【摘要】受金融風(fēng)暴的影響,地方財政遇到了前所未有的困境。地方財政如何在金融危機中克服種種困難,如何配合國家宏觀財政政策,重返經(jīng)濟(jì)發(fā)展快車道,值得我們深入研究。

　　【關(guān)鍵詞】金融危機 地方財政 轉(zhuǎn)移支付 政府職能

　　一、金融危機對地方財政的影響

　　我國財政收入在經(jīng)歷了五年的高速增長之后,2008年8月首現(xiàn)拐點,同年10月更是出現(xiàn)了負(fù)增長。2008年12月份,全國財政收入3248.69億元,比去年同月增長3.3%。其中,中央本級收入756.16億元,同比下降15.5%;地方本級收入2492.53億元,同比增長10.8%。2009年1月,全國財政收入6131.61億元,比去年同月減少1265.03億元,下降17.1%,其中,中央本級收入2964.82億元,下降28.4%;地方本級收入3166.79億元,下降2.7%。從數(shù)據(jù)對比中我們清晰的看到,全國財政收入自金融危機以來,出現(xiàn)了明顯的下降。而地方財政收入由同比增長10.8%到同比下降2.7%,下降幅度更加明顯。我國實施分稅制改革之后,中央財政收入一直占據(jù)著全國財政收入的主體,收入來源穩(wěn)定,中央財政一直處于相對寬松的環(huán)境;相比之下,地方財政收入來源分散,支出壓力過大,有些甚至長期處于入不敷出的境況。雖然地方財政收入下降幅度較小,但地方財政收入的剛性較強,這不到三個百分點的變動,可能對地方政府的運行造成巨大的影響。以河南省濮陽市為例,2009年一季度財政一般預(yù)算收入完成4.2億元,同比下降21.6%,三月份一般預(yù)算收入完成1.5億元,同比下降達(dá)到了驚人的43.6%。濮陽市的情況也許不能以偏概全,但足以向我們展示金融風(fēng)暴已經(jīng)對我國的地方財政造成的巨大危害,而且這種影響還在進(jìn)一步的深化。

　　二、地方財政困境的原因分析

　　1、財權(quán)與事權(quán)不相匹配

　　1994年,我國實施分稅制改革。分稅制是按照事權(quán)劃分各級政府財權(quán)的一項制度,但從我國分稅制實施的情況來看,財政收入按政府級次層層上移,而事權(quán)則被逐級下放,尤其是地市級以下政府,承擔(dān)著大量的社會保障、衛(wèi)生防疫、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品的支出,并且在維持地方政府運行、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)方面壓力巨大,地方政府職能與財權(quán)失衡矛盾突出,與國際慣例不符。在國外許多國家,這些基本公共服務(wù)大多屬于中央或省級政府的職責(zé)范圍,以便形成全國統(tǒng)一的供應(yīng)水平。與龐大的支出規(guī)模相比,縣級政府卻要把75%的增值稅和100%的消費稅上繳中央,剩余部分又大都集中在省、市兩級政府,縣級政府最后得到的很少。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后,為了發(fā)展經(jīng)濟(jì),招商引資,地方政府往往需要制定一系列優(yōu)惠政策,大都以提供必要的公共服務(wù)而犧牲地方財稅收入為代價,使地方政府財力進(jìn)一步受損。剛性支出過多而收入增長乏力,地方政府的基本社會公共服務(wù)職能很難有效實現(xiàn)。

　　2、區(qū)域間財政實力差距巨大

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距,地域間財政收入實力必然存在差異。當(dāng)初我國分稅制改革以維持地方既得利益為原則,而我國的轉(zhuǎn)移支付制度也存在一些問題,所以,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同所造成的財力差距在實施分稅制后沒有得到解決,相反還有進(jìn)一步拉大的趨勢。以江蘇省、河南省、青海省這三個代表東、中、西部地區(qū)的省份為例,2009年一季度三省一般預(yù)算收入分別完成745.01億元、245.58億元和21.20億元,江蘇省財政一般預(yù)算收入是青海省的35倍。從人均財政支出來看,2009年一季度三省人均一般預(yù)算支出分別為857元、600元和126元�？梢姴还苁秦斦�收入還是支出,地區(qū)間的財政實力確實差距巨大,同樣說明各地政府職能的有效實施和公共產(chǎn)品的提供能力極不平衡。地方財政實力是抵御金融危機,克服經(jīng)濟(jì)困難的必要條件,擁有了雄厚的財力,才能抗拒各種風(fēng)險,走上良性健康的發(fā)展軌道。

