摘要：國家和政府一直關(guān)注農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，但是在實(shí)際的運(yùn)行中仍呈現(xiàn)出一系列的問題。其中以參保率低、退保率持高不下為主要的困境。本文通過對政府、企業(yè)、農(nóng)民工三方責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)的具體分析，找出造成這些困境的原因，相應(yīng)地提出解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的對策和建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；困境；影響因素

　　農(nóng)民工是我國的制度變遷與社會轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體，特指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者。

　　[1]農(nóng)民工是一個被邊緣化的群體，盡管農(nóng)民工“亦農(nóng)亦工”，“非農(nóng)非工”的特殊身份使他們一直處于尷尬的境地，但他們?yōu)楣�業(yè)化和城市化進(jìn)程發(fā)揮著不可忽視的作用，然而他們的權(quán)利卻得不到相應(yīng)的社會保障。

　　一、我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行狀況

　　對農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式探索，最早是深圳于1987年建立農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步擴(kuò)大到廣州（1998）、北京（1999）、浙江（2001）、上海（2002）、南京（2002）、成都（2003）、福建（2005）、青島（2005）等地，這些探索雖然在一定程度上取得了成就，但在實(shí)際運(yùn)行中仍出現(xiàn)一系列問題。

　�。ㄒ唬﹨⒈Ｂ实�

　　農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比率普遍偏低。據(jù)原勞動保障部社會保障研究所2007年赴深圳、上海實(shí)地調(diào)研的最新情況顯示：深圳全市共有400萬人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中，農(nóng)民工約250萬人，農(nóng)民工實(shí)際參保率不超過50％。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)監(jiān)測調(diào)查，截至2008年12月31日，全國農(nóng)民工總量為22 542萬人。在這個龐大的人群中，只有4 942萬人參加了工傷保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參與率僅為15%，并且參保者中能夠達(dá)到15年以上繳費(fèi)并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)更少。根據(jù)2009年9月16日統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的報(bào)告，農(nóng)民工參加保險(xiǎn)的人數(shù)有所提高，但是參保比例仍然偏低。截至6月底，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為2 380萬人。

　�。ǘ�）退保潮來勢洶涌，退保率持高不下

　　據(jù)深圳社保中心統(tǒng)計(jì)，2008年，深圳近500萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但當(dāng)年退保的人數(shù)多達(dá)83萬人。2009年，深圳共有493.97萬人參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，退保的人數(shù)多達(dá)83萬人。1月份，蘇州民工退保也達(dá)600多萬人。2009年12月31日當(dāng)天，深圳退保達(dá)到2萬人左右。人力資源和社會保障部2009年3月31日公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至當(dāng)年2月底，已經(jīng)有97萬農(nóng)民工退出了養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生困境的原因

　�。ㄒ唬┏青l(xiāng)二元戶籍制度的限制

　　由于我國長期形成的二元戶籍制度影響深遠(yuǎn)，乃至形成二元勞動力市場、二元社會結(jié)構(gòu)、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、二元的社會保障制度。社會保障體系的城鄉(xiāng)二元體制造成的一個后果便是社會公正之理想與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)，人為地拉大城鄉(xiāng)之間的差距，造成管理上的不便[2].對城鄉(xiāng)居民的區(qū)別對待，分別管理，割裂了城鄉(xiāng)的聯(lián)系，雖然現(xiàn)在對戶籍的管理適當(dāng)?shù)姆潘�，但是長期形成的制度影響已經(jīng)根深蒂固，短期之內(nèi)很難改變。

　　（二）各地實(shí)踐模式的差異性造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移困難

　　目前，我國已經(jīng)建立的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式大體上可以分為以下幾種類型：

　　第一種是以廣東和深圳為代表的擴(kuò)面型。該模式的主要特征是把農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)納入“城保”制度的框架下予以安排，通過“城保”的擴(kuò)面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障，這一模式也被稱為“融入型”。該模式在一定程度上體現(xiàn)了社會公平，使農(nóng)民工和城市市民享用同等的待遇，但繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能會超出農(nóng)民工的承受范圍。

　　第二種是以北京為代表的仿城型。該模式的主要特征是參照“城保”制度的做法，為農(nóng)民工設(shè)計(jì)了獨(dú)立的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種模式堅(jiān)持雙低標(biāo)準(zhǔn)即“繳費(fèi)基數(shù)低，待遇水平低”，用人單位和農(nóng)民工個人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)相應(yīng)有所減輕，充分體現(xiàn)了“低門檻進(jìn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”的雙低原則；這種模式考慮到農(nóng)民工的群體特征，短期內(nèi)可能會取得不錯的效果，但是這種人為增加農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，勢必會形成農(nóng)民、農(nóng)民工、市民的“三元格局”，因此，該模式只能作為過渡期的權(quán)易之策不能作為解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終選擇。

