摘要：改革開放以來，我國國企改革取得了令人矚目的成就，但仍未能從根本上革除國企績效低下、“所有者缺位”、“內(nèi)部人控制”等弊端。在依次經(jīng)歷擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、從經(jīng)營權(quán)向所有權(quán)過渡、推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和深化國家控股股份公司（特別是上市公司）內(nèi)部改革等四個(gè)階段之后，我國已進(jìn)入到“后國企改革時(shí)代”。從委托代理的視角來看，產(chǎn)權(quán)制度改革后的國企仍然存在多級(jí)委托代理關(guān)系，這是單純的產(chǎn)權(quán)制度改革并不能解決國企頑疾的癥結(jié)之所在。在“后國企改革時(shí)代”要根除國企諸多弊病，必須從深層次推動(dòng)國企改革，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)管理層的約束和監(jiān)管，切實(shí)建立和完善有效的管理層問責(zé)機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：國企改革；后國企改革時(shí)代；管理層問責(zé)；委托代理理論

　　一、引言

　　改革開放30多年的歷程表明，國企改革始終是我國經(jīng)濟(jì)改革的中心環(huán)節(jié)，事關(guān)改革成敗的大局。毋庸置疑，經(jīng)過30多年的探索實(shí)踐，國企改革取得了令人矚目的成就，基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度和以國有資產(chǎn)管理委員會(huì)（以下簡稱“國資委”）代為履行出資者職能的出資人制度，國企的盈利能力和競爭力都有了很大的提高。但是，國企還只是完成了形式上的改革，并沒有從實(shí)質(zhì)上解決國企的所有者缺位、法人治理結(jié)構(gòu)不合理、績效低下等問題。出資人制度仍然是一種多級(jí)委托代理鏈條，在這種多級(jí)委托代理?xiàng)l件下，國企依然任重道遠(yuǎn)：（1）所有者的缺位問題依然未能得到有效解決，只不過是從過去的由各個(gè)部委、省市等分散代理行使職能變?yōu)榧杏?ldquo;國資委”一家來代理行使職能而已；（2）國企雖然建立了以公司制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度，但并沒有形成現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)下的議事規(guī)則、人事任免和重大事項(xiàng)集體決策的機(jī)制，還是人治；（3）如王少安（2007）所言，近年來國企經(jīng)營狀況的好轉(zhuǎn)、利潤規(guī)模的快速增長也主要是因?yàn)?ldquo;它們處于壟斷地位，‘好賺錢’”。 　

　　上述國企改革的四個(gè)階段是層層推進(jìn)的?？梢哉f，后一階段的改革既是在前一改革基礎(chǔ)上的進(jìn)一步深化，更是為了克服前一改革階段存在的問題和不足而采取的新舉措。經(jīng)過上述四個(gè)階段的改革，國企的組織形式已基本改造成為股份公司占主導(dǎo)的公司制。但是國企改革并非“一股就靈”，國企改革第三、四階段存在的問題可以明顯地看出，國企在建立現(xiàn)代企業(yè)制度、進(jìn)行了股份制改造。甚至成為上市公司，乃至還進(jìn)行了股權(quán)分置改革之后，還依然存在許多難以解決的深層問題。

　　從國企改革的四階段分析中我們不難發(fā)現(xiàn)，要將傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國企改造成為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求、產(chǎn)權(quán)明晰的現(xiàn)代企業(yè)，就形式上而言，并非莫能。到目前為止，所有的國企基本上都完成了組織制度、股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建等形式上的改革，但由于忙于形式上的改革，對(duì)于實(shí)質(zhì)上影響國企效率、如何加強(qiáng)對(duì)國企的實(shí)際控制人——管理者行為的約束與規(guī)范則長時(shí)間被忽視了。這是現(xiàn)有改革沒有從實(shí)質(zhì)上解決國企所有者缺位、法人治理結(jié)構(gòu)不合理、績效低下等問題的根本原因。鑒于此，特提出本文研究的邏輯思路，既有的國企改革只是完成了形式上的改革，在“后國企改革時(shí)代”，國企改革再也不能停留在形式層面的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是要研究影響國企績效的深層問題，即把改革的重點(diǎn)放到如何規(guī)范國企的實(shí)際控制人——管理者的行為上來。這就是要建立完善有效的國企管理層問責(zé)機(jī)制。

