論文提要：我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度是以體制外供給為特征，形成了供給不足和結(jié)構(gòu)扭曲，為此本文提出了社會主義新農(nóng)村建設中構(gòu)建新的公共產(chǎn)品供給制度的基本框架，并探討了實現(xiàn)這一制度創(chuàng)新的路徑選擇。

　　公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民“私人產(chǎn)品”而言的具有消費的共同性、非競爭性和非排他性，用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要基礎。按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的要求推進新農(nóng)村的建設，一項重要的內(nèi)容就是認真分析當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的現(xiàn)狀，采取科學方法促進公共產(chǎn)品供給制度的變遷，構(gòu)建科學的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。

　　1．當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的弊端分析

　　現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度是在人民公社時期制度框架基礎上建立和發(fā)展起來的。無論是人民公社時期，還是農(nóng)業(yè)改革時期，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給都陷入了相同的困境，其深層原因從根本上說是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度方面存在的問題，歸根結(jié)底是由我國多年來形成的“二元化”發(fā)展模式和體制所造成的。由于實行的是“以農(nóng)補工”、“重城輕農(nóng)”，優(yōu)先發(fā)展城市的傾斜性發(fā)展戰(zhàn)略和政策，因而形成了城鄉(xiāng)有別的重城輕鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品供給體制的基本制度。這一制度基本特征有以下三點：

　　(1)農(nóng)村公共產(chǎn)品的體制外供給是其根本特征

　　從我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的特殊性來看，由于其所處的地域廣闊性(廣大農(nóng)村地區(qū))和分布的分散性，決定著政府必須具備雄厚的財力和完善的決策及監(jiān)督機制。但是不管是人民公社時期還是改革開放時期，我們在長期的工業(yè)化為中心的發(fā)展戰(zhàn)略中，政府沒有雄厚的財力和健全的機制保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供。而農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給體制無不體現(xiàn)了一種體制外的特征。

　　第一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌集的體制外特征。在目前我國公共產(chǎn)品提供的職責劃分上，中央政府主要負責全國性公共產(chǎn)品，地方政府負責地方性公共產(chǎn)品。而履行與農(nóng)民收入增長及農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的費用并不能由地方政府(主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)的制度內(nèi)財政收入完全負擔。由于農(nóng)業(yè)稅的輕稅政策，因此以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的縣、鄉(xiāng)政府財政力量十分薄弱，財政缺口大。這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一種矛盾的地位：既要履行法律的職責，又要提供公共產(chǎn)品，因此通過制度外籌集公共資源便成為一種必然的選擇。人民公社時期，我國正處在工業(yè)化剛剛步、資本原始積累的匱乏時期，農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由公社內(nèi)部解決。由于政社高度合一，公社具有很強的統(tǒng)攝農(nóng)村政治、財政的權(quán)力，再加上當時國家很困難，為了支援工業(yè)建設，農(nóng)村就由農(nóng)民出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品經(jīng)費就不進入國這家公共收支系統(tǒng)。人民公社解體后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責。但是，新的農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌措制度并沒有進行根本的變更，仍然沿用人民公社時期的供給體制，隨著公共產(chǎn)品種類的增多、范圍的擴大，公共支出的不斷增加，鄉(xiāng)級政府提供公共產(chǎn)品的費用遠遠不能解決供給問題。為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不強行向農(nóng)民攤派各種費用和勞動，農(nóng)民以制度外的方式承擔著絕大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

　　第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的體制外特征。在我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制下，提供什么樣的公共產(chǎn)品，提供多少農(nóng)村公共產(chǎn)品，通過什么渠道來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，都是由上級政府及其部門“為民做主”。農(nóng)村基層政府作為一級組織具有獨立的利益，它所追求的目標可能與農(nóng)民的要求并不相同。為了達到基層政府的目標，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求往往不對稱，供求矛盾突出。與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品的分散性、局限性和投資的周期長、見效慢，從而造成地方政府官員決策的短期行為。

