【摘要】隨著各國政府改革的推進(jìn)，公共政策績效評估受到越來越多國家的重視。本文通過比較我國與發(fā)達(dá)國家開展公共政策績效評估的做法，研究各國的評估體制和機(jī)制，在借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為我國公共政策績效評估的發(fā)展和完善提供對策借鑒。

    【關(guān)鍵詞】公共政策；績效評估；比較研究

    公共政策評估是政策評估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)和方法，對政策系統(tǒng)、政策過程和政策結(jié)果的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行綜合判斷與評價(jià)的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作出決定公共政策的延續(xù)、修正、終止和重新制定新政策的依據(jù)。

    隨著各國政府改革的推進(jìn)，公共政策的影響力逐漸增強(qiáng)，相應(yīng)地，公共政策績效評估的重要性也日益突出。通過公共政策評估可以科學(xué)地診斷政策的效果、效益和效率，可以作為決定政策繼續(xù)、修正、終止以及重新制定的重要依據(jù)，可以更好地發(fā)揮合理配置政策資源的基礎(chǔ)作用，也是政策運(yùn)行科學(xué)化、民主化的重要保障。本文力圖通過比較國內(nèi)外開展公共政策績效評估的做法，研究各國的評估體制和機(jī)制，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出我國加強(qiáng)公共政策績效評估的對策和建議。

    一、國內(nèi)外公共政策績效評估發(fā)展現(xiàn)狀比較

    20世紀(jì)90年代以來，一些發(fā)達(dá)國家相繼開展了公共政策績效評估工作。其中，韓國的制度評估、日本的政策評價(jià)、美國的政策規(guī)定績效分析、法國的公共政策評估具有較強(qiáng)的代表性。本文主要從四個方面比較我國與這些國家開展公共政策績效評估的做法，找出差距的同時借鑒它們的成功經(jīng)驗(yàn)。

    （一）制度層面比較

    西方一些發(fā)達(dá)國家有比較健全的政策評估制度。如法國1989年成立國家研究評估委員會，有16個法律法規(guī)條款對該機(jī)構(gòu)從職能機(jī)構(gòu)、人員組成、評估費(fèi)用等作了明確的規(guī)定。美國2003年頒布《政策規(guī)定績效分析》文件，對實(shí)施公共政策績效評估作了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。韓國2006年實(shí)施《政府業(yè)務(wù)評價(jià)基本法》，把原先依據(jù)不同法令進(jìn)行的片面的或重復(fù)的各種評價(jià)制度綜合為一體，確立了系統(tǒng)化、一體化的績效評估制度。日本于20世紀(jì)90年代引入政策評價(jià)制度，2002年實(shí)施《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評價(jià)的法律（評價(jià)法）》，要求內(nèi)閣和政府的各個部門在其權(quán)限范圍內(nèi)都要實(shí)行政策評價(jià)。

    與國外相比，我國欠缺配套的制度和法律。我國于2000年進(jìn)行的中國部門預(yù)算制度改革，是公共部門引入績效評估的有效探索，也可看作是我國對公共政策開始進(jìn)行相關(guān)的績效評估。這種改革制度的引入，對于提高財(cái)政資金的使用效率、提高公共部門提供公共物品和服務(wù)的效率起了非常大的推動作用。但由于改革剛剛起步，再加上較多人為因素的影響，符合我國國情的科學(xué)的政策評估機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致決策主體往往視政策評估為可有可無的工作。能不評估的盡量不評估，對迫于需要進(jìn)行評估的，或進(jìn)行勢單力薄的嘗試，或因缺乏評估正常進(jìn)行所必需的各種資源（如資金、信息、知識等）實(shí)施不科學(xué)的評估，或是對評估結(jié)果持隨意態(tài)度，這樣不僅不利于認(rèn)識政策的優(yōu)劣和成效，補(bǔ)充、修正和完善后繼政策，而且還會造成政策資源的大量浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了公共政策績效評估工作的規(guī)范發(fā)展。