　　二、國企管理層問責(zé)的理論分析

　　構(gòu)建國企管理層問責(zé)制是“后國企改革時(shí)代”國企改革質(zhì)的深化，是解決長期以來國企績效低下問題的有效途徑與思路。而對(duì)管理層問題的分析，必須從委托代理關(guān)系的分析著手。代理問題是伴隨著股份公司的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，其思想淵源最早可以追溯到亞當(dāng)·斯密。斯密認(rèn)為，在錢財(cái)?shù)奶幚砩?，股份公司的董事是為他人盡力，而私人合伙公司的人員則純?yōu)樽约捍蛩?。所以，要想股份公司的董事們監(jiān)視錢財(cái)用途像私人合伙公司人員那樣用意周到是很難做到的（斯密，1776）。由此可見，現(xiàn)代公司運(yùn)行中所要解決的一個(gè)核心問題，即代理問題，它源于所有權(quán)與控制權(quán)的分離。

　　在國企產(chǎn)權(quán)制度改革之前，由于長期的計(jì)劃體制形成了政企不分、多頭管理、權(quán)責(zé)不清、條塊分割、效率低下等弊端，國企的委托代理關(guān)系模糊不清。一方面，政府通過高度集中的計(jì)劃體系控制生產(chǎn)資料和產(chǎn)成品的流通；另一方面，企業(yè)是政府部門的“附屬”、“生產(chǎn)車間”，完全沒有生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。這種高度集中、政企合一的體制在我國基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)貧外患的情況下為迅速建立起比較完備的工業(yè)體系發(fā)揮了重要作用。隨之帶來的弊端則是，國有企業(yè)的使用權(quán)（即決策權(quán)）在政府手中，形成政企不分的傳統(tǒng)；企業(yè)負(fù)責(zé)人作為政府派出的官員，只對(duì)政府負(fù)責(zé)，企業(yè)負(fù)責(zé)人作為企業(yè)的決策者有權(quán)作出決策，但并不從正確決策中獲得利益，也不承擔(dān)錯(cuò)誤決策的責(zé)任。經(jīng)營者缺乏積極性，由此造成國有企業(yè)的效率低下。雖然中國80年代初的國企改革采用了“放權(quán)讓利”、“承包制”等方式給予利益刺激，但是這些改革卻無一是成功的。究其原因，這些改革都沒有觸及影響國企效率的根本問題——產(chǎn)權(quán)制度問題。

　　于是，我國的國企（尤其是大型國企）改革，在經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”和“承包制”等方式后，找到了產(chǎn)權(quán)制度改革這一突破口。國企產(chǎn)權(quán)制度改革，理論是先導(dǎo)。理論上，股份制是所有市場經(jīng)濟(jì)中大型企業(yè)的產(chǎn)權(quán)形式，國企必須通過股份制改革來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰。厲以寧（2008）認(rèn)為所有制改革對(duì)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換具有關(guān)鍵意義，必須以新型所有制取代傳統(tǒng)所有制，并明確提出實(shí)行股份制是改革的方向。我國的國企改革也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橐运袡?quán)改革為主。梁小民（2004）認(rèn)為，“國企效率低下源于產(chǎn)權(quán)制度”。必須通過產(chǎn)權(quán)制度改革、實(shí)行股份制來消除在傳統(tǒng)的公有制下，名義上的所有者為全民，實(shí)際上并沒有一種機(jī)制能保證全民行使所有者權(quán)力的公有制下“所有者缺位”的弊端， 從而通過明晰產(chǎn)權(quán)來提高公司的效率。這種效率來源于：（1）股權(quán)多元化，而且產(chǎn)權(quán)的主體明確；（2）股權(quán)相對(duì)集中，有相對(duì)控股的大股東；（3）股份是可以交易、轉(zhuǎn)讓的。通過股權(quán)多元化，使企業(yè)做大，在股權(quán)主體明確的條件下達(dá)到權(quán)責(zé)利之間的一致。在實(shí)踐上，國企產(chǎn)權(quán)制度改革從股份制改革試點(diǎn)開始，到全面推進(jìn)公司制改造、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，大批國企改造成為以股份公司為主要組織形式的公司制企業(yè)，成為滬深股市上市公司的主力軍。到黨的十七大，明確提出：“深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。國有企業(yè)股份制改革更加上升為黨的重要方針政策之一。產(chǎn)權(quán)制度改革后的國企委托代理關(guān)系逐漸明晰，國家作為國有企業(yè)出資人、企業(yè)的經(jīng)營者則是企業(yè)經(jīng)營管理的受托人的地位得以明確，國企的委托代理關(guān)系如圖1所示。

