大膽探索 勇于創(chuàng)新 積極推進會計委派制

    為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求，建立會計監(jiān)督約束機制，按照中紀委、國務(wù)院的要求，我省不斷探索，大膽實踐，以制度創(chuàng)新為突破口，積極推進會計管理體制改革，探索出了適合我省實際的會計委派制，有力地促進了效益財政建設(shè)和地方經(jīng)濟的發(fā)展，推動了黨風(fēng)廉政建設(shè)和源頭治理腐敗工程的實施，促進了各項改革事業(yè)的順利進行。

　　一、基本作法

　　會計委派制沒有現(xiàn)成的模式照搬，我省試點工作經(jīng)歷了一個漫長而曲折的過程。在試點過程中，我們采取和分步實施、步步為營的做法，邊探索、邊總結(jié)、先試點、再推開，既積極又穩(wěn)妥地進行。到目前為止，全省市、州、縣（市）都開展了試點工作，試點單位11320個，其中政府直接委派試點單位2315個，有14875名委派會計上崗工作，其中由政府直委派會計4942個。

　　一是積極探討摸索。1988年，老河口市率先在全國成立會計局，對全市企事業(yè)單位會計人員試行垂直管理辦法。荊州縣分別于1994年對會計人員試行專業(yè)化管理。利川市和鶴峰縣分別于1994年和1996年試行企業(yè)主管會計委派制。這些探索，為全省開展會計委派制作出了有效益的嘗試。

　　二是逐步開展試點。1997年1月。省委常委會議提出要在全省開展會計委派制試點工作。同年9月，省紀委、財政廳和監(jiān)察廳在總結(jié)經(jīng)驗和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定了新形勢下會計人員管理體制改革的基本思路，及時召開了全省會計統(tǒng)管委派工作會議，下發(fā)了《關(guān)于開展會計人員統(tǒng)管派試點工作的通知》。在試點單位的選擇上，我們注意選擇會計基礎(chǔ)工作較好、單位領(lǐng)導(dǎo)重視、對委派制改革態(tài)度積極的地方進行試點，確定襄樊市、宜城市、武漢市東西湖區(qū)等6個省級試點單位，并鼓勵其他有條件的地方積極試點。要求試點單位結(jié)合實際擬定試點方案，不斷完善措施。經(jīng)過艱苦細致的工作，試點單位委派會計逐步到位。這些地方的試點，為全省擴大試點范圍積累了寶貴的經(jīng)驗。

　　三是擴大試點范圍。中紀委二次全會公報公布后，省政府以鄂[1998]18號文件下發(fā)了《關(guān)于認真做好會計委派制試點工作的通知》，關(guān)在各城市召開全省會計委派制試點現(xiàn)場會，推廣各城市的經(jīng)驗。明確要求各級黨委政府要把會計委派制試點工作納入重要議事日程，不斷總結(jié)經(jīng)驗，擴大試點范圍。省財政廳及時召開黨組會議，專題研究會計委派制試點工作，統(tǒng)一思想認識，決定把試點工作當(dāng)作財政改革和反腐倡廉的一件大事來抓。各地按照省政府18號文件要求，積極開展工作，制定工作方案，確定試點單位，使會計委派制試點工作迅速遍及全省。

　　四是突破重點難點。為配合我省糧食流通體制改革，省會計委派制辦公室及時向省政府建議在糧食系統(tǒng)推行會計委派制，得到了省政府的高度重視。1999年1月，省政府以鄂政發(fā)[1999]1號文件下發(fā)了《關(guān)于在全省糧食收儲企業(yè)實行會計委派制度管理辦法有通知》。同年4月，省委組織部、省財政廳、省監(jiān)察廳、省糧食局以鄂財會發(fā)[1999]259號文聯(lián)下發(fā)了《關(guān)于認真落實全省糧食行政主管部門實行總會計師委派制的實施意見》，并出臺了一系列具體的實施辦法。目前，全省糧食行政主管部門委派總會計師已基本到位，糧食收儲企業(yè)已委派主管會計877人，到位91%。

