【摘要】改革開放以來,我國的財政教育資金雖在投入總量上有了大幅度的增長,然而其在投入結構與比例上存在的問題也不少。實踐中要解決教育資源總量的短缺,首先就要從量上加大投入。盡管經(jīng)濟轉軌過程中,各領域、各產(chǎn)業(yè)、各部門的發(fā)展需求都很強烈,需要國家支持投入的資金很多,有很多理由來加速這些行業(yè)和部門的發(fā)展,但是,不管是從戰(zhàn)略高度來考慮,還是參照國外發(fā)達和不發(fā)達國家對教育的支持程度,國家在轉軌期怎么加大對教育的投入都不過分。其次,要加大對基礎教育投資的傾斜力度。最后,在轉型期,要實現(xiàn)教育資源配置的優(yōu)化,政府應該擔當起“有為”和“無為”雙重角色。

　　【關鍵詞】財政教育資金 結構優(yōu)化 經(jīng)濟轉軌 轉移支付

　　教育對經(jīng)濟增長發(fā)揮著越來越大的作用,這已為世界各國社會經(jīng)濟所公認。與世界先進水平相比,我國教育財政投入還比較低,這一點不僅對社會經(jīng)濟發(fā)展造成了較大的負面影響,而且也已引起理論界的關注與反響。

　　1  我國財政教育資金投入問題研究綜述

　　1.1 我國財政教育資金在投入總量與結構上存在的問題

　　相關研究者認為,現(xiàn)階段我國財政教育資金在投入總量與結構上存在的問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面。

　　首先,財政教育投入雖然有了明顯增加,但投入總量仍然不足。

　　其次,我國目前的財政教育投資在結構上仍然存在不少問題

　　一是表現(xiàn)在基礎義務教育方面,政府財政投入比重過低,影響了基礎義務教育的健康發(fā)展。二是表現(xiàn)在高等教育方面,企業(yè)和社會團體投資比例過低,來自個人的家庭投資比例過高,不利于高等教育的健康發(fā)展。三是表現(xiàn)在對教育領域人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的投入比例方面,我國對教育領域的公用經(jīng)費投入的比例偏低,不利于提高我國教育質量。最后,現(xiàn)行的財政教育投入分配機制不盡合理。從國際上看,中央和地方對教育的財政投資分擔比例一般為60:40;而我國中央與地方政府對教育的財政投資分擔比例平均為37:63。特別是在社會受益最明顯的小學義務教育投入方面,80%以上的財政投入是由地方財政,中央對小學義務教育投入的比例不足20%。這種政府間的財力與教育支出責任的非對稱性,必然會由于縣鄉(xiāng)財政困難而影響政府對基礎義務教育的財政收入。

　　1.2 我國財政教育資金在支出結構方面存在的主要問題

　　首先,我國財政教育資金在義務教育支出結構方面存在不少問題

　　這方面的問題突出表現(xiàn)在如下幾個方面:一是義務教育重要的戰(zhàn)略地位同小份額的資源配給的矛盾日益凸現(xiàn),分配失衡成為主要矛盾。二是地區(qū)及城鄉(xiāng)義務教育差距不斷加大——第一,沿海發(fā)達地區(qū)同中西部不發(fā)達地區(qū)之間差異明顯。第二,城鄉(xiāng)之間義務教育的投入存在明顯差距。三是農(nóng)民義務教育負擔重。