　　但是，許多國有企業(yè)實(shí)行股份制之后績效卻仍然沒有根本性提高。在沒有進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革之前（甚至在產(chǎn)權(quán)制度改革之后），人們在查找國有企業(yè)低效的原因時(shí)都首先歸咎于“所有者缺位”。為什么在進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革、實(shí)行了股份制之后還依然如故呢？這除了如張維迎教授形象的比喻，即部分國企的股份化是“白馬身上畫道道——冒充斑馬”，除徒有其名而無其實(shí)的原因外，實(shí)際上，國企實(shí)行股份公司形式并沒有從根本上克服“所有者缺位”的弊端。于是就有了國有資產(chǎn)管理體制改革，即將原來由國務(wù)院各部委和地方政府各部門分頭管理國有資產(chǎn)改為由國務(wù)院國資委和各級(jí)地方國資委統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的體制。以國務(wù)院及各級(jí)地方國資委的成立為標(biāo)志，國有資產(chǎn)委托代理制度初步建成。這一改革使過去“九龍治水”的情況，即國有企業(yè)有很多部門在管，但沒有哪個(gè)部門真正對(duì)國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)的局面得到改善。前國資委主任李榮融撰文認(rèn)為，“成立國資委從機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了‘政企分開’、‘政資分開’，使國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任得到了有效落實(shí)。”（李榮融，2007）

　　但是，成立國資委，由其代為履行出資者職能，并沒有改變國有資產(chǎn)管理仍然是一種多級(jí)委托代理鏈條的狀況。而在這種多級(jí)委托代理?xiàng)l件下，所有者的缺位依舊存在：“人人所有，人人沒有”、“人人享有權(quán)利，人人不盡義務(wù)”的局面并未從根本上得到改觀；國有企業(yè)的經(jīng)營管理者仍然沒有壓力也沒有動(dòng)力來真正努力經(jīng)營好自己所管理的企業(yè)，國有企業(yè)的效率仍然低下。而且還可能產(chǎn)生新的問題，如公司管理層與國有資產(chǎn)的監(jiān)管人之間的“合謀”。這時(shí)的國企多級(jí)委托代理關(guān)系變?yōu)槿鐖D2所示。

　　我們之所以將國企的委托代理稱為多級(jí)委托代理關(guān)系，是因?yàn)槠渑c傳統(tǒng)委托代理理論中的私人或法人資本的委托代理關(guān)系相比增加了一個(gè)委托代理環(huán)節(jié)，即全體人民將資產(chǎn)委托給政府行使所有者職能，政府再將國有企業(yè)委托給企業(yè)的經(jīng)營者——管理層。傳統(tǒng)委托代理理論中的委托代理關(guān)系如圖3所示。

