【論文關(guān)鍵詞】稅收管理體制 地方政府 地方稅收體系

　　【論文摘要】我國將要進(jìn)行稅收管理體制改革的主要原因是，目前各地方政府違規(guī)減免稅的現(xiàn)象很普遍，以及地方主體稅種缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府過于依賴非稅收入。進(jìn)行稅收管理體制改革將對我國地方政府招商引資的政策、地方政府收入來源，以及對地方稅收體系的建立、地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的方式產(chǎn)生重要影響。

　　一、我國稅收管理體制改革的背景分析

　　目前我國進(jìn)行稅收管理體制改革，主要有以下兩個方面的背景因素。

　　(一)各地方政府違規(guī)減免稅的現(xiàn)象愈演愈烈

　　當(dāng)前，各地為了吸引外資，不惜一切代價，紛紛給予外商各種優(yōu)惠政策，特別是稅收優(yōu)惠。按照我國現(xiàn)行的稅收管理體制，除中央政府有明確授權(quán)的以外，各級地方政府均無權(quán)制定稅收減免政策。然而現(xiàn)實情況是，地方政府為招商引資，越權(quán)制定了各種減免稅“土政策”，包括納稅前的減免優(yōu)惠和納稅之后的稅收返還，即先征后返，在稅歉入庫之后，財政進(jìn)行“退庫”，將稅款返還給企業(yè)。因為某些稅種是中央、地方共享稅種，地方如果擅自減免就等于變相剝奪了中央收人。國稅總局曾于2004年對開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了大規(guī)模的檢查，發(fā)現(xiàn)在全國2527個開發(fā)區(qū)共查出1000多家企業(yè)存在區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)外經(jīng)營問題，接近全部被查企業(yè)的一半。檢查中還發(fā)現(xiàn)了擴(kuò)大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問題。違規(guī)企業(yè)累計少繳稅款達(dá)4．3億元。稅務(wù)機(jī)關(guān)同時還清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。④國家稅務(wù)總局又公布了《關(guān)于開展減免稅政策落實情況調(diào)查活動的公告》，對稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收管理的各種減免稅進(jìn)行調(diào)查。如此大規(guī)模的調(diào)查反映了國稅總局對當(dāng)前減免稅問題的高度重視，這正是由于地方政府違規(guī)減免稅導(dǎo)致地方惡性競爭，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙資源的合理配置以及我國經(jīng)濟(jì)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　(二)地方主體稅種缺乏，導(dǎo)致地方政府過于依賴非稅收人

　　當(dāng)前地方稅收體系中稅種雖多，但缺乏對地方財力具有決定性影響且長期穩(wěn)定的稅種，稅源零暈分散，受制因素多，稅源潛力小。而且地方政府的稅收管理權(quán)限偏小，地方稅的立法權(quán)完令集中在中央，省級以下政府沒有地方稅的立法權(quán)，地方政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)毓仓С鲂枰氨镜貐^(qū)域特征開設(shè)稅種籌集收入，地方政府收人稅收依存度過小，地方稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方財政支f“的需要，越來越依賴各種預(yù)算外收入以及舉債收入。以海為例，上海城市建設(shè)飛速發(fā)展，面貌¨新異，但建沒項目所需資金巨大，現(xiàn)有的財政預(yù)算收人只是杯水車薪。上海市政府在上世紀(jì)八、九}年代主要依靠國有土地資源收益、直接或間接舉債，以及通過政府信用帶動社會資金參與城市建設(shè)等方式，籌集巨額城市建設(shè)資金。從上世紀(jì)9o年代中期開始的十年時間里，上海通過土地批租，共籌措資金1000多億元人民幣。②土地資源是政府手里的巨大財富，因而成為了地方政府的主要收入來源。此外，舉債雖然是國外地方政府獲得收入的重要方式，但是由于我國禁止地方政府發(fā)行債券，各地方政府大量通過下屬投資公司發(fā)行企業(yè)債券，并為其提供擔(dān)保，以獲取資金用于城市建設(shè)。例如上海市市、區(qū)(縣)兩級政府各自成立了許多家政府性投資公司，作為其融資主體，如市政府有十大投資公司，各區(qū)(縣)政府都有2～5家不等的投資公司，一些公司根本沒有盈利，有些純粹就是借債公司，它們憑借其政府背景搞舉債投資，最終債務(wù)大部分都得由地方財政來負(fù)擔(dān)，從而為地方政府帶來較大的財政風(fēng)險。