    （二）制定模式比較

    當(dāng)代政策科學(xué)的研究已表明：政策的制定主體主要有三種，即精英主體、共同體主體和公眾主體。目前西方發(fā)達(dá)國家的政策制定模式正在經(jīng)歷由共同體主體到公眾主體的深刻轉(zhuǎn)型。如韓國政府績效評估委員會由總理和一位民間專家共同主持，公民滿意度的調(diào)查由公共行政研究所來完成。日本的政策評價(jià)與獨(dú)立行政法人評價(jià)委員會主要由外部專家、學(xué)者和企業(yè)家構(gòu)成。法國公共政策評估機(jī)構(gòu)包括國會、中央和地方行政機(jī)關(guān)、國家審計(jì)法院和地方審計(jì)法庭，以及由公務(wù)員、民選議員和評估專家組成的大區(qū)評估委員會，并于2002年成立了全國評估委員會。

    我國由于科技文化發(fā)展水平的相對落后以及政策安排形式的特殊性，公共政策制定模式正在緩慢地經(jīng)歷著由精英主體到共同體主體的轉(zhuǎn)變。目前我國政策制定的主體是公共權(quán)力機(jī)關(guān)和享有職位權(quán)力的個人，包括行政、立法、司法機(jī)關(guān)以及在這些機(jī)關(guān)中擔(dān)任特定職務(wù)的個人。他們既是公共政策制定者也是執(zhí)行者，公共政策評估結(jié)論與其有著直接的利害關(guān)系。從其角度出發(fā)，他們當(dāng)然總是希望政策評估有利于自身。由于精英主體與公眾主體存在著本質(zhì)差別，導(dǎo)致精英的價(jià)值偏好與公眾有明顯差距，正是由于這些差距的客觀存在，致使政策制定在起點(diǎn)上就存在分歧。在瑕疵的政策導(dǎo)向與規(guī)范下制定出來的政策，大多是低效率甚至失靈的政策，而且存在嚴(yán)重的公平缺失現(xiàn)象，不能充分體現(xiàn)民眾的訴求。

    （三）評估技術(shù)比較

    發(fā)達(dá)國家在評估技術(shù)方面有一些成功經(jīng)驗(yàn)。表現(xiàn)為：一是內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合。如日本政府各部門從政策的規(guī)劃、立案和實(shí)施的角度對所管轄的政策進(jìn)行自我評價(jià)，在評價(jià)的過程中廣泛聽取外部有識之士的意見，以保證評價(jià)的客觀性。二是定量分析與定性分析相結(jié)合。如法國對公共政策績效評估是以定性為基礎(chǔ)，以定量分析為手段，采用定性與定量相結(jié)合的方法進(jìn)行評估；而美國則以定量為主，定性為輔，兩者相結(jié)合。三是專家評估與民眾參與相結(jié)合。如韓國政府績效評估委員會由部長和民間專家組成。四是中央部門和地方政府相區(qū)別。如法國對中央部門進(jìn)行政策評估由國家級評估機(jī)構(gòu)組織和實(shí)施，對地方政府的評估采取的方式有所區(qū)別：5萬人口以上的城市設(shè)評估專員，省級政府設(shè)評估處等。

    與國外相比，我國公共政策評估技術(shù)體系的研究相對滯后。表現(xiàn)為：一是理論建設(shè)不足。目前我國的學(xué)者和政府管理者對政策評估尚未引起的足夠重視，沒有充分認(rèn)識到公共政策績效對于政府績效的重要意義，沒有建立起一套完善的理論體系。二是評估方法單一。我國政策評估運(yùn)用的手段和方法大都限于經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析，而對倫理道德、價(jià)值、個人偏好等主觀因素的評價(jià)至今尚未有行之有效的評估方法。三是定性分析為上。公共政策的評估涉及很多領(lǐng)域，要求對各種相關(guān)因素進(jìn)行精確的定性定量分析，而事實(shí)上我國絕大部分政策評估者欠缺評估方面的知識，他們在評估時既偏好用價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)取代事實(shí)分析，又偏好采用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、工作匯報(bào)、座談研討等形式進(jìn)行定性分析，很難做到評估的公正性和科學(xué)性。