　　五是推廣成熟經(jīng)驗。為進一步鞏固和擴大會計委派成果，推進財政體制改革，從源頭治理腐敗，根據(jù)財政部、監(jiān)察部關(guān)于試行會計委派制工作的意見和省長辦公會關(guān)于推廣財會售中核算制和零戶統(tǒng)管等會計委派制形式的要求，省政府以鄂政發(fā)[2000]79號文下發(fā)了《省人民政府關(guān)于試行財會集中核算制和零戶統(tǒng)管工作的通知》，要求全面試行財會集中核算和零戶統(tǒng)管這兩種會計委派制形式，相關(guān)實施辦法和內(nèi)部控制規(guī)范正在制定之中。

　　在具體實施過程中，我們始終圍繞加強管理、強化監(jiān)督這條主線，因地制宜，大膽創(chuàng)新，在政府部門對會計人員統(tǒng)一管理的前提下，針對省、市、縣、鄉(xiāng)的特點，注意區(qū)別國有單位與非國有單位、企業(yè)與非企業(yè)會計人員的不同要求，以及單位業(yè)務(wù)量的大小和管住、管好的需要，探索出了行之有效的八種會計委派制形式：

　�。ㄒ唬┲苯庸芾硇问�。委派對象為單位的總會計師、會計機構(gòu)負責(zé)人、主管會計、有的還包括出納。被委派人員的來源，一是原單位，二是財政局現(xiàn)有人員中選派，三是社會公開招聘。委派部門為地方政府。管理體制按照"會計機構(gòu)不變，會計地位不變，會計職能不變"的原則，對會計人員的人事檔案、職務(wù)晉升、工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資資金、福利等實行統(tǒng)一管理，在單位之間實行定期輪崗制度，一般為三年一輪換。適用范圍為行政、事業(yè)單位，如公安、檢查、法院和教育等部門或單位；政府投資或擔(dān)保的重點項目。代表性的地方是襄樊市、宜城市、黃岡市。

　�。ǘ�）主管會計委派形式。委派對象主要是財務(wù)負責(zé)人、主管會計，有的還包括出納。被委派人員的來源主要是原單位，也有從其他單位選派。管理體制按照"統(tǒng)一管理、統(tǒng)一委派、分免任免"的辦法，由單位推薦、主管部門考核、財政部門審定，通過政府發(fā)文并頒發(fā)《委派證》。財政部門負責(zé)委派會計的職務(wù)任免，明確其職責(zé)和權(quán)限。工資、獎金與企業(yè)的經(jīng)濟效益和個人業(yè)績掛鉤，并制定考核指標和個人收入掛鉤細則。適用范圍主要為部分國有企業(yè)。代表性的地方是利川市、鶴峰縣。

　�。ㄈ�）財務(wù)總監(jiān)形式。適用范圍為國有及國有控股企業(yè)。財務(wù)總監(jiān)由財政部或財政與國資局（國資公司）聯(lián)合委派，以國有股東代表人身份進入監(jiān)事會，向出資人負責(zé)，獨立行使財務(wù)管理監(jiān)督權(quán)，列席公司董事會。其工資、津貼及獎金納入財政預(yù)算，設(shè)立工資基金專戶，由財政部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。代表性的地方是武漢市、松滋市。

　�。ㄋ模┴敃�集中核算制形式。就是在財政部門成立會計核算中心，在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位銀行賬戶、會計和出納，各單位只設(shè)報賬員，通過會計委托代理記賬，對行政事業(yè)單位集中辦理會計核算、進行會計監(jiān)督，融會計核算、監(jiān)督、服務(wù)為一體的會計委派制模式。會計核算中收為全額財政撥款事業(yè)單位，由編辦單獨核定編制，隸屬同級財政部門管理。這種形式主要適用于省、市、縣、區(qū)行政事業(yè)單位。代表性的地方是荊州市省市區(qū)、武漢市區(qū)湖區(qū)、沙洋縣。

　�。ㄎ澹┝銘艚y(tǒng)管形式。就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政事業(yè)單位（七站八所）在保持資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，取消單位銀行賬戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門所統(tǒng)一管理會計人員、資金結(jié)算和會計核算工作，融會計服務(wù)和監(jiān)督管理為一體的會計委派形式。代表性的地主劉宜昌縣、洪湖市。

　�。�六）"會計樓"形式。就是把企業(yè)會計從內(nèi)部分離出來，統(tǒng)一在"會計樓"辦化，會計人員編制根據(jù)所屬企業(yè)規(guī)模大小確定，一般為3-5人，"會計樓"人員的工資報酬由"會計樓"負責(zé)統(tǒng)一管理發(fā)放，類似于代理記賬的做法，適用范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。代表性地方是仙桃市。