　　二、我國稅收管理體制改革對地方政府的影響

　　盡管各地有不同的地域特點，但稅收管理體制的改革將在以下四個方面對地方政府產(chǎn)生較大的影響。

　　(一)地方政府為招商引資所采取的政策將多元化

　　通過稅收管理體制改革，中央將加強(qiáng)對企業(yè)所得稅和增值稅等中央稅和共享稅的管理權(quán)，而地方主體稅種缺乏，對企業(yè)影響較小，因此，地方政府在引進(jìn)外資時所能利用的有效稅收優(yōu)惠政策將十分有限。而且，中央將逐漸減少地方性的稅收優(yōu)惠政策，各地在稅收方面的地區(qū)性競爭因素將大大減弱。中央一度給予東部沿海地區(qū)較為優(yōu)惠的稅收政策，使得該地區(qū)政策性優(yōu)勢較為明顯，很大程度上促進(jìn)了其招商引資的力度和成效。稅收管理體制改革后，為了保持地區(qū)競爭優(yōu)勢，加快招商引資步伐，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地需要改變過去過于倚仗稅收減免，政策單一，進(jìn)而出現(xiàn)惡性稅收競爭的現(xiàn)象。地方政府將更多地從完善投資環(huán)境，對地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提供政策扶持人手，不斷優(yōu)化其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保持本地的競爭優(yōu)勢。東部沿海地區(qū)為了保持其強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長和地區(qū)優(yōu)勢，應(yīng)由僅僅依靠稅收減免政策，轉(zhuǎn)變?yōu)閼{借地方政府的雄厚財力，努力改善投資環(huán)境和政府服務(wù)水平，并且改變過去對所有外資企業(yè)盲目提供優(yōu)惠的做法，建立專項基金，對符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)以及高科技和現(xiàn)代服務(wù)性企業(yè)給予扶持，以有效引進(jìn)資金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　(二)地方政府的收入來源將規(guī)范化

　　當(dāng)前地方政府主要通過三個來源獲得收入，即稅收、國有資源收益和舉債。它們各有其特點：土地資源雖然能為政府帶來巨大財富，但是在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中，監(jiān)督成本大，交易費用高，很難以公正透明的市場化方式進(jìn)行交易，這樣會影響政府財源的規(guī)范性和政府形象。舉債是國外地方政府獲得收入的重要方式，特別是當(dāng)籌集資金是用于造福子孫萬代的城市基礎(chǔ)建設(shè)項目時，符合效率和公平原則。但是，我國地方政府大量通過下屬投資公司發(fā)行企業(yè)債券籌集建設(shè)資金，由于這些企業(yè)和政府在責(zé)、權(quán)、利等關(guān)系的界定上十分模糊，當(dāng)這些企業(yè)的債務(wù)融資出現(xiàn)了到期無法支付的情況時，會找出各種理由依賴政府來償還債務(wù)，從而導(dǎo)致其在債務(wù)資金的籌集和使用上缺乏硬約束，而政府則產(chǎn)生了巨大的債務(wù)風(fēng)險。而稅收是以法律為依據(jù)，較為透明，具有可預(yù)見性，可以規(guī)范政府收入來源，體現(xiàn)公共財政原則。

　　在稅收管理體制改革以后，當(dāng)?shù)胤街黧w稅種尚未建立時，土地資源收入仍將是地方政府的重要財源，政府只要優(yōu)化本地投資環(huán)境，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)，加大招商引資的力度，就可以推動不動產(chǎn)升值，獲得巨大財政收入。但從長遠(yuǎn)來看，地方政府將利用增大的地方稅收管理權(quán)，根據(jù)公共支出的需要和區(qū)域特點開設(shè)新稅種，加快地方主體稅種的培育，以稅收形式籌集必要的資金用于公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等，使稅收收入在政府收入中的比重增加，從而使政府獲得收入的方式更透明、更確定和更規(guī)范。

　　(三)地方政府將建立起以財產(chǎn)稅和行為稅為主體的稅收體系

　　從大多數(shù)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家來看，地方政府基本上都是以財產(chǎn)稅為主體稅種。因為財產(chǎn)課稅一方面具有稅源分布廣泛的區(qū)域性特征，便于地方政府嚴(yán)格監(jiān)控稅源，提高征管效率；另一方面，財產(chǎn)稅收入的財政支出目標(biāo)主要是提供地方公共品，極大地體現(xiàn)了負(fù)稅與收益的對等原則。房產(chǎn)稅是目前我國主要的財產(chǎn)稅，但各省市的房產(chǎn)稅占本級財政收入的比重還比較低。以上海為例，在2003年房地產(chǎn)相關(guān)稅收占上海市地方財政收入比重不到10％，而占比重較高的地方稅種是營業(yè)稅，占37％。但是在新一輪稅改中，隨著增值稅范圍的擴(kuò)大，營業(yè)稅的征收范圍將縮小。而且中央提出了物業(yè)稅的改革思路，即將現(xiàn)存的具有財產(chǎn)稅性質(zhì)的城市房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并成統(tǒng)一的物業(yè)稅，并且逐漸擴(kuò)大其征稅范圍，恢復(fù)對城鎮(zhèn)居民自有自用住房的征稅，待條件成熟時將物業(yè)稅的征收范圍擴(kuò)大到農(nóng)村?？梢灶A(yù)見，隨著城市建設(shè)與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化步伐的加快，房地產(chǎn)業(yè)將不斷發(fā)展，這將為物業(yè)稅提供充足的稅源，使物業(yè)稅收入在地方財政收入中的比重大為提高，而且隨著不動產(chǎn)在個人財富中比重的增大，該稅的調(diào)節(jié)功能也將增強(qiáng)，這都使得物業(yè)稅將成為地方稅收體系中的主體稅種。