　　3、國家積極財政政策存在的問題

　　應(yīng)對國際金融危機,國家及時采取了宏觀調(diào)控措施,促消費、擴(kuò)內(nèi)需、增投入、保就業(yè),尤其是積極的財政和貨幣政策發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。積極財政政策也就是所謂的擴(kuò)張性財政政策,指通過財政收支規(guī)模的變動來增加和刺激社會的總需求,在總需求不足時,通過擴(kuò)張性財政政策使總需求與總供給的差額縮小以至平衡。要擴(kuò)大內(nèi)需,消費和投資是兩大核心動力。此次國家實施的積極財政政策,也是要通過擴(kuò)大財政支出規(guī)模、增加政府投資來拉動內(nèi)需。但值得注意的是,我國經(jīng)濟(jì)長期處于高投資率、低消費率的狀態(tài),居民的消費習(xí)慣也是高儲蓄、低消費。投資是為消費服務(wù)的,而消費又要以需求為支撐,所以刺激社會的消費需求是擴(kuò)張性財政政策的關(guān)鍵所在。4萬億的巨額投資,是國家積極財政政策的重要砝碼之一,其中中央政府出資1.18萬億,剩余部分由地方政府配套,這無疑是對地方政府的又一次嚴(yán)峻考驗。2008年全國地方財政本級收入28644.91億元,而此次4萬億投資計劃需要地方配套的資金是2.82萬億元,幾乎和2008年全年地方財政本級收入相當(dāng)。金融危機后更加困難的地方財政,如何承受“積極財政政策之重”,值得我們深思。

　　三、化解地方財政困境的出路

　　1、建立地方公共財政體系

　　建立和完善公共財政體系是我國財政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié),而地方財政,尤其是基層財政改革的基本目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)有兩個:一是財政體制改革要有助于實現(xiàn)區(qū)域間基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供水平的相對均等,其評價標(biāo)準(zhǔn)是公共服務(wù)的均等化程度;二是有助于提高基層政府根據(jù)本轄區(qū)居民公共需求偏好提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力,其評價標(biāo)準(zhǔn)是基層政府的回應(yīng)性以及供應(yīng)和生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。歸根結(jié)底,提供公共產(chǎn)品和回應(yīng)公共需求的能力,是衡量和評價地方財政行使職能成敗的標(biāo)準(zhǔn)。如何提高這種能力,使有限的能力發(fā)揮到極致,最終還是要建立地方公共財政體系。當(dāng)前金融危機環(huán)境下,除了實施積極財政政策,更要注意短期效應(yīng)和長期效應(yīng)的結(jié)合。發(fā)放代金券、消費券,也許能起到刺激經(jīng)濟(jì)的短期效應(yīng),但這種“撒胡椒面”的行為治標(biāo)不治本,有時甚至標(biāo)本都不治。因為老百姓的消費習(xí)慣沒有根本改變,一次性消費結(jié)束后對未來的預(yù)期仍然充滿不確定性。所以與其分散財力“撒胡椒面”,不如化零為整,集中財力提高地方財政提供公共產(chǎn)品的能力,加快推進(jìn)公共財政的社會保障職能,解除老百姓的后顧之憂,改變我國長期存在的高儲蓄率、低消費率的現(xiàn)狀,調(diào)動社會的消費需求潛力。

　　2、推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革

　　我國財政體制注定了財力中央集權(quán),而各地財政實力又存在巨大差距,所以完善的轉(zhuǎn)移支付制度是保證地方財力橫向平衡、實現(xiàn)公共財政均等化的必要條件。從財政部公布的數(shù)據(jù)中我們看到,2008年我國地方財政收入達(dá)51590.52億元,支出49992.65億元,結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余共1597.87億元。我國大多地方財政支出壓力大,受金融危機影響的個別地方更是捉襟見肘,為何2008年還會出現(xiàn)將近1600億元沒花完的情況?這里我們應(yīng)該看到中央財政轉(zhuǎn)移支付中存在一定的問題,有些地方財政實力弱,得到中央財政的轉(zhuǎn)移支付后還是存在支出缺口;有些地方財政實力雄厚,財政收入大于支出。由此可見中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的功能。西方市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家,也有不少中央政府掌握較大財權(quán),但這些國家普遍采取中央多收多支、多收多補的轉(zhuǎn)移支付制度。財政收入經(jīng)過再分配之后,地方政府所擁有的財力和所承擔(dān)的事務(wù)基本相稱,最終目標(biāo)是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。我國也應(yīng)該建立規(guī)范化、法制化的轉(zhuǎn)移支付制度。特別是地方政府財力較弱,地區(qū)間差異大,所以更要體現(xiàn)公平與效率、財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則。以法律形式規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度,轉(zhuǎn)移支付方法可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有益經(jīng)驗,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),公式計算,杜絕人為因素影響,不斷縮小地區(qū)間差異。

