【摘 要】通過科層管理理論與扁平化管理理論的概述比較，來分析科層管理理論與市管縣體制的類似性，進而指出扁平化組織理論對我國省管縣財政體制改革的啟示。

　　【關鍵字】科層管理；扁平化；市管縣；省管縣

　　一、科層管理理論與扁平化管理理論概述

　　1.科層管理理論概述。

　　傳統(tǒng)層級結構的管理理論，源于經典管理理論中的"管理幅度理論"。管理幅度理論認為，一個管理者由于受其精力、知識、能力、經驗的限制，所能管理的下屬人數(shù)是有限的。隨著下屬人數(shù)的增加，可能存在的相互人際關系指數(shù)增加，信息量和管理難度也大大增加。當下屬人數(shù)增加到一定程度時，就超越了管理者所能有效管理的范圍。由于受有效管理幅度的限制，就必須增加管理層次，管理層次與管理幅度呈反比。正是在這種理論指導下，有些大型跨國公司的管理層次多達18層，甚至二十幾層，如IBM公司就是一例。

　　不可否認，這種理論確實起過積極的作用，在相對穩(wěn)定的市場環(huán)境中，不失為一種效率較高的組織形式，因為它保持了組織的協(xié)調和統(tǒng)一。但是其弊端也是明顯的，因為它的組織結構層次太多，因而信息、指令的傳遞極其緩慢，而且在傳遞過程中難免失真和扭曲，從而導致效率低下;同時，這種結構對快速變化的外部環(huán)境的適應能力極差。而目前的現(xiàn)狀是:一是企業(yè)組織規(guī)模越來越龐大;二是外部環(huán)境快速變化。Intel公司總裁葛洛夫有句名言：“現(xiàn)代社會，惟一不變的是化。”管理層次的眾多就缺乏對變化的快速感應能力和適應性。因此，減少組織的管理層次就順理成章了。

　　2.扁平化管理理論概述。

　　要克服科層結構的種種弊端，筆者認為，最好的辦法是實行扁平化。可以這樣說，扁平化管理理論就是對傳統(tǒng)科層管理理論的一種否定。其理論體系大致是:(1)強調擴大管理的幅度；(2)企業(yè)在分工的同時，更強調系統(tǒng)的觀點；(3)強調分權管理，各層級之間的聯(lián)系相對減少，各基層組織之間相互獨立；(4)減少中間層次以使企業(yè)快速適應市場變化的需要；(5)信息化和靈活指揮。通過采用上述措施，使組織達到扁平化。

　　“扁平化”組織結構由于管理層較少，所以，同傳統(tǒng)的組織結構相比，它的信息傳遞速度快、失真少，有利于提高管理效率；組織結構精干高效，管理費用少；便于高層領導和基層人員直接溝通，及時掌握市場和生產經營情況，快速決策；管理幅度較大，有利于下屬主動性和首創(chuàng)精神的發(fā)揮，有利于管理人才的培養(yǎng)。扁平化管理理論在現(xiàn)今社會里之所以大行其道，就是因為它適應了快速變化的外部環(huán)境，使組織能適時調整自己的對內對外策略，適應了超大型企業(yè)管理的需求，適應了新經濟的發(fā)展。在現(xiàn)代社會中，一個組織如果不能迅速地調整自己的策略，不能適應這種快速變化的外部環(huán)境，不能實行扁平化的管理，公司就會破產，政府將會跨臺，文明也將崩潰，從而回復到野蠻狀態(tài)。

　　二、科層管理理論與市管縣體制的類似性分析

　　市場經濟體制的確立、區(qū)域經濟的形成、城市化進程的加快，市管縣體制所產生的初始效應日趨式微，并逐漸偏離其改革初期之目標，其弊端和現(xiàn)實局限性越來越突出。

　　憲法規(guī)定：我國行政區(qū)劃是中央-省-縣-鄉(xiāng)四級制，而事實上，在省縣之間還存在著地級市。從整個體制背景來看，當代中國政府體制可劃分為中央、省區(qū)、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層次高達五級。如此繁多的層次所帶來的直接后果就是機構臃腫龐大，效率低下，不僅增加了機構和編制，更重要的是影響國家行政管理體制的正常運行，使得上下級政府之間的信息傳輸和反饋多了道程序，不僅降低了信息傳遞的速度，而且使信息在傳遞過程中受到主觀干擾的機率大大增加，容易導致信息失真，結果不僅降低了政府行政管理效率，而且影響到上級政府決策及中央政策的貫徹執(zhí)行，并造成多頭領導，人浮于事、相互扯皮的官僚主義現(xiàn)象。大量的理論研究成果表明，行政組織每多出一個層次，信息的失真失落率就會成倍增加。從科學管理角度而言，信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和實施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間權力被層層截留，信息溝通受到阻滯，這在信息網絡高度發(fā)達和交通十分便利的今天更是不合時宜。在一定程度上，市管縣體制與企業(yè)的科層管理理論具有類似的特點。

　　三、扁平化組織理論對我國省管縣財政體制改革的啟示

　　財政體制改革需要從外部尋找參照模式。突破現(xiàn)行體制的改革，需要從現(xiàn)行體制外部尋找一種有借鑒或仿效價值的參照模式。我國的經濟體制改革，在傳統(tǒng)的社會主義計劃經濟體制之外，尋找到了一種改革的參照模式，即一般意義上的市場經濟體制，由此建構社會主義市場經濟體制。財政體制的改革同樣需要外部的參照模式。企業(yè)與政府盡管是兩種不同的組織，但它們之間存在相通之處，企業(yè)經營管理體制中某些行之有效的做法，可以通過一定程度的改造后為政府所借鑒或效仿。從理論和實踐來看，適度參照企業(yè)模式改革傳統(tǒng)財政體制有一定的可行性。

　　作為一個宏觀組織結構，在信息化和知識化時代應建立以"地方為主"(localness)的扁平化模式。根據(jù)管理學原理，層次少，信息傳遞速度就快，決策層能夠盡快地對信息加以處理，并及時采取相應的糾偏措施；由于信息傳遞層次少，信息失落失真的可能性較小，這樣也有利于保證國家政令的統(tǒng)一，減少“腸梗阻”，避免官僚主義，提高辦事效率。同時，隨著層級的減少，權力下移，基層權力相應增大，這樣基層就可以根據(jù)情勢變化迅速作出反應，同時，扁平化結構還有利于調動基層的積極性、主動性和創(chuàng)造性。目前，少層級-大幅度結構也是世界上大多數(shù)國家實施的管理模式。根據(jù)目前世界上191個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計，地方層次多為二、三級，約占67%，超過三級的只有21個國家，占11% （見表1）。如印度，實行邦-縣-區(qū)三級制;美國國土面積與我國相近，也實行州-市二級制與州-縣-鎮(zhèn)三級共存制;日本是一個有1億多人口的大國，也只有都、道、府、縣與市、町、村二級制。在我國歷史上，秦至民國末2100多年中，290年為二級制，占13.6%；610年為虛三級制，占28.7%；600年為實三級制，占28.2%；276年為三、四級并存制，占13.0%；350年為多級制，占16.5%。 不管是從理論還是現(xiàn)實，橫向比較還是縱向比較來看，宏觀組織借鑒企業(yè)微觀組織領域所適用的扁平化理論，這種做法不僅可行而且將會是有效的。省管縣財政體制改革正是扁平化理論的具體運用，來自省級的財政指令不必經過地市一級，而直接下達到縣(市)，從而減少管理層次，增加信息指令的傳遞速度和信息保真。

表1 各國行政層級數(shù)統(tǒng)計

　　【參考文獻】

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