　　此外，在稅收管理體制改革以后，各地還可以開征符合地域特征，有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加財政收入的新稅種。筆者認(rèn)為可以考慮開征環(huán)境稅和教育稅等行為稅。隨著經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，企業(yè)的規(guī)模和數(shù)量增長很快，尤其是一些制造業(yè)企業(yè)，規(guī)模大，污染也大，在對地方經(jīng)濟(jì)做出較大貢獻(xiàn)時，也對城市面貌和人們的生活環(huán)境造成了嚴(yán)重負(fù)面影響，地方政府可按照“誰污染，誰繳稅”的原則，結(jié)合稅費改革，將現(xiàn)存的排污費、垃圾費等合并成規(guī)范的環(huán)境稅，對企業(yè)排放各種廢氣、廢水和固體廢物等污染行為征收較高的稅收，并將該收入專門用于城市環(huán)境的改善，這樣既矯正了企業(yè)的污染行為，又為城市環(huán)境建設(shè)籌集了大筆資金。另外，各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要居民基本素質(zhì)的提高和高等教育人才數(shù)量的增加，除了引進(jìn)外地高素質(zhì)人才以外，還需要政府加大地方教育的投入。因此，可以將現(xiàn)存的一些分散的教育性收費，如教育費附加，合并為一個獨立的教育稅稅種，這樣就能以規(guī)范的方式為教育的發(fā)展籌集大量穩(wěn)定可靠的資金。此外，許多發(fā)展中國家的地方政府都對各種形式的娛樂征稅，作為地方的重要財源，我們還可以根據(jù)地方實際情況積極研究開征娛樂稅等新型稅種，從而最終形成以財產(chǎn)稅和行為稅為主體的較為穩(wěn)定的地方稅體系。

　　(四)地方政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的方式將更符合市場經(jīng)濟(jì)的原則

　　一直以來，地方主體稅種缺乏，地方政府稅收自主權(quán)有限，很難通過地方稅收政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，而主要是通過財政支出政策和其它行政命令直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，極大地提高了市場交易成本，這樣不僅調(diào)節(jié)效果差，而且造成了很大的效率損失。稅收管理體制改革以后，地方政府可通過時地方主體稅種的培育和新稅種的開設(shè)，利用更為自主的地方稅收管理權(quán)，制定合理的地方稅收政策來對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)，對資源進(jìn)行合理配置，減少對企業(yè)和個人的直接行政干預(yù)，使政府和市場主體的關(guān)系規(guī)范化、法制化和穩(wěn)定化，推動市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性增長。

　　當(dāng)物業(yè)稅成為地方重要收入來源后，容易出現(xiàn)過于強(qiáng)調(diào)其財政功能而忽視調(diào)節(jié)功能的現(xiàn)象。物業(yè)稅將不僅僅是地方政府的重要收入來源，而且還是地方政府調(diào)節(jié)資源配置和收入分配的強(qiáng)有力的政策工具。通過對擁有房地產(chǎn)的居民征稅，可以對個人在不動產(chǎn)方面的行為做出符合效率原則的調(diào)節(jié)。近年來各地房地產(chǎn)市場發(fā)展迅速，價格高漲，地方政府通過物業(yè)稅這一強(qiáng)大的政策工具，除了可獲得長久不竭的財源以外，更重要的是可以對房地產(chǎn)價格進(jìn)行影響，對房地產(chǎn)交易者的非理性行為進(jìn)行控制和引導(dǎo)，最終促進(jìn)房地產(chǎn)市場和整個地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。而且，隨著不動產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大量個人可支配收入已轉(zhuǎn)化為不同類型的不動產(chǎn)，它在個人財富中的比重越來越大，對其征稅可成為調(diào)節(jié)個人收入分配的重要手段。此外，通過環(huán)境稅等行為稅可以對企業(yè)的行為進(jìn)行矯正，以促進(jìn)資源的合理配置。根據(jù)企業(yè)的生產(chǎn)量或排污量征收環(huán)境稅，使企業(yè)對社會環(huán)境損壞造成的外部成本內(nèi)化成自己的成本，這樣，企業(yè)在做成本收益分析的時候就會考慮到污染的成本，從而做出符合資源配置效率的生產(chǎn)決策。