　　其次,我國財政教育資金在高等教育支出結構方面也存在不少問題

　　突出表現(xiàn)在:一是財政壓力巨大,高等教育經(jīng)費不足。目前中國的高等教育經(jīng)費嚴重不足,這主要源于中國總教育經(jīng)費的嚴重不足。在中國高等教育規(guī)模不斷增長的情況下,教育經(jīng)費不足以至影響高等教育事業(yè)發(fā)展的問題日顯突出。從20世紀70年代到90年代,中國每年教育經(jīng)費占當年GNP的比例,各年都在2%左右,總是占世界各國的倒數(shù)第十幾位。世界上發(fā)達國家的教育經(jīng)費一般占GNP的5-7%,而與中國經(jīng)濟水平相當?shù)陌l(fā)展中國家,教育經(jīng)費一般占GNP的4%左右。如要按人均教育經(jīng)費算,中國更少得可憐。具體到高等教育經(jīng)費,約占教育總財政投入的20%左右。因此中國高等教育財政性經(jīng)費在國家總教育經(jīng)費不足以及高等教育經(jīng)費占總教育經(jīng)費比例不高的雙重作用下顯得捉襟見肘。二是高等教育經(jīng)費的主渠道薄弱、結構不合理。三是財政性教育經(jīng)費事權、財權不統(tǒng)一。中國財政性教育經(jīng)費的預算管理,長期處于事權和財權分離的狀態(tài),教育經(jīng)費的預算未能單獨立項。造成一系列問題:一是教育經(jīng)費預算數(shù)量相對彈性較大,缺乏透明度。二是教育發(fā)展和政府對教育的撥款脫節(jié)。三是教育部門無權行使有效的宏觀管理權與調控權,造成教育資源浪費。四是對多元化籌措教育資金的政策扶持力度不夠。

　　2  轉型期優(yōu)化教育資源配置的策略

　　基于上述各方面的研究情況并考慮到現(xiàn)階段我國教育事業(yè)發(fā)展的實際,為實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置,采取如下幾方面的策略應是有著相當重要的理論意義與實踐價值的。

　　2.1 繼續(xù)加大政府對教育的投入,加大對基礎教育的投資傾斜,加大對西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的財政轉移支付

　　要解決教育資源總量的短缺,首先要從量上加大投入。教育是準公共物品,由國家來承擔主要投資責任是理所當然的。長期以來,政府對教育的投入太少,該承諾增加的教育投入一直沒有完全兌現(xiàn),歷史欠債太多,造成轉型期教育資源的短缺。不管是從戰(zhàn)略高度來考慮,還是參照國外發(fā)達和不發(fā)達國家對教育的支持程度其次,要加大對基礎教育投資的傾斜力度。一方面,國家對高等教育的資金投入一直較多,而且高等教育比基礎教育更容易融資;另一方面,基礎教育是我國教育事業(yè)的基石,基礎教育的良性發(fā)展是我國教育可持續(xù)性發(fā)展的重要保證,基礎教育更需要國家和政府強有力的全方位的支持。再次,要加大對西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的財政轉移力度。地區(qū)之間,城市與農(nóng)村之間,造成教育巨大差距的原因是多方面的。要縮小教育的不均衡,從中央政府來看,加大財政轉移力度是見效最快的舉措。特別是對義務教育,不僅要徹底改造好學校辦學條件,確保教師的工資福利,有針對性地對教師進行培訓、進修,提高教師綜合素質,而且,還要減輕、減免學生的雜費,讓他們能享受國民最基本的教育權利。從目前中央政府的財力上看,完全有能力解決。不是“能為不能為”的問題,而是“愿為不愿為”的問題。

　　2.2 要解放思想,積極扶植和培育教育市場的形成

　　在肯定國家、政府是教育投資主體地位的同時,必須廣開思路、大膽創(chuàng)新、積極探討教育市場的可能空間和限度。單靠國家加大對教育投入來解決教育的供需矛盾、教育發(fā)展不均衡等問題是不現(xiàn)實的。即使我們可以充分發(fā)揮計劃配置各種優(yōu)勢,避免出現(xiàn)計劃失靈,解決了教育均衡和教育供給短缺等問題,但那樣的均衡、公平只能是低層次、低水準的,其供需的平衡也是以壓抑需求方法達到的,并不能真正滿足社會個體多元化的教育需求的。因此,在轉型期,要實現(xiàn)教育資源配置的優(yōu)化,政府應該擔當起“有為”和“無為”雙重角色。凡是有可能通過市場化解決的,政府必須大膽放手,盡可能創(chuàng)造有利于市場機制發(fā)揮的各種條件;凡是無法通過市場化、社會不愿投資的地方,政府就要堅決接手,彌補市場失靈帶來的不足。通過市場調節(jié),可吸引社會大量資源投入教育,快速增大教育資源總量,政府則有更充裕的財力投入到教育發(fā)展最需要最緊缺的地方,使計劃調節(jié)更加有效。轉型期,政府在扶植培育教育市場方面,應著重處理好以下幾個方面:要建立和健全適應教育市場的各種規(guī)則和秩序;繼續(xù)深化人事制度改革,打破目前“雙軌”聘任制,鼓勵人才充分流動,同時,建立教職工社會保障體系;鼓勵學校辦學主體多元化,投資主體多元化,積極拓寬教育融資的渠道;積極扶植非義務教育階段民辦學校的發(fā)展,并在政策、財力上給予一定的支持,使其享受與公辦學校相一致的待遇;要加快學校產(chǎn)權制度的改革,明晰學校的產(chǎn)權界定,使學校成為市場主體;要進一步實現(xiàn)教育收費自主性,充分發(fā)揮價格機制的作用;要大力發(fā)展教育市場的中間組織機構。