　　（七）村賬站審形式。即行政村經(jīng)濟賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管理。經(jīng)管站行政上隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在村級集體資產(chǎn)所有權(quán)不變、資金獨立核算權(quán)不變、現(xiàn)金管理權(quán)不變、債權(quán)債務(wù)屬村管理不變、擴大再生產(chǎn)和基本建設(shè)的自主權(quán)不變的條件下，分村分組設(shè)賬，由經(jīng)營站會計集體做賬，統(tǒng)一管理。村出納每月定期向村經(jīng)管站會計對口報賬，所報憑證，一律實施賬前審計。現(xiàn)金收支在村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管賬不管錢，村出納管錢不管賬，可以概括為"一個漏斗向下，一條鞭管理，一個本子到戶，一支筆審批"的管理辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站會計人員的報酬由經(jīng)管站統(tǒng)一支付，經(jīng)費來源有三個：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拔款，二是稅費手續(xù)費，三是村級行政提留。適用范圍為廣大農(nóng)村。代表性地方是仙桃市、襄樊市。 

　�。ò耍﹥�(nèi)部委派制形式。是由企業(yè)集團總公司、主管部門或農(nóng)場總場對下屬各單位的會計、出納。被委派人員的來源主要是原單位的會計人員，也有從其他人員中考核選拔。委派會計的人事、工資關(guān)系歸委派部門統(tǒng)一管理，工資、獎金等與工作成績和考核結(jié)果掛鉤。委派會計行政由所在單位領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)由財務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)。代表性的地方是武漢市東西湖區(qū)新河農(nóng)場、武鋼集團公司、鄂州市供銷社及糧食收儲企業(yè)。

　　二、取得成效

　　從全省情況看，委派會計都能在受派單位的領(lǐng)導(dǎo)下，正確處理與委派單位的工作關(guān)系，認真履行職責(zé)，積極開展工作，嚴格遵守財務(wù)制度，堅持按章辦事，收到了明顯效果。 

　�。ㄒ唬┓�合財政改革方向，增強了政府宏觀調(diào)控能力。 在實踐中，我省一些地方根據(jù)工作的互補性和關(guān)聯(lián)性，將財務(wù)集中核算制、零戶統(tǒng)管與收支兩條線、工資統(tǒng)一發(fā)放、政府采購、社會保障等工作結(jié)合起來，行政事業(yè)單位的所有收支一并納入管理，逐步建立起"統(tǒng)一收付、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理"和"單一賬戶"的集中收付形式。這些改革降低了行政事業(yè)單位的"行政成本"，提高了政府資金的使用效益；增強了政府宏觀購調(diào)控能力，為建立公共財政創(chuàng)造了有利的條件，實現(xiàn)了會計改革與財政改革的有機結(jié)合。荊州市沙市區(qū)實行財會集中核算以來，統(tǒng)一了預(yù)算內(nèi)外資金管理，杜絕了預(yù)算外資金被擠占、挪用、坐收坐支等問題，行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理實現(xiàn)專戶儲存面，專戶儲存額兩個100%。宜昌縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自實行零戶統(tǒng)管以來，節(jié)約財政性資金支出1688萬元，精簡會計崗位445個，按年人均經(jīng)費8000元計算，僅此一項節(jié)約單位人員經(jīng)費356萬元。 

　�。ǘ�）穩(wěn)定了會計隊伍，提高了會計人員的地位和素質(zhì)。實行會計委派制后，會計人員調(diào)動、任免權(quán)在財政部門和主管部門，受單位的影響較小，地位明顯提高，相對穩(wěn)定了會計隊伍。同時委派會計的選拔任用引入了競爭機制和淘汰機制，有利于整體素質(zhì)的提高和責(zé)任意識的增強。荊門市掇刀區(qū)和沙洋縣委派會計今年上半年審核不合理開支690份，金額108.4萬元；審核不合理預(yù)算支出560余萬元。 