　　然而，如何解決股權(quán)分散、兩權(quán)分離條件下的委托代理問題是一個(gè)世界性的難題。即使是在私人和法人投資的股份公司里，“所有者缺位”的問題也依然存在。伯利和米恩斯（1932）在對(duì)美國大公司的所有權(quán)和管理權(quán)所作的論述中指出：在大多數(shù)這類公司里，全體董事的股份合起來通常也不過占全部股份的百分之一或百分之二，但事實(shí)上他們掌握全部管理權(quán)。“在選舉董事會(huì)的過程中，股東通常只有在下列三種辦法中擇一而行。他可以放棄投票權(quán)；他也可以出席年會(huì)并按照他的股權(quán)親自投票；他還可以簽署一張委托書將他的投票權(quán)委托給公司董事會(huì)所選派的某些人即代理委員會(huì)行使……無論選擇上面所說的哪種辦法，他都不能行使任何程度的管理權(quán)。說得更恰當(dāng)些，管理權(quán)往往操之于選派代理委員會(huì)的那般人手里……既然代理委員會(huì)是本屆董事會(huì)任命的，因此董事會(huì)在實(shí)際上能支配他們自己的繼任人。”（伯利、米恩斯，1932）雖然當(dāng)時(shí)伯利和米恩斯沒有用“所有者缺位”或“內(nèi)部人控制”這樣的用語，但這不恰恰說明在股權(quán)分散的兩權(quán)分離條件下，西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的股份公司也同樣存在“所有者缺位”嗎？在股權(quán)分散、兩權(quán)徹底分離的美國股份公司也同樣存在管理層侵害股東利益的問題。英國學(xué)者伯特蘭·羅素在1896年第一次訪問美國時(shí)，對(duì)很多美國鐵路公司破產(chǎn)現(xiàn)象感到大為驚訝。經(jīng)了解后發(fā)現(xiàn)，“并非由于董事無能，而是由于他們耍一種手腕：這些董事用各種方法把普通股的投資轉(zhuǎn)移到對(duì)他們有巨大利益的其他公司里去了。這是一個(gè)很露骨的辦法，現(xiàn)在事情做得比較端正些，但原則還是一樣的。在任何一個(gè)大公司里，管理權(quán)必然不像所有權(quán)那樣分散……低聲下氣的股東們是能夠有禮貌地并合法地加以掠奪的。”（伯特蘭·羅素，1946）

　　以上分析表明，要解決國企因“所有者缺位”而導(dǎo)致的效率低下問題，顯然不能僅從產(chǎn)權(quán)制度改革、委托代理關(guān)系的優(yōu)化上做文章。我們認(rèn)為，在中國國企改革進(jìn)程中展開的產(chǎn)權(quán)制度改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理制度等多項(xiàng)改革都是正確的，而且是必要的，它為國企的健康發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。問題的關(guān)鍵是，在多級(jí)委托代理的條件下，如何讓多級(jí)委托代理鏈條上的每級(jí)委托人或代理人各司其職、各負(fù)其責(zé)，以避免委托代理鏈條無限延伸下去而陷入“死循環(huán)”？在國企的多級(jí)委托代理鏈條上，處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的當(dāng)然是取得了企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的經(jīng)營者（或管理層）。因此，加強(qiáng)對(duì)管理層的約束和監(jiān)管就成為關(guān)鍵。為此，我們提出應(yīng)該建立完善國企管理層問責(zé)機(jī) 制，使國企管理層在充分享有企業(yè)管理控制權(quán)的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　三、國企管理層問責(zé)制構(gòu)建的思路