    （四）評估原則比較

    橫向比較發(fā)達(dá)國家在政策評估方面的成功經(jīng)驗(yàn)，無不體現(xiàn)公開透明的原則。如韓國公共政策績效評估結(jié)果在新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)上公布，同時在政策評估者、政府機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)合會議上報(bào)告給總理和總統(tǒng)。日本總務(wù)省和政府各部門每年除向國會提交年度政策評價(jià)報(bào)告書外，經(jīng)審定后還將報(bào)告書向社會公眾公布。美國在設(shè)計(jì)、編寫、執(zhí)行政策規(guī)定績效分析時，除涉及隱私、產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密等外，要詢問政策目標(biāo)人群及專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的意見，并把結(jié)論公示于互聯(lián)網(wǎng)上。法國國家評估委員會在評估過程中采用異議制，允許被評估機(jī)構(gòu)闡述其觀點(diǎn)甚至對評估結(jié)論提出異議，委員會成員獨(dú)立發(fā)表意見并進(jìn)行辯論，最終以集體意見作為評估結(jié)果。

    與國外相比，我國公共政策評估在新時期互聯(lián)網(wǎng)時代有明顯的時滯性。首先，信息渠道不暢通。原因是多方面的——我國政府信息化程度目前還處于一個比較低的水平；統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)要花費(fèi)一定的成本；政策實(shí)施效果的真實(shí)數(shù)據(jù)無法在短期內(nèi)收集；一些機(jī)構(gòu)對政策評估或存在抵觸情緒，或?yàn)榱四撤N特定的目的而故意隱瞞必要的信息，提供虛假信息等諸多原因使信息得不到及時、客觀、科學(xué)的分析，這些都給政策的有效評估帶來極大的困難。其次，傳統(tǒng)的層級節(jié)制依然存在。這使得政策評估不能很好地反映政策的動態(tài)過程，對社會環(huán)境的變化、政策系統(tǒng)的調(diào)試都不能更好地互動，不能適應(yīng)E時代政策評估的扁平化要求。

    二、國外公共政策績效評估的借鑒及對策建議

    綜上所述，我國公共政策評估近年來盡管有了較大發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國家相比其作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來，與真正科學(xué)意義上的公共政策評估還有相當(dāng)距離，所以我們要學(xué)會“洋為中用”。學(xué)習(xí)和借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手。

    （一）加強(qiáng)制度化、法律化建設(shè)

    第一，構(gòu)建預(yù)測評估、執(zhí)行評估和結(jié)果評估相結(jié)合的完整的公共政策評估體系。第二，盡快出臺規(guī)范公共政策績效評估的法律、法規(guī)。通過制定法規(guī)確立公共政策績效評估的地位，明確各級政府制定和執(zhí)行公共政策都應(yīng)進(jìn)行不同程度的績效評估；規(guī)范評估主體、客體的權(quán)力與責(zé)任；對政策評估原則、評估類型、評估程序、評估結(jié)果的使用和公開及職能機(jī)構(gòu)、人員組成、評估費(fèi)用等內(nèi)容都應(yīng)該作出明確、詳細(xì)的規(guī)定，使公共政策績效評估在一套明確的法律制度框架下運(yùn)行。第三，保證政策評估資金的來源。政策評估是一項(xiàng)耗資而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要動用大量資源收集處理信息，因此有必要加強(qiáng)財(cái)政投入。第四，高度重視評估結(jié)論，利用評估成果。通過政策評估得到相應(yīng)的反饋，不斷地改進(jìn)、修訂和補(bǔ)充公共政策的內(nèi)容，促進(jìn)評估的規(guī)范化和程序化，使其形成良性循環(huán)。