　�。ㄈ�）強化了會計核算監(jiān)督，有效遏制了會計信息失真。通過會計委派制工作，加強了會計核算，促進了會計工作的規(guī)范化和制度化；強化了會計監(jiān)督，完善了審批制度，控制了不合理開支；促進了會計電算化的普及；有效遏制了會計信息失真。黃岡市委派會計對委派單位全面開展"三清一審"，僅公安局系統(tǒng)、市農(nóng)校、市財政學(xué)校三家單位共清理增加固定資產(chǎn)1474萬元。襄樊市市直機關(guān)招待費比上年同期下降36%，各縣（市）區(qū)均比上年下降30%以上。

　�。ㄋ模┘訌娏藛挝回攧�(wù)管理，增強了會計人員的參與意識。一些委派會計在單位享受副職待遇，參加監(jiān)事會、列席董事會，參與重大經(jīng)濟活動的計劃、預(yù)測和決策，責(zé)任重了，理財主動性也增強了。在對外投資、擔(dān)保、抵押等高風(fēng)險活動中嚴格把關(guān)，確保程序合法、資料完整、責(zé)任明確，在加強企業(yè)經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益方面，發(fā)揮了重要作用。武漢證券公司財務(wù)總監(jiān)對財務(wù)會計報告進行審查，查出利潤虛增，與總經(jīng)理取得聯(lián)系后，及時予以調(diào)整，避免了公司證券風(fēng)險。利川市大修廠委派會計深入生產(chǎn)第一線，提出利用邊角料鋼板生產(chǎn)煙葉復(fù)烤機傳動鏈條的建議，廠長采納其建議后，僅一個就節(jié)約標準鋼板1.5噸。 

　�。ㄎ澹┙�立了源頭防腐機制，促進了黨風(fēng)廉政建設(shè)。實行會計委派制之后，由于加強了監(jiān)督，單位財務(wù)收支、重大經(jīng)濟活動程序公開透明了，從體制上為會計人員依法辦事、強化監(jiān)督創(chuàng)造了良好的環(huán)境。委派單位領(lǐng)導(dǎo)遵守財經(jīng)紀律的意識也明顯增強。堵塞了財務(wù)管理上的漏洞。實現(xiàn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)和會計管理的有機結(jié)合。荊州市糧食局總會計師今年對11個直屬企業(yè)財務(wù)狀況進行了全面審計，發(fā)展部分企業(yè)內(nèi)部管理不嚴，盲目投資，貨款被騙，損失嚴重，金額達2800萬元，提議局黨委進行處理，受到局黨委的熱處理重視。通過采取積極措施，撤銷了4個企業(yè)法人代表職務(wù)，起到了震懾作用，避免了國有資產(chǎn)流失。

　　三、幾點體會 

　　在具體實施過程中，盡管遇到了一些阻力，受到了一些挫折，但從總體上看，我省會計委派制工作在省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，進展順利，發(fā)展健康。在會計委派制工作實踐中，我們的體會是：

　　（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，是推行會計委派制試點工作的前提條件。會計委派制是一項新生事物，對傳統(tǒng)的會計人員管理體制產(chǎn)生了較大的沖擊，必須緊緊依靠各級黨委政府的重視和支持。為了推動會計委派制工作，我省各級黨委、政府把推動會計委派制工作列入議事日程，納入源頭治理腐敗工程。省委書記賈志杰，省長蔣祝平，省委副書記羅清泉，省委常委、紀委書記黃遠志，省委常委、常務(wù)副省長鄧道坤等領(lǐng)導(dǎo)每年都要聽取省財政廳、監(jiān)察廳關(guān)于會計委派制的專題匯報，提出問題，研究措施，制定方案。省財政連續(xù)三年下發(fā)關(guān)于會計委派制工作的文件。各市、州、縣黨委、政府通過召開黨委會、政府辦公會或擴大會計，結(jié)合實際，研究部署本地的試點工作。我省會計委派制工作還得到了中紀委、財政部、監(jiān)察部的重視和支持，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次深入我省實地調(diào)查研究，對我省會計委派制工作給予了及時指導(dǎo)。 

　�。ǘ�）統(tǒng)一認識，明確指導(dǎo)思想，是做好會計委派制工作的重要基礎(chǔ)。實行會計委派制必須排除思想上的顧慮和阻力，求得共識。我們把統(tǒng)一思想、提高認識作為關(guān)系試點工作成敗的關(guān)鍵來抓。經(jīng)過大量細致的工作，全省認識逐步趨于統(tǒng)一。大家認為：省委、省政府決策正確，會計委派制工作符合中央精神；委派制工作對當(dāng)前經(jīng)濟工作、黨風(fēng)廉政建設(shè)有較大的促進作用；會計委派制工作涉及面廣，政策性強，需要在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，各方面協(xié)調(diào)配合、齊抓共管，才能順利進行。 