　　第三種是以上海和成都為代表的綜合保險(xiǎn)型。該模式的主要特征是將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風(fēng)險(xiǎn)放在一個制度框架之下統(tǒng)一承辦的一種社會保障方式。該模式引入商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制，雖然解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難的問題，但是與城市社會保險(xiǎn)制度脫節(jié)，不利于我國社會保險(xiǎn)的長期發(fā)展。

　　第四種是以山西省為代表將農(nóng)民工納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，形成“大賬戶、小統(tǒng)籌”的特色。這種模式考慮到農(nóng)民工最終會回鄉(xiāng)的群體特點(diǎn)，該模式實(shí)質(zhì)上也是“融入型”的一種。該模式只考慮到第一代農(nóng)民工的群體特征，忽略了新生代農(nóng)民工群體，他們對融入城市的愿望更加強(qiáng)烈。如果只簡單地將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也是不現(xiàn)實(shí)。

　　由以上的模式可以看出來，目前，我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐探索中雖然取得了一定的成就，但是各個模式之間互相獨(dú)立，各個省市之間相互分離，導(dǎo)致統(tǒng)籌層次低，從而降低了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。

　�。ㄈ�）農(nóng)民工的特殊性與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的矛盾

　　之所以會造成農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低、退保率高是有多方面原因的。從理論層面上看，根本的原因是現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下農(nóng)民工群體的特殊性與養(yǎng)老保險(xiǎn)的固有屬性之間存在著一系列的矛盾。[3]

　　1.農(nóng)民工的收入低與養(yǎng)老保險(xiǎn)高費(fèi)率之間的矛盾

　　農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工最主要的目的就是掙錢，他們進(jìn)城大都從事一些重、累、臟、險(xiǎn)的粗活，收入普遍低于市民的平均工資。據(jù)湖南、四川和河南三省的抽樣調(diào)查，農(nóng)民工月實(shí)際勞動時間超過城鎮(zhèn)職工的50%，但月平均收入不到城鎮(zhèn)職工平均工資的60%，實(shí)際勞動小時工資只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工的1/4。據(jù)調(diào)查，沿海有的地區(qū)農(nóng)民工工資過去十年年均提高不到10元錢，扣除物價上漲因素實(shí)際上是負(fù)增長。[4]農(nóng)民工大都肩負(fù)家庭的重?fù)?dān)上有老下有小，除了基本生活所需還要支付子女的教育、老人的贍養(yǎng)。如果讓他們拿出工資4%~8%來繳納并非他們目前最需要的養(yǎng)老保險(xiǎn)，必然會產(chǎn)生抵制情緒。

　　2.農(nóng)民工的流動性強(qiáng)與養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限長之間的矛盾

　　流動性強(qiáng)是農(nóng)民工的一個重要特征，而且這一特征短期內(nèi)不會消失。農(nóng)民工在城市主要是從事餐飲業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)工作，但是農(nóng)民工在餐飲業(yè)、工廠企業(yè)的平均務(wù)工時期是3~5年，從事建筑等純體力工作的農(nóng)民工在同一個地方工作的平均務(wù)工期限是2~3年，他們往往都達(dá)不到15年這個最低的繳費(fèi)年限，從而形成“參保-退保-再參保-再退保”的惡性循環(huán)。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民工對制度缺乏相應(yīng)的了解，參保意識薄弱

　　農(nóng)民工和國家政府間信息的不對稱極容易造成制定的制度與農(nóng)民工對制度認(rèn)知程度之間的斷層，實(shí)際執(zhí)行過程中困難重重。從制度層面來講，目前，已經(jīng)形成的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大多是從宏觀層面考慮，對農(nóng)民工自身的特征考慮存在一定程度的欠缺，所以導(dǎo)致制定的政策法規(guī)往往達(dá)不到預(yù)期的效果。

　　從農(nóng)民工的角度來說，農(nóng)民工思想很單純，只要干完活能順利拿到他們的工資就很滿足了，很少考慮到工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等一系列本該享受的社會保障權(quán)利。尤其是養(yǎng)老對他們來說并不是最迫切的需要，加之對國家的政策知之甚少。另一方面受根深蒂固的傳統(tǒng)思想影響，他們往往把養(yǎng)老寄托在養(yǎng)兒防老以及依托在土地上的家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是近些年政府不僅取消了農(nóng)業(yè)稅而且對土地實(shí)行補(bǔ)貼，更加深了農(nóng)民工與土地之間割舍不斷的聯(lián)系。

　　在長遠(yuǎn)利益和眼前利益之間，加之一系列不確定的因素，農(nóng)民工往往會選擇眼前可以看得見的利益，對社保的期盼與現(xiàn)實(shí)的博弈使他們最終選擇放棄養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　�。ㄎ澹┢髽I(yè)對農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的消極態(tài)度嚴(yán)重影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行

　　企業(yè)是以盈利為目的，為了提高競爭力必然會盡可能地降低成本。企業(yè)為員工繳納12%的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)勢必會提高企業(yè)的生產(chǎn)成本，因此，企業(yè)主不愿意參保，他們想方設(shè)法逃避繳納保險(xiǎn)費(fèi)責(zé)任，瞞報(bào)參保人數(shù)時有發(fā)生。[5]