　　問責(zé)制導(dǎo)源于法學(xué)。在法理的基本理念中，法治社會(huì)必然是責(zé)任社會(huì)，任何人必須有對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)的“自然正義”準(zhǔn)則。《法國民法典》1382條集中表達(dá)為過失責(zé)任——“任何行為使他人受損害時(shí)，因自己的過失而致使行為發(fā)生之人對(duì)該他人負(fù)賠償?shù)呢?zé)任”。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)也認(rèn)為，在任何一項(xiàng)制度中，都有相應(yīng)的懲罰機(jī)制。從組織學(xué)的角度看，所謂“問責(zé)制”是指這樣一種制度：首先，在組織的規(guī)則中，有一個(gè)事先設(shè)計(jì)好的匯報(bào)體系和程序，通常是在一個(gè)多級(jí)的委托代理鏈條中，由低級(jí)向更高一級(jí)定期匯報(bào)情況；其次，責(zé)任追究制度，如果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)出現(xiàn)責(zé)任事件，或其所管轄的單位出現(xiàn)重大責(zé)任事故，并造成一定負(fù)面影響，組織不僅要對(duì)直接行為人、單位按照事先約定的規(guī)則追究責(zé)任，而且還要求其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)本人對(duì)相關(guān)事宜進(jìn)行解釋、剖析，就自己在其中有無責(zé)任、什么責(zé)任、責(zé)任大小等問題向更高一級(jí)組織進(jìn)行說明，組織并據(jù)此作出相應(yīng)的處理。

　　在公司制下，由股東大會(huì)選舉和任命產(chǎn)生的董事會(huì)必須對(duì)股東負(fù)責(zé)。他們必須為經(jīng)營決策等行為負(fù)責(zé)并承擔(dān)責(zé)任。問責(zé)是由授權(quán)產(chǎn)生的——股東大會(huì)給董事會(huì)授權(quán)，董事會(huì)給管理層授權(quán)，管理層對(duì)股東及其董事會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)則是通過管理層對(duì)股東負(fù)責(zé)。所以，問責(zé)制度的全部正當(dāng)性是基于“權(quán)為股東所授”，“責(zé)因擁權(quán)而擔(dān)”。正因如此，管理層有責(zé)任首先向股東報(bào)告他們的決策行為和經(jīng)營情況，股東有權(quán)利要求制裁那些瀆職的管理者（包括董事）。這是公司制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。隨著科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，管理層（董事）①問責(zé)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中一個(gè)十分引人注目的新現(xiàn)象（朱羿 錕。2008）。怛如何將對(duì)國企管理層的問責(zé)落到實(shí)處則既是一個(gè)十分迫切的問題，也是一個(gè)難點(diǎn)問題。對(duì)此，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手建立完善管理層問責(zé)機(jī)制。

　?。ㄒ唬┙⑼晟茋蠊芾韺訂栘?zé)的法制體系。有管理層（董事）問責(zé)之事，自應(yīng)有問責(zé)之法（朱羿錕，2008）。在我國現(xiàn)行的法制體系中，對(duì)于國企管理層問責(zé)的法規(guī)制度主要存在兩個(gè)層面的規(guī)范：一是法律層面的規(guī)范，主要體現(xiàn)在《公司法》的相關(guān)條文中。如《公司法》第150條規(guī)定，董事違反注意義務(wù)，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；在第152條的股東派生訴訟中則規(guī)定了股東有權(quán)為了公司的利益以自己的名義向人民法院提起訴訟；第153條賦予了股東直接訴訟的權(quán)力，規(guī)定“股東可以向人民法院提起訴訟”。二是國務(wù)院及地方政府部門規(guī)章。如2003年國務(wù)院頒發(fā)（儉業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》，第40-41條規(guī)定了國有及國有控股企業(yè)的企業(yè)負(fù)責(zé)人因?yàn)E用職權(quán)、玩忽職守而造成企業(yè)國有資產(chǎn)損失應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任、紀(jì)律處分r行政處分）和刑事責(zé)任，從而宣告了國有企業(yè)和國有控股公司管理層“無責(zé)任經(jīng)營”模式的終結(jié)。2004年國務(wù)院頒布的《關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》中，明確要求建立對(duì)退市公司高管人員失職的責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)維護(hù)投資者的合法權(quán)益。與此相呼應(yīng)，各省市國資委相繼出臺(tái)了大量的國有資產(chǎn)重大損失的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究規(guī)定。例如，《北京市重大經(jīng)營決策失誤責(zé)任追究暫行辦法》（2005）、《上海市國有資產(chǎn)重大損失領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法》（2005）以及《廣東省省屬企業(yè)違規(guī)決策造成資產(chǎn)損失領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究暫行辦法》（2006）。2006年，中國保監(jiān)會(huì)也頒行了《國有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)重大案件領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究試行辦法》。此外，鑒于我國國企治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，還可以依據(jù)有關(guān)黨紀(jì)和政紀(jì)對(duì)部分高管實(shí)施問責(zé)。在我國國有及國有控股公司中，許多董事都是黨員，自應(yīng)受黨紀(jì)約束。如2004年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人失職、瀆職的主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的追究做出了明確的規(guī)定。還根據(jù)黨管干部的原則，國有獨(dú)資公司的董事長、副董事長、董事、總經(jīng)理、副總經(jīng)理以及國有控股公司國有股權(quán)代表出任的董事長、副董事長、董事、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等企業(yè)負(fù)責(zé)人，由政府按照相關(guān)干部管理權(quán)限進(jìn)行委派，他們往往具有中央管干部、省管干部或市管干部的身份，理應(yīng)受有關(guān)政紀(jì)的約束。比如，2006年監(jiān)察部和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒發(fā)的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為行政處分暫行規(guī)定》，對(duì)企業(yè)中由國家行政機(jī)關(guān)任命的負(fù)責(zé)人也同樣適用。