　�。ㄈ�）健全機構(gòu)，部門協(xié)調(diào)配合，是做好會計委派制工作的組織保障。1998年3月，省紀委、省財政廳、監(jiān)察廳抽調(diào)專人，聯(lián)合成立了會計委派制試點工作辦公室，具體負責(zé)組織、部署、協(xié)調(diào)全省會計委派工制工作，研究解決改革中遇到的困難和問題。辦公室設(shè)在省財政廳，并在省監(jiān)察廳設(shè)調(diào)研組。兩廳建立了辦公室聯(lián)席會計制度，定期召開辦公會議，多次聯(lián)合到基層調(diào)查研究。全省市（州）、縣相應(yīng)成立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)了人員成立了工作專班。隨著委派工作的開展，我省各地會計局的建立加快了步伐，現(xiàn)全省已有46家成立了會計局，其中市級會計局7個，縣級會計局39個，其他市縣正在籌建之中，省廳會計局的籌備工作也正在進行。幾年來，省紀委、省財政廳、監(jiān)察廳互相配合，共同研究，解決了試點工作中一個又一個難題，保證了試點工作的順利進行，全省形成了"政府領(lǐng)導(dǎo)、財政牽頭、紀檢督辦、部門配合"的工作模式。實踐證明，紀委、財政、監(jiān)察部門積極配合是推進會計委派制工作順利實施的有效方式。 

　　（四）規(guī)范操作，制定實施方案，是做好會計委派制工作的制度保證。我省會計委派制工作得以持續(xù)健康發(fā)展，關(guān)鍵是有一套科學(xué)的操作程序、具體的實施辦法和健全的委派會計后續(xù)管理制度作保證。省委省政府根據(jù)不同時期會計委派制工作重點，適時出臺了指導(dǎo)性文件，省紀委、省委組織部、省財政廳、監(jiān)察廳、人事廳、編辦、糧食局等部門按照省政府要求，及時研究制定具體的實施辦法，各地和試點單位根據(jù)實際制定出有效的措施和方案，形成了一整套會計委派制工作的制度體系，包括選拔任免制度、工資福利制度、考核輪崗制度、崗位責(zé)任制度、重大事項報告制度、責(zé)任追究制度、定期回訪制度、培訓(xùn)學(xué)習(xí)制度、內(nèi)部控制制度，確保了會計委派制工作規(guī)范運行。 

　�。ㄎ澹┘訌娦麄�，深入調(diào)查研究，是做好會計委派制工作的有效方法。實際證明，會計委派制政策宣傳工作做好了，試點工作的阻力也就小了。我們始終把宣傳和發(fā)動工作作為得點來抓。中央電視臺、《中國經(jīng)濟時報》、《中國財經(jīng)報》、《中國紀檢監(jiān)察報》、《湖北日報》、湖北電視臺、湖北人民廣播電臺等媒體多次報道了我省的試點情況，新華社發(fā)了通稿和國內(nèi)動態(tài)清樣。湖北電視臺開設(shè)專欄進行了系列報道，省會計委派制辦公室還及時編印了試點工作資料專輯和《會計委派制試點工作情況反映》，召開了零戶統(tǒng)管理論研討會，在社會上引起了強烈反響。同時我們注重調(diào)查研究，發(fā)揮典型的示范和帶動作用，研究解決試點工作中存在的問題。

　　會計委派工作是一項新生事物，是一種制度創(chuàng)新，我省會計委派制工作在發(fā)展中取得了初步成效，但還有一些理論和政策問題需要在實踐中進一步研究解決。下一步將繼續(xù)鞏固會計委派制工作成果，全面推廣財會集中核算制和零戶統(tǒng)管形式，切實加強會計委派制的后續(xù)管理，籌備召開會計委派制理論研討會。我們將借這次會計，學(xué)習(xí)、借鑒兄弟省市和單位的經(jīng)驗，再接再厲，努力工作，使我省會計委派制工作再上新的臺階。