白授權和一攬子授權。

應當看到，稅收法定并不要求一切稅收問題都必須制定法律，而是強調稅收行為必須滿足合法性的要件，必須獲得法律的明確許可或立法機關的專門授權。

《中國經(jīng)營報》：有觀點認為，稅收法定固然重要，但立法耗時太長，不符合改革的效率要求，因此我國的稅制改革還是應當摸著石頭過河。你怎么看這個問題？

劉劍文：我認為這種觀點沒有清晰地認識到改革與立法的關系，也沒有很好地理解《決定》“頂層設計”的思維、對“落實稅收法定原則”的要求。

首先，“落實”不僅僅要在觀念上加以確立、在紙面上加以宣示，更要在改革中將稅收法定付諸實踐，盡快把各個稅種的規(guī)定上升為法律。

在本屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃中，增值稅法等單行稅法被列入第一類立法項目，這就充分表現(xiàn)出落實稅收法定原則的決心。

其次，立法與改革應當是相輔相成、互相促進的。深化財稅體制改革的過程，也應當同時是落實稅收法定原則的過程。立法與改革本是一個常識性的問題，可在我國反而成為了一個問題，令人不解。常識告訴我們，當然是應當先立法后改革，即先立后破，改革應當在法治的框架內進行，這樣的改革才不會迷失方向，沒有法治指引的改革，是沒有靈魂的改革。

當然，落實稅收法定原則需要一個循序漸進的過程。要求短時間內將所有稅種都制定法律，可能并不現(xiàn)實。更為理性的選擇是分清輕重緩急，將條件相對成熟、社會關注度最高的稅種先行立法。

《中國經(jīng)營報》：你認為該如何分步驟的落實稅收法定原則？

劉劍文：從理論上講，稅收法定原則可以劃分為三個階段，一是民意機關掌握稅收立法權，以此規(guī)范行政機關的權力；二是上升為憲法原則，以此規(guī)范立法機關的權力；三是站在納稅人基本權利的高度，打通“征稅”與“用稅”，將財政收入、支出、管理均納入法定的范圍。

從現(xiàn)實情況看，我國最為緊迫的任務還是實現(xiàn)第一階段的要求，逐步將各個稅種的法律規(guī)范都上升為法律。而在條件成熟時，還應積極推動稅收法定原則“入憲”。具體來說，可以考慮將現(xiàn)行憲法第56條修訂為：“公民或法人有依法律按負擔能力平等納稅的義務。”同時，新增1款作為第56條第2款：“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率等稅收要素應當由法律規(guī)定。”將稅收法定原則上升為憲法原則，能夠為我國完善科學的財稅體制打牢憲法基石，推動現(xiàn)代財政制度的建立，進而為法治中國建設的實現(xiàn)提供堅強的制度保障。

《中國經(jīng)營報》：在本輪稅制改革中，“營改增”和房產稅改革是主要推進方向。你認為如何在這兩個稅種改革？如何落實稅收法定原則？

劉劍文：我認為，落實稅收法定原則的突破口是房產稅立法。相比之下，房產稅立法又更顯重要。

“營改增”主要是減輕稅負，因此在人大立法之前，還可以通過國務院修改有關的稅收法規(guī)的形式進行。

而房產稅改革則是要擴大征收范圍，涉及到增加納稅人的稅負。同時，房產稅是直接稅，納稅人對增稅的反應最為敏感、直接，因而很需要通過立法來推進改革，以此凝聚共識、減小阻力，以程序正當性保障目的正當性。

什么是稅收法定原則？

稅收法定原則，又稱稅收法律主義，是當今各國通行的稅法基本原則，也是一個法律常識性問題。

一般認為，稅收法定原則的內涵包括三個方面：一是要素法定，即納稅人、課稅對象、稅基、稅率、稅收優(yōu)惠等基本稅收要素應當由法律規(guī)定；二是要素確定，即法律對稅收要素的規(guī)定必須是盡量明確的，以避免出現(xiàn)漏洞和歧義；三是征稅合法，即征稅機關必須嚴格按照法律規(guī)定的課稅要素與征納程序來征收稅款，不允許擅自變更。

需要強調的是，稅收法定的核心在于“法”，而此處的“法”僅指狹義的法律，是由最高立法機關通過立法程序制定的法律文件。是指全國人大及其常委會制定的法律，而不包括行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

由于稅收法定原則在我國長期沒有得到必要的重視和宣傳，社會上還未能很好地理解這一原則的精神內涵和實質。

例如，有觀點認為，“稅收法定”的“法”包括法律、法規(guī)、規(guī)章等各類法律淵源，落實稅收法定原則就是要加快修改現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章，或者就是要約束地方不得隨意變更中央的各類規(guī)定。

這些觀點是對稅收法定原則的誤讀，可能給今后的財稅法治建設帶來不必要的干擾與阻礙，不利于推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化轉型。

因此，我們很有必要正本清源，認真領會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的相關精神，準確理解稅收法定原則。

我國稅收授權立法制度的由來

稅收授權立法制度產生于20世紀80年代改革開放初期，當時我國正處在從計劃經(jīng)濟向有計劃的商品經(jīng)濟過渡的轉軌時期。

計劃經(jīng)濟時代，國有企業(yè)沒有自主經(jīng)營權，企業(yè)利潤需要上繳政府，經(jīng)營業(yè)績好壞與企業(yè)無關，缺乏活力。

從1983年開始，國家進行國營企業(yè)的“利改稅”試點工作——對盈利的國營大中型企業(yè)原來上繳的利潤采取稅收的形式收歸財政。

當時的“利改稅”分兩步實施：第一步是國營大中型企業(yè)實行稅利并存，規(guī)定根據(jù)企業(yè)實現(xiàn)的利潤，按55%的稅率繳納所得稅，稅后利潤國家按核定的比例留給企業(yè)，其余歸國家財政。

第二步是徹底取消國營大中型企業(yè)的利潤形式，從利稅并存轉到以稅代利，完全實行了單一的征稅制。

按照當時中央的統(tǒng)一部署，國營企業(yè)“利改稅”的第二步從1983年10月開始。此項改革是涉及經(jīng)濟體制的重大問題，因此必須有法律依據(jù)。作為代表全國人民意志的最高權力機關全國人大，理應成為“利改稅”法律依據(jù)的制定者。但是，當時國營企業(yè)改革的迫切性與全國人大立法、審議程序的嚴謹性之間形成了一對矛盾。

全國人大常委會和全國人大先后在1984年和1985年授權國務院使其擁有稅收設置的權力，成為當時最為可行，又不違反基本法律的一項“解決方案”。在當時具有一定的必然性及合理性，但時至今日已經(jīng)不能符合時代精神與客觀需要，也為法治建設帶來了一系列的障礙與阻力。