　　上述法規(guī)是當(dāng)前實(shí)施對(duì)國企管理層問責(zé)的主要依據(jù)和規(guī)范體系。但是，在實(shí)踐中成功對(duì)管理層作出有效問責(zé)的案例并不多見，執(zhí)行的效果并不好。這主要是因?yàn)?，一方面，在現(xiàn)有的法律規(guī)范體系下，管理層負(fù)有忠實(shí)和注意兩大傳統(tǒng)義務(wù)，分別是針對(duì)董事的品性和能力。對(duì)管理層這種責(zé)任的追究歷來是司法實(shí)踐中的一大難題。另一方面，《公司法》、國務(wù)院規(guī)章及各省市的辦法中對(duì)問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)都尚未作出明確的規(guī)定，都只是籠統(tǒng)地規(guī)定對(duì)失職、瀆職、造成重大損失的國企負(fù)責(zé)人要實(shí)施問責(zé)。如《公司法》第150條只是對(duì)“董事違反注意義務(wù)，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”作出了規(guī)定，但沒有給出違反注意義務(wù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。各地國資委出臺(tái)的前述問責(zé)辦法雖然不厭其煩列舉了企業(yè)負(fù)責(zé)人違規(guī)決策的領(lǐng)域，從個(gè)人決策、項(xiàng)目投資、對(duì)外擔(dān)保、對(duì)外資金拆借，到企業(yè)改制、重組、破產(chǎn)等等，但何謂“違規(guī)”則只字未提。

　　雖然明確規(guī)定了濫用職權(quán)和玩忽職守兩種問責(zé)事由，但是，與誠信的事前義務(wù)和行為標(biāo)準(zhǔn)相比，這還沒有涵蓋董事不誠信行事的所有情形。誠信的事前義務(wù)應(yīng)涵攝四種不當(dāng)行為：一是故意讓公司違法；二是不坦誠告知；三是濫用職權(quán)，包括操縱公司決策和多余考慮；四是嚴(yán)重失職（朱羿錕，2008）?，F(xiàn)行法規(guī)的這些欠缺，既造成了對(duì)管理層問責(zé)的困難，也給經(jīng)營管理層在經(jīng)營活動(dòng)中如何規(guī)避“違規(guī)”風(fēng)險(xiǎn)造成了困惑，難怪企業(yè)家對(duì)此已經(jīng)頗有微詞。