    （二）建立獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)化程度高的組織體系

    一是規(guī)范、健全官方的政策評估組織。按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的要求，讓政策制定和政策執(zhí)行分別由兩個相互分開的機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行，使其各司其職、各負(fù)其責(zé)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)信息交流共享，減少不必要的干擾和阻力。二是鼓勵和引導(dǎo)民間政策評估組織的發(fā)展。 要充分發(fā)揮他們體制靈話、專業(yè)化強(qiáng)、立場中立、社會關(guān)系廣泛的優(yōu)勢，特別要注意賦予民間評估機(jī)構(gòu)超然、獨(dú)立的地位，保證其工作免受政府干擾。三是加大評估專業(yè)人才的培養(yǎng)力度。通過學(xué)歷教育和在職培訓(xùn)，設(shè)立優(yōu)秀評估獎勵制度鼓勵和吸引政策分析專業(yè)人士到政策評估組織工作。實(shí)施資格認(rèn)定制度，規(guī)定從業(yè)條件，促進(jìn)職業(yè)化發(fā)展。通過以上措施，形成一個從中央到地方，從內(nèi)部到外部，職能分工不同、信息資源共享、專業(yè)人才數(shù)量充足的公共政策績效評估組織體系。

    （三）科學(xué)運(yùn)用評估技術(shù)與方法

    首先加強(qiáng)政策評估理論建設(shè)。通過加強(qiáng)政策科學(xué)的研究和傳播，使政府部門認(rèn)識到政策評估不僅有助于其認(rèn)識政策的優(yōu)劣和成效，監(jiān)督政策的執(zhí)行過程，而且有助于開發(fā)政策資源，增強(qiáng)政策效益，使其在思想上予以一定的重視，從而端正政策評估的指導(dǎo)思想，本著平和心態(tài)去開展評估工作，為實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化服務(wù)。其次選取合適有效的評估方法。常用的政策評估方法有對比分析法、成本效益分析法、統(tǒng)計(jì)抽樣分析法、定性分析法，有同行評估、問卷調(diào)查、當(dāng)面訪談、電話采訪及案例研究等。各種方法之間存在互補(bǔ)性，在實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)具體情況選擇一種主要的分析方法并結(jié)合其它方法綜合地做出評估結(jié)論。在政策評估中尤其應(yīng)注意定性分析和定量分析的有機(jī)結(jié)合，這樣有助于提高方法的科學(xué)性、客觀性和準(zhǔn)確性。

    （四）提高政策評估透明度

    首先建立政策評估信息系統(tǒng)。公共政策說到底也是一個政策信息不斷輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過程，所以在政策的開始階段必須確定一些原則和精神，對政策過程中每一個環(huán)節(jié)的信息進(jìn)行全面收集、科學(xué)分析和完整地保存，這樣才可以實(shí)現(xiàn)評估的“扁平化”，減少溝通層級、最大程度地避免信息失真。其次完善政府信息公開制度。評估過程中建立和維護(hù)各級政府信息庫，注意征詢政策目標(biāo)人群的意見，評估采用的方法、引用的數(shù)據(jù)、評估的結(jié)果要通過互聯(lián)網(wǎng)和媒體向公眾公開。評估結(jié)論應(yīng)將公眾滿意度作為參考依據(jù)之一，并在評估報(bào)告中有所反映，以促進(jìn)決策的民主化。

    三、結(jié)論及展望

    綜上所述，公共政策績效評估是一項(xiàng)涉及面廣、操作復(fù)雜的系統(tǒng)工程。我們要及時跟蹤掌握其他國家在該領(lǐng)域的研究成果，結(jié)合我國的實(shí)際對那些在其他國家得以實(shí)施并被證明行之有效的做法加以消化和吸收，并在實(shí)踐中不斷探索、不斷改進(jìn)，力保政策評估的科學(xué)性、有效性。

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