　　3、促進(jìn)國家積極財政政策的科學(xué)化、民主化

　　政治強調(diào)民主,行政強調(diào)效率。意思是政策制定過程要集思廣益,尊重各方利益,采取民主程序;政策執(zhí)行則可適當(dāng)集權(quán),注重效率。4萬億的投資計劃,是應(yīng)對金融危機的財政政策“重拳”,也是國家積極財政政策中最為引人注目的政策之一。4萬億投資要靠中央和地方財政共同承擔(dān),說到底花的是納稅人的錢,投資規(guī)模如何把握,投資方向如何確定,決策者應(yīng)該聽到廣大公民的聲音,應(yīng)該尊重來自納稅人的意見。這4萬億中用于鐵路、公路、機場和城鄉(xiāng)電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金有1.8萬億,占投資計劃的比重最大。基礎(chǔ)建設(shè)投資見效快,短期內(nèi)擴(kuò)大就業(yè)、增長GDP,能夠起到治療經(jīng)濟(jì)危機“特效藥”的作用。但我們也應(yīng)該看到其負(fù)面影響,最明顯的就是1997年來我國固定資產(chǎn)投資占GDP的比重一直處于國際較高水平,而消費需求的增長始終落后于投資增長,對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)沒有體現(xiàn)出來。令人欣喜的是,2009年兩會期間,國家已對4萬億投資計劃的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整,基礎(chǔ)設(shè)施投資占比由原來的45%降至37.5%,說明國家已經(jīng)考慮到長遠(yuǎn)效率與當(dāng)前利益的結(jié)合,關(guān)注民生與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并重。積極財政政策還要關(guān)注地方財政當(dāng)前的困境,用中央財政的雄厚實力彌補地方財政的不足,以金融危機為契機,進(jìn)一步調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)狀,充分發(fā)揮“四兩撥千斤”的功效。

　　4、改革稅制,增加地方財政收入

　　中央可以下放一部分稅收立法權(quán),賦予地方政府一定的稅收自主權(quán),形成以中央立法為主,地方立法為輔,相輔相成,互為補充的稅收立法機制。金融危機環(huán)境下,地方政府大都面臨財政困境,甚至已經(jīng)陷入財政危機。應(yīng)對之策無非是開源和節(jié)流。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境,正是需要財政拉動的關(guān)鍵時刻,換句話說正是花錢的時候,所以節(jié)流這條路幾乎是走不通的。實際上我國公民的稅負(fù)相比發(fā)達(dá)國家是較低的,甚至和印度等發(fā)展中國家相比也存在一定差距,所以政府在提高稅率、增加收入方面還有一定的操作空間。另有調(diào)查顯示中國人的稅負(fù)痛苦率是世界上最高的,為何會出現(xiàn)這種狀況,政府又該采取那些舉措呢?亞當(dāng)•斯密曾在《國富論》中比較過英國和法國的稅制。英國每年從800萬人口中征收1000萬英鎊稅款,但社會各階層從未有壓迫感,而法國的人口是英國的三倍,每年征收的稅款卻不足1500萬英鎊,但法國民眾所感受的課稅壓力遠(yuǎn)甚于英國。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)英國稅制的民主程度遠(yuǎn)高于法國,英國公民參與到稅制的制定過程,對自己制定的政策當(dāng)然無話可說。我國的稅收政策制定也可適當(dāng)借鑒國外的有益經(jīng)驗,在擴(kuò)大地方稅收自主權(quán)的同時引入民主化,真正體現(xiàn)老百姓的主人翁地位。中央稅方面應(yīng)區(qū)別各地財政實力,采取差異化的稅收分享機制,適當(dāng)增加中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方稅收留成比例,增強地方政府對抗金融危機的實力,有效實施稅收“調(diào)節(jié)器”和中央財政再分配職能。

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