　　3 轉型期優(yōu)化教育資源配置的實證分析:以高等教育事業(yè)發(fā)展為例

　　資源配置是社會經(jīng)濟發(fā)展中的一個核心問題。作為一類十分緊缺的高等教育資源,對其實行優(yōu)化配置是高等教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要條件和核心問題。

　　我國高等學校的經(jīng)費投入,可概括為“一主三輔”機制,即以政府財政撥款為主,學生繳費、學校創(chuàng)收、社會資助三個方面為輔的特征。在政府投入方面。國家對高等教育的投入逐年增加,且投入增加力度強于對普通中學的投入。以生均預算內(nèi)教育事業(yè)費增長為例:1998年全國高校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費為6775.19元,2000年為9201.24元,增長率為6.29%,高于普通初中(4.75%)和普通高中(1.6%)的增長率,然而,迅速發(fā)展的高等教育事業(yè)也給國家財政帶來較大的負擔。國家對高教的投入遠遠滿足不了發(fā)展的需求。1995年高教經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為2.41%,1996年為2.46%,1997年為2.49%,1998年達2.55%,但仍低于世界5.2%的平均水平,也低于發(fā)展中國家4%的平均水平。投入不足是高校面臨的普遍性問題。全國2000所高校,財政投入每年只有440億元,平均每校2200萬元經(jīng)費。1990年代以來,高校經(jīng)費有一定的增長,但被招生規(guī)模的持續(xù)擴展,物價的持續(xù)上漲所抵消,生均經(jīng)費仍只相當于1980年代的水平。在學生繳費方面,解放后的一個相當長的時期中,我國高等教育實行免費政策。1989年全日制普通高校實行交費上學制度以來,本科生繳納學費的全國平均水平已從最初的100～300元/年提高到2004年的3000～5000元/年,上漲幅度很快(2000年的收費標準比1994年上漲了4—6倍)。這一標準占普通高校生均培養(yǎng)成本的(不含基建費用)不足30%,如果按全部成本計算,則比例更低。研究生教育的收費問題至今尚未解決。顯然,我國高等教育成本中由個人分擔的比重偏低,即收費標準偏低。但是,由于參照國際上許多國家高等教育的學費占全部教育成本的25%左右的標準,同時考慮到學生生活成本占家庭收入比重、學費占GDP的比例、居民人均儲蓄、居民人均總收入及其增長速度與收費標準增長之比等經(jīng)濟指標,可以發(fā)現(xiàn),目前我國高等教育的學雜費水平,已經(jīng)達到一般居民個人及家庭承受能力的較高值,在此基礎上如果要在短期內(nèi)進一步大幅度提高學費,將是非常困難的。在學校創(chuàng)收方面,主要形式包括:校辦產(chǎn)業(yè)、為社會提供教育服務、為社會提供技術和管理等方面的咨詢服務等,不同類型高校的創(chuàng)收渠道存在差別。在社會資助方面,這從總體上來看,我國企業(yè)投資教育、社會捐贈教育的熱情并不高,與發(fā)達國家相比有很大的差距,目前階段只能作為學校發(fā)展所需經(jīng)費的輔助來源。

　　國家對高等教育的人力、物力、財力的投入,是現(xiàn)階段高等教育資源的主要來源,支撐著龐大高教系統(tǒng)的運行。改革開放以來,國家加大了對高校的投入,使高等教育取得了令世人矚目的成就。沒有國家的資源投入就沒有中國高等教育的昨天、今天和明天。但是,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國家對高等教育要求的提高,以及高等教育改革的深入發(fā)展,在計劃經(jīng)濟體制時代形成的教育資源分配和使用原則已越來越多地暴露出弊端,不同程度地影響了高教改革的深入發(fā)展,制約了高校教師和教育工作者積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。