　　那么，如何建立完善管理層（包括國企和非國企）問責(zé)的法律規(guī)范體系，使管理層的不當(dāng)行為成為有法可依的問責(zé)事由呢？我國作為成文法系國家，對(duì)法律執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題不像案例法國家那樣由法官造法來的靈活。但可由最高人民法院在適用《公司法》的司法解釋中就誠信義務(wù)的適用作出具體規(guī)定。這是因?yàn)?，最高人民法院一直致力于頒行《公司法》的司法解釋。2002年12月26日最高人民法院公布的綴高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》，為規(guī)范證券市場民事行為，保護(hù)投資人合法權(quán)益的民事訴訟提供了依據(jù)?，F(xiàn)在《公司法》施行近四年，其適用中的有關(guān)問題得到了較充分的暴露，完全有條件推出系統(tǒng)的司法解釋，為界定誠信的行為標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)，進(jìn)而為各級(jí)法院運(yùn)用法律提供具有可操作性的審查標(biāo)準(zhǔn)，避免司法恣意和問責(zé)的困難。

　　（二）建立完善國企管理層問責(zé)的信息披露制度體系。問責(zé)的前提是公開與知情。對(duì)股東負(fù)責(zé)首先意味著讓股東知道這個(gè)公司已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的一切。會(huì)計(jì)信息作為公司經(jīng)營的基本信息，是股東（包括潛在投資者）了解公司財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果以及未來投資價(jià)值的重要依據(jù)和途徑。因而高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息對(duì)保護(hù)投資者的權(quán)益就顯得尤為重要。公開原則是資本市場中證券發(fā)行與交易的基礎(chǔ)，貫穿于各國證券法律體系，成為證券立法的最高指導(dǎo)原則之一。美國大法官路易斯·布蘭戴斯在1914年所著的《池人的金錢》中有一句名言：“公開是救治現(xiàn)代化社會(huì)及工業(yè)弊病的最佳良藥，陽光是最好的防腐劑，燈光是最有效的警察。”會(huì)計(jì)信息披露制度是公開原則的具體體現(xiàn)，是公開原則在證券發(fā)行與交易制度中的具體應(yīng)用。會(huì)計(jì)信息披露制度的建立，為資本市場中投資者（包括債權(quán)人）的投資決策提供可信、簡明和可理解的財(cái)務(wù)信息（會(huì)計(jì)信息），從而起到優(yōu)化資源配置的作用。此外，“社會(huì)公眾還利用個(gè)別主體的經(jīng)營成果及財(cái)務(wù)狀況等有關(guān)信息進(jìn)行各種各樣的決策（FASB，1973）。”通過會(huì)計(jì)信息披露，使上市公司的經(jīng)營者受到一種理性約束，從而有助于提高資本市場的有效性。正因?yàn)槿绱?，在世界各國的證券立法中都將信息披露制度納入其范疇，建立起以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露為核心的信息披露制度，并將之視為證券監(jiān)管制度的核心內(nèi)容。美國證券交易委員會(huì)在長期的資本市場監(jiān)管中得出的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為：“（證券）立法的基本框架的中樞，就是公司信息公開，利用上市公司適當(dāng)?shù)毓_財(cái)務(wù)資料及其他信息，可使投資者作出賢明的投資判斷，而且，是防止證券欺詐的最好方法（SEC，1963）。”因此，構(gòu)建國企管理層問責(zé)制必須建立健全除財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息以外的全 面信息披露制度，其中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息披露是其核心內(nèi)容。