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的外部性使公共產(chǎn)品的提供者和消費者不能統(tǒng)一，缺乏激勵機制，最終對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率產(chǎn)生了非常不利的影響，出現(xiàn)數(shù)量上嚴重不足和結(jié)構(gòu)上嚴重失衡的特征。

　　(2)體制外供給使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足

　　由于縣鄉(xiāng)政府制度內(nèi)財政收入有限，制度外資金投入又缺乏相應的監(jiān)督和有效的激勵，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴重不足�，F(xiàn)階段我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是純公共產(chǎn)品嚴重不足。農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品無不能滿足農(nóng)民的需要；農(nóng)村法律政策供給不足；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化。二是農(nóng)村準公共產(chǎn)品嚴重短缺。農(nóng)業(yè)基礎設施嚴重不足；農(nóng)村教育供給嚴重短缺；現(xiàn)行的社會保障制度建設很不完善。比如，由于農(nóng)村環(huán)境問題和醫(yī)療狀況，使得農(nóng)民的人均預期壽命大大落后于城市．。據(jù)2000年進行的第五次人口普查資料，中國人均期望壽命為71.4歲；其中城鎮(zhèn)居民人均壽命75.21歲，農(nóng)村居民人均壽命69.55歲，前者比后者高出5歲多，相當于發(fā)達國家與中等收入國家之間的差距。

　　(3)體制外供給使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)嚴重失衡

　　由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的外部性，供給者和消費者目標并不一致，因此當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)。供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)主要表現(xiàn)為嚴重的“重硬輕軟”和“重準輕純”。一些地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中熱衷于看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，對上級要求考核的農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設等公共設施項目，千方百計地組織資金加以實施，而對農(nóng)業(yè)科技的推廣和應用、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)建設等“軟”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻沒有太高的積極性。與此同時，由于準公共產(chǎn)品的范圍比純公共產(chǎn)品的范圍大，因而一些地方政府對農(nóng)村準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)比較重視，如對需要達標的鄉(xiāng)村公路、自來水設施等，即使沒有錢也要從對農(nóng)村的攤派中收取資金進行建設。而對于涉及戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，卻并不熱心。農(nóng)民真正需要的公共產(chǎn)品提供不足，而不需要的公共產(chǎn)品卻存在供給過剩。這樣本來有限的公共產(chǎn)品投入得不到合理利用。當前，由于體制外農(nóng)村公共產(chǎn)品的長期作用，使得農(nóng)村純公共產(chǎn)品嚴重不足——農(nóng)村科技、農(nóng)業(yè)相關(guān)信息等“軟”公共產(chǎn)品不能滿足農(nóng)民的需要，法律政策供給不足，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化，農(nóng)村教育供給嚴重短缺，農(nóng)村基礎設施薄弱，農(nóng)村社會保障很不完善。相反，農(nóng)村卻“政績”工程過多，政府機構(gòu)臃腫，人員供給過多，基層政府制訂的干預農(nóng)民生產(chǎn)的政策供給過多。

　　2．構(gòu)建社會主義新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度新框架

　　社會主義新農(nóng)村建設是我國經(jīng)濟社會總體上進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段這一背景下的全新發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在全國全黨已經(jīng)形成共識，因此，從根本上解決中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題，必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對農(nóng)村公共品供給制度進行重構(gòu)，進行全面的制度創(chuàng)新。在制度創(chuàng)新中必須構(gòu)建如下的基本框架：

　　(1)破除城鄉(xiāng)分割的“二元”公共產(chǎn)品供給基本制度和模式，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給制度，變農(nóng)村公共產(chǎn)品的體制外供給為體制內(nèi)供給。

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的體制外供給、公共產(chǎn)品的供給短缺和供給結(jié)構(gòu)扭曲其根本原因在于城鄉(xiāng)獨立的公共品供給的二元結(jié)構(gòu)，破解二元結(jié)構(gòu)，就必須以堅持城鄉(xiāng)一體化為導向，加快推進公共產(chǎn)品供給體制和制度的改革和完善，逐步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟要求、符合國際慣例，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的新型現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制和制度。