　　三、構(gòu)建適合農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對策和建議

　�。ㄒ唬┱�府作為社會保障的最主要的責(zé)任主體，不僅要盡快出臺相關(guān)的法律制度，而且應(yīng)在財(cái)政上給予適當(dāng)?shù)闹С帧?/p>

　　1.政府在制度上的保證

　　政府應(yīng)該盡快建立健全農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，只有立法先行，才能為執(zhí)法提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

　�。�1）建立多層次、分類別、低繳費(fèi)、廣覆蓋、強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

　　對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，有必要設(shè)計(jì)兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（經(jīng)常處于流動狀態(tài)）自主選擇，并作為全國性的政策出臺。[1]

　　目前的農(nóng)民工大體上可以分為三類：一類是以務(wù)農(nóng)為主，外出打工為輔。這類農(nóng)民工最終的歸屬地是農(nóng)村，可受益于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)；第二類是常年在外務(wù)工，工作很不穩(wěn)定，對于最后的歸屬地并不明確的這類農(nóng)民工，可以建立暫時過渡性的獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；第三類是已經(jīng)在城市很多年基本上已經(jīng)市民化的群體以及新生代的農(nóng)民工，這類群體對城市的認(rèn)同感比較強(qiáng)而且基本已經(jīng)融入城市，可納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

　　目前，我國的社會保障并沒有強(qiáng)制規(guī)定企業(yè)和農(nóng)民工必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而導(dǎo)致很多企業(yè)和農(nóng)民工游離養(yǎng)老保險(xiǎn)體系之外，國家通過立法強(qiáng)制規(guī)定能有效地制止參保率低的問題。

　�。�2）在解決轉(zhuǎn)移難的問題上，我國可以借鑒美國社會保障號碼的做法。

　　在美國，每個公民自出生起就必須注冊一個屬于自己的社會保障號碼，它記錄了個人的各種信息，包括工作、居住、納稅、信譽(yù)、獎懲情況等等，存儲社會保障號信息的電腦系統(tǒng)在美國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了真正意義上的聯(lián)網(wǎng)，各個地區(qū)、行業(yè)、部門都能通過社會保障號去查核一個人的個人情況。

　　[6]這種社會保障號碼跟我國的居民身份證有些近似，可以擴(kuò)大身份證號的功能，除了證明身份外，可以用來當(dāng)做社會保障號碼使用，通過這種方式可以有效解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移難的問題。

　　2.政府在財(cái)政上給予支持

　　政府在財(cái)政上給予支持，一方面可以通過政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民工是社會轉(zhuǎn)型期形成的，政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起轉(zhuǎn)型期的轉(zhuǎn)制成本；另一方面給予那些積極為本企業(yè)的員工繳納社會保險(xiǎn)的企業(yè)以稅收優(yōu)惠，以便于提高企業(yè)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。

　　3.加強(qiáng)宣傳力度，讓廣大的農(nóng)民工群體對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有基本的了解

　　農(nóng)民工在城市中了解信息的渠道非常有限，這就需要政府積極組織人員向農(nóng)民工宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的知識，讓農(nóng)民工知道我們國家建立養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的、作用以及意義，而且要讓他們熟悉參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的途徑、方式以及領(lǐng)取的方式。

　　4.建立相應(yīng)的配套措施

　　要想實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的社會保障號碼的使用就必須盡快實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化，加快網(wǎng)絡(luò)的普及范圍。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)金的透明度，讓農(nóng)民工清楚地知道自己繳納的錢都到哪里去了，讓農(nóng)民工也參與到對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理中來，以便提高他們的主人翁意識。

　　（二）企業(yè)作為社會保障的一方主體應(yīng)履行自己的繳費(fèi)義務(wù)

　　企業(yè)要改變傳統(tǒng)的觀念，不要把為企業(yè)職工繳納社會保險(xiǎn)金視為一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)，企業(yè)的生存發(fā)展更應(yīng)該站在長遠(yuǎn)的立場上來對待員工。人力資本是企業(yè)最為重要的資本。隨著社會的發(fā)展，很多人在選擇工作的時候不僅僅只看重工資，對企業(yè)文化及福利待遇的重視程度也逐步加深。

　　（三）農(nóng)民工作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終受益者也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)

　　權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則是社會保障的重要原則。農(nóng)民工只有在承擔(dān)前期的繳費(fèi)義務(wù)才能享受到最后的權(quán)利，農(nóng)民工應(yīng)該改變觀念加強(qiáng)認(rèn)識，提高參保的意識，積極參與到社會保障體系中來。

　　政府要負(fù)擔(dān)起農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)大部分的責(zé)任，通過政策和財(cái)政的雙重支持，企業(yè)和農(nóng)民工積極的配合，只有在政府、企業(yè)和農(nóng)民工三方責(zé)任主體的共同努力下，才能最終解決我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[6]王翠琴。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的公共財(cái)政支持分析[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（7）。