　　（三）建立完善管理層問責(zé)的協(xié)調(diào)機(jī)制。管理層問責(zé)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到法律制度和公司治理兩個(gè)層面，依賴于可靠且相關(guān)的會(huì)計(jì)信息，作用于公司治理中的各責(zé)任主體。因此，我們預(yù)設(shè)存在四種類型的問責(zé)制，即法律制度規(guī)定的問責(zé)制、會(huì)計(jì)信息披露及問責(zé)制、董事會(huì)問責(zé)制和經(jīng)理層問責(zé)制。四種類型的問責(zé)制相互作 用，共同演化，構(gòu)成一個(gè)完整的問責(zé)制度體系。首先，法律制度規(guī)定的問責(zé)制直接影響著其他三類問責(zé)制的形成、問責(zé)的強(qiáng)度、責(zé)任履行的方式以及能否落到實(shí)處。其次，會(huì)計(jì)信息披露及問責(zé)制在各類問責(zé)制中起到中介和橋梁的作用。一方面它是法律制度的問責(zé)制的具體化，在相關(guān)法律規(guī)定的對(duì)公司責(zé)任人的問責(zé)中，絕大多數(shù)都離不開公司所披露的會(huì)計(jì)信息；另一方面又是董事會(huì)問責(zé)制和管理層問責(zé)制得以落實(shí)的基礎(chǔ)。最后，董事會(huì)問責(zé)制和經(jīng)理層問責(zé)制則是公司治理問責(zé)制的落足點(diǎn)。公司治理的核心——董事會(huì)作為公司運(yùn)營的決策機(jī)構(gòu)對(duì)公司經(jīng)營的成敗、優(yōu)劣負(fù)有不可推卸的責(zé)任；管理層作為經(jīng)營決策的執(zhí)行者必須與董事會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任。對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理層問責(zé)是在法律規(guī)定的框架內(nèi)，以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息為基礎(chǔ)來實(shí)施的。因此，董事會(huì)和管理層除了對(duì)經(jīng)營效果（業(yè)績）負(fù)責(zé)，還要對(duì)反映經(jīng)營業(yè)績的主要載體——會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和可靠性負(fù)責(zé)。這也是為什么各國法律對(duì)虛假會(huì)計(jì)信息披露的責(zé)任追究成為問責(zé)的重要內(nèi)容之所在。管理層問責(zé)制度體系如圖4所示。

　　通過以上分析，我們得出結(jié)論如下：現(xiàn)代公司中委托代理關(guān)系和信息不對(duì)稱的存在導(dǎo)致了企業(yè)績效的低下和股東（尤其是小股東）利益被侵占，這在我國國有企業(yè)中尤其如此。我國國企通過30多年的改革，已經(jīng)基本完成以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革，股份公司成為國企的基本組織形式，國企改革進(jìn)入到后改革時(shí)代。在后國企改革時(shí)代，改革的重點(diǎn)應(yīng)放在改善公司治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制、發(fā)揮制衡手段、降低委托代理成本、提高公司重大決策的科學(xué)性等方面。其中，建立完善管理層問責(zé)機(jī)制應(yīng)該是后國企改革時(shí)代的重點(diǎn)內(nèi)容。通過實(shí)施對(duì)管理層的問責(zé)來達(dá)到實(shí)現(xiàn)投資者資本價(jià)值保值增值的目標(biāo)，緩解國企多級(jí)委托代理?xiàng)l件下因“所有者缺位”而造成的效率低下問題。我國是一個(gè)新興的市場經(jīng)濟(jì)國家，資本市場還處在發(fā)育階段，雖然國企股份制改革從一開始就注意借鑒吸收了發(fā)達(dá)資本市場通行的做法，公司（尤其是上市公司）在形式上都建立了資本市場法律規(guī)范所要求的公司治理結(jié)構(gòu)，但卻未能取得預(yù)期的效果。重要原因之一，就是公司運(yùn)作過程中管理層問責(zé)制的缺失，法律規(guī)范和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營者的問責(zé)不力。因此，必須不斷加強(qiáng)我國資本市場的法制建設(shè)，完善法律層面的管理層問責(zé)制，使國有和國有控股公司的經(jīng)營者（管理層）得到真正有效的激勵(lì)和約束。

　?、僦祠噱K（2008）將問責(zé)主體界定為對(duì)董事的問責(zé)，雖然在公司治理結(jié)構(gòu)中董事會(huì)屬于決策層，經(jīng)理班子屬于執(zhí)行層，但在中國當(dāng)前的公司中，董事會(huì)和經(jīng)理層往往是交叉任職的，常常難以區(qū)分。因此，本文把公司董事和經(jīng)理層統(tǒng)稱為管理層。

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