　　首先,教育資源的配置應切實體現(xiàn)以效益為主的原則。國家對高等學校的經(jīng)費撥款有多項,但比例最大的是對學校經(jīng)常性費用的撥款(俗稱“維持費”)。這項撥款主要是根據(jù)在校生和教職工人數(shù),而忽視學校的教育質量高低和整體辦學效益的好壞。學校大、人數(shù)多就可以爭取到較多的撥款,也有理由申請更多的基建費用。所以,有的學校不顧自己的師資和設施條件以及社會的真實需求,盲目設置專業(yè)和擴大招生,導致專業(yè)重復設置、學校不適當?shù)?ldquo;升格”,甚至爭先恐后地設立新的高等院校。這樣做,帶來的是教育投資分散、教學質量低、規(guī)模效益差等不良后果,為優(yōu)化高教結構造成新的困難。僅以規(guī)模大小和師生的多少配置教育資源,看似“公平”,實際上是以犧牲效益為前提。所以,教育資源的配置應切實體現(xiàn)以效益為主的原則。

　　其次,應該重視教育資源的靜態(tài)價值,更應重視資源的動態(tài)效果。目前,教育行政部門在配置觀念上的主要問題,是就資源本身的價值與需求相比較,決定把資源配備給哪個學校。一旦分配下去,資源就落戶在一家、“靜止”在一家,很少考慮怎樣使資源在一定的時空范圍內(nèi)為更多的需求者服務。盡管都說高校的資源可以共享,但因為人、財、物一旦分配給誰也就歸誰所有,法規(guī)上或制度上并沒有保證他人的使用權利。在資源的占有和使用上,應該是以能“為我所用”而感到滿足,不以“為我所有”為目的。目前,我國高校的資源在總體上講相當緊張,但是在不同的高校中,資源狀況具有較大的差異從而出現(xiàn)某些大學的某些方面資源短缺,在另外方面卻有剩余。如果在分配上沖破“靜止價值”觀念,著眼于資源的“動態(tài)效果”,對大型教學科研儀器的購置或需要大筆投資建立的設施,不僅僅是從一個學�？紤],而是從一個區(qū)域或幾所學校的共同需求來考慮,資源的利用率就會高得多。

　　最后,應堅持形成多渠道籌資的合理格局。改革開放以來,我國高等教育投資體制進行了比較成功的變革,集中表現(xiàn)在改變由政府作為單一投資主體的體制,試圖形成由國家、社會、企業(yè)和個人共同承擔教育培養(yǎng)經(jīng)費的多渠道投資體制。這一改革方向正確,也已經(jīng)取得相當成效。1999-2001年間,我國高校在擴大招生的同時,也同時推進了成本分擔機制的建立。如政府撥款從1998年的342.6億元增加到2001年的613.3億元,增幅達近80%;但政府高等教育撥款占普通高校總收入的比例卻從62.9%下降至52.6%。而與此同時,學校自籌收入增幅強勁,從1998年的202.2億元增加到2001年的553.3億元,增長了1.7倍;占普通高�？偼度氡壤�也相應地從39.1%躍升至47.4%,成為高等教育經(jīng)費來源的半壁江山。通過各種渠道籌措足夠的經(jīng)費一直是高等教育界長期探索的難題。盡管多渠道的高等教育資源投入格局已經(jīng)基本形成,但是,離形成理想格局差距仍然很大。從政府投入角度看,盡管政府投入占高校經(jīng)費總額的比例不算低,但是,如果從政府對教育的投入占GDP的比例看,我國仍然處于世界的較低水準。這一現(xiàn)象至少說明了兩點:一是我國高等教育的投入總量還比較低;二是從結構看,除了政府的投入不足外,個人的分擔機制也未健全,而社會分擔的部分最為欠缺。這也說明,進一步完善多渠道籌措高等教育經(jīng)費的格局,除了政府要增加投入外,還要完善個人的分擔機制,而重點是要形成社會對高等教育的投入機制。當前,為實現(xiàn)高等教育“大眾化”的奮斗目標,原有學校的辦學規(guī)模要擴大,人員要增加,設備要更新,專業(yè)要調整,這種高等教育的超常規(guī)發(fā)展,需要進一步解放思想,激活高等教育投入機制,保證高等教育發(fā)展所需的經(jīng)費來源。

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