近年來，地方政府融資平臺在支持地方建設(shè)中的作用日趨明顯，國內(nèi)有關(guān)于它的研究也日趨升溫。學者從不同的角度對地方融資平臺的涵義進行了不同的界定，綜合大多數(shù)學者的觀點，本文認為地方政府融資平臺一般是指地方政府在城市建設(shè)中，為了市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等項目投資的資金需求，而設(shè)立城市建設(shè)投資公司、交通建設(shè)投資公司、水務(wù)管理公司（簡稱“城投”、“交投”、“水投”）等不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。

　　地方政府融資平臺通過從商業(yè)銀行等金融機構(gòu)貸款融資，極大推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公用事業(yè)的發(fā)展，提高了財政資金杠桿作用的發(fā)揮，在應(yīng)對融資難和經(jīng)濟危機擔憂的大背景下，為我國經(jīng)濟保持平穩(wěn)、快速發(fā)展起到了積極作用。

　　一、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，推進城市化進程

　　城市化的發(fā)展必然帶來龐大的資金需求，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)呼吁地方政府加大投資力度，但在我國現(xiàn)行的財稅分稅制度下，地方政府的財權(quán)明顯被削弱，這提高了地方政府尋求外部融資的可能性。大量資金的需求，資本市場的建立，為地方政府通過融資平臺進行借款提供了條件。地方政府通過融資為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城市化進程提供了有力保障。

　?。ㄒ唬┰黾訃鴥?nèi)需求，保持地方經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長

　　我國正面臨經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵時點，原有以出口為導向型的發(fā)展思路在世界性金融危機的沖擊下面臨崩潰，增加內(nèi)需已成為拉動經(jīng)濟發(fā)展重要的動力。為了形成新的市場需求，恢復(fù)企業(yè)生產(chǎn)能力，減少國際金融危機對國內(nèi)就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的影響，地方政府利用融資平臺貸款正是非常之舉。地方政府利用融資平臺貸款能迅速啟動內(nèi)需，形成新的有效需求，為保持地方經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長提供了條件。根據(jù)相關(guān)部分數(shù)據(jù)顯示，2009年金融機構(gòu)的貸款中有近40%的資金投向了各級政府融資平臺公司，這直接刺激了國內(nèi)需求。

　?。ǘ﹦?chuàng)新和發(fā)展了地方投融資機制

　　從目前中國地方政府融資平臺的建設(shè)來看，這些地方政府投融資制度的改革是與地方政府職能轉(zhuǎn)變同步發(fā)展的。二十世紀八九十年代，地方政府也出現(xiàn)過“融資熱”，當時各級地方政府各個部門紛紛成立 “投資公司”、“信托公司”、“市政公司”，利用這些公司大肆借錢，各自為政。政府作為直接的投融資主體的缺陷直接帶來了濫集資等過度負債問題和道德風險等問題，最終公司資不抵債，債務(wù)由政府財政負責償還。新一代的地方融資平臺建立吸取了過去的教訓，首先將政府管理職能和投資者職能獨立，由獨立法人資格的公司實體找商業(yè)銀行等金融機構(gòu)借款，承擔相應(yīng)還款責任，“平臺”自身通過相對獨立的市場運作自負盈虧，承擔還款責任。“平臺”的作用不僅是代表地方政府籌措建設(shè)資金，還發(fā)揮了整合社會公共資源、協(xié)調(diào)政府建設(shè)職能等作用。

　?。ㄈ┑胤秸谫Y平臺建設(shè)的政策解讀

　　1994年我國施行分稅制改革后，中央政府、地方政府對有關(guān)稅收種類、稅收權(quán)利、稅收征管之間實現(xiàn)了有效劃分，自此，地方政府自行履職、中央政府適當調(diào)節(jié)分配的多級財政體制在我國得到了真正確認。雖然中央與地方的相關(guān)事權(quán)范圍已劃分，但是在實際行使權(quán)力過程中卻有很多不規(guī)范的現(xiàn)象，比如在具體行政事務(wù)中各級政府權(quán)責的不明確，稅收制度的不完善等都對當?shù)卣呢斦杖朐斐闪溯^大的影響。當前我國經(jīng)濟發(fā)展正處于積極轉(zhuǎn)型過程中，各級地方政府對發(fā)展所需資金的需求巨大，若是單靠地方政府本身收入和有限的中央財政補貼，是不能滿足日益增長的地方經(jīng)濟發(fā)展需要的，這在客觀上刺激了地方政府主動從金融市場上融資的積極性，地方政府作為金融市場的主要參與者之一需要熟悉各種金融工具的特征，采用多樣化的融資手段進行融資以滿足其自身發(fā)展的需求。從1994年到1997年，地方政府均從加快城市發(fā)展角度出發(fā)，為了打破過去各自為政、多家審批、多家建設(shè)的格局，紛紛成立了類似于建設(shè)開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室的機構(gòu)，對市政設(shè)施建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導。

　　1997年爆發(fā)的東南亞金融危機促成了地方政府融資平臺的推廣。為了應(yīng)對金融危機給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，政府實施寬松的貨幣政策和積極財政政策來刺激國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為其中重要的組成部分，作用明顯。但在當時地方政府受收支平衡及不允許發(fā)債的法律限制，項目資金壓力依然巨大。為了解決這個難題，地方政府開始建立融資平臺，嘗試新的項目融資手段。BT、BOT等在國外使用很多年的融資模式開始引入地方政府的融資模式，而尤以BOT建設(shè)模式最流行。公司形式的轉(zhuǎn)變帶來管理體制的變革，原來的地方政府融資領(lǐng)導小組轉(zhuǎn)變成城市經(jīng)營管理委員會，也有些選擇將原有的投資部門整合組建為城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司，這也解決了原有管理部門混亂，審批過程冗雜，運轉(zhuǎn)效率底下的問題。但起步階段的城投公司發(fā)展緩慢，由于缺乏項目運作的經(jīng)驗，在尋求資金需求的思路上更是盲目追求最大融資，而忽視了借款的后續(xù)投放管理、按期履行債務(wù)的制度建設(shè)，出現(xiàn)了很多問題。但相對于以往的融資方式，這依然可以看成是一次成功的突破和創(chuàng)新。城投公司的成立在提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開發(fā)速度，更有效率的提高融資速度等方面作用明顯，因此這一模式在全國迅速得到大力推廣。

　　2004年至今，經(jīng)過幾年發(fā)展，“城投公司”的弊端逐漸暴露，為了解決這一問題，各地政府通過重組，整合原有資源，組建了符合法人治理特征的新型城投公司。這些公司具有政府授權(quán)充分，擔保措施有力，法人結(jié)構(gòu)科學，償債能力充分等特點。新型城投公司是按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)搭建，通過引入外部資金參股、入股等方式，建立健全嚴格的法人治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部控制制度和相互制衡的運行機制，陸續(xù)解決了過去容易發(fā)生的償債資金容易斷裂的問題。新型公司通過與商業(yè)銀行等金融機構(gòu)合作，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中發(fā)揮了巨大的作用。隨著新型融資平臺的發(fā)展，原有的BT、BOT項目的操作方式和融資手段也被賦予了新的方法。從全國范圍看，地方政府融資平臺有走向多樣化的趨勢，其所提供的服務(wù)類型和范圍也在不斷擴大，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到中小企業(yè)、高科技企業(yè)等企業(yè)融資主體均可以發(fā)現(xiàn)它們的身影。自2008年國家推出經(jīng)濟刺激計劃以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)掀起了一輪新的熱潮，大量高速公路的建設(shè)，鐵路、機場等項目的開工，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)也通過地方融資平臺將大量資金投放其中，融資平臺得到更多發(fā)展機會。

　　二、地方政府融資平臺融資風險的構(gòu)成

　　由于當前陸續(xù)發(fā)放的平臺貸款的數(shù)量越來越多，地方融資平臺的負債數(shù)量也在不斷地增加，這些不斷增加的資金促使地方政府潛在的財政風險也積累地越來越多，這些風險若無法有效地進行管理，必然導致政府最終無力提供公共產(chǎn)品以及對貸款的違約。從2008年爆發(fā)全球性的金融危機以來，國家提出結(jié)構(gòu)性減稅政策直接導致地方政府收入的大幅下降，財政支出壓力劇增，加之這兩年對房地產(chǎn)政策的調(diào)控，地方土地出讓金收入也呈下降趨勢，各級政府用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資的資金被嚴重壓縮。在如今復(fù)雜的經(jīng)濟形勢和對“二次探底”的擔憂背景下，如何高效合理地利用地方政府融資平臺貸款等融資模式，以及有效控制及規(guī)避地方融資平臺在發(fā)展過程中所產(chǎn)生的風險問題，成為地方經(jīng)濟良性發(fā)展亟待解決的問題。實際上，由于地方政府疏于對平臺公司舉債行為的管理，居高不下的債務(wù)規(guī)模日益成為影響國民經(jīng)濟穩(wěn)定和健康發(fā)展的重點隱患。

　　（一）平臺貸款融資的資金去向和財政投資力度可能發(fā)生偏差

　　一般情況下，國家財政在提供市場所需的公共產(chǎn)品時，側(cè)重于對宏觀經(jīng)濟有刺激作用或者能明顯改善社會福利的項目，若平臺公司無強有力的控制約束手段，將容易導致資金投放方向偏離原有目的，從而導致財政赤字的擴大或者通貨膨脹。財政體制改革的方向是讓政府投資退出競爭性領(lǐng)域，平臺貸款若偏離方向，可能違背財政體制改革的原則。

　　1.銀行信貸政策的缺陷可能被利用

　　大多數(shù)銀行在審核和管理建設(shè)周期長的重大項目中存在重大缺陷，他們一般關(guān)注借款人能不能按期償還利息，若能則為正常貸款。這一缺陷可能被利用，從而掩蓋一些中長期的平臺貸款風險。

　　2.信貸結(jié)構(gòu)失衡矛盾可能加劇

　　統(tǒng)計報告顯示，目前70%的信貸資金在支持國有經(jīng)濟發(fā)展，但是這部分資金只創(chuàng)造了約30%的GDP。由于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長，大量信貸資金投入其中難免影響信貸資金的使用效率，過分集中的信貸投放規(guī)模，也蘊含了大量的違約風險。

　　3.融資過度引發(fā)道德風險

　　巨大的融資規(guī)模，過度的融資審批額度可能迫使銀行對政府的依賴度提高，商業(yè)銀行可能利用政府的支持來謀取私利。這幾年，不斷出現(xiàn)國有銀行領(lǐng)導到政府任職的現(xiàn)象，值得我們思考。

　　（二）銀行對地方政府融資平臺貸款監(jiān)管不力與融資風險

　　當前在我國，地方政府融資平臺的資金是納入到財政預(yù)算外進行管理的，對于這些資金籌集的來源以及投資方向則是不受監(jiān)督的，一直游離在社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督之外，資金的財務(wù)信息趨向越來越不透明。因為缺乏相對獨立的中介機構(gòu)和有效的信用評級制度，銀行等金融機構(gòu)于是就難以全面、真實、系統(tǒng)地評價地方融資平臺的資產(chǎn)負債等真實的財務(wù)狀況，這就直接加大了地方融資平臺貸款的風險。而缺乏有效的信用評級制度放大了地方融資平臺貸款的風險。構(gòu)建起地方融資平臺信用評級制度，有利于基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的激勵機制的建立，也可以對項目投資起到一定的約束作用。在這個問題上，學者郭勵弘（2009）認為，“目前這種完善的信用評級制度，能夠為商業(yè)銀行實行差別利率、推行利率市場化、等級貸款提供充分的依據(jù)，對于中央政府來說有利于構(gòu)建獎優(yōu)罰劣的體制、區(qū)別對待宏觀間接調(diào)控體系。對于地方政府來說，融資規(guī)模實行差別化管理，不同資信等級的地方政府給予不同的貸款規(guī)模和債券額度，能夠促使地方政府的信用進入良性循環(huán)的軌道。”

　　由于融資平臺貸款擔保方式多數(shù)是由地方政府相關(guān)部門出具一些書面還款承諾函，或者雖然是國有資產(chǎn)運營公司、國有資產(chǎn)投資公司等法人機構(gòu)所提供的第三方連帶保證，但由于都具有政府背景，貸款的擔保能力是比較弱的，資金投放的方向更是很難監(jiān)管。由于這些政府承諾函本身不具有擔保的效力，無法起到防范信貸風險的作用，而另外一些國有背景的公司法人提供的第三方連帶保證，更是因為公司本身就缺乏核心資產(chǎn)，擔保條件無法符合，也起不到分散風險的作用。另一方面，由于融資平臺傾向于想盡一切辦法融資，但自身卻不是用款的主體，因此貸款的實際用途和申請用途可能產(chǎn)生差異，有的可能成為正常的項目資金，有的卻流向了股市、樓市，投資風險遠遠大于普通項目貸款風險。

　　1.地方政府融資平臺的法律及合規(guī)性風險

　　我國在《預(yù)算法》修訂之前規(guī)定：地方政府不得執(zhí)行赤字財政，不能自行發(fā)債融資，也就是說一開始出現(xiàn)的各種地方政府融資平臺本身就帶有繞開它的約束，變相赤字財政的手段。雖然后來經(jīng)修訂，允許地方政府發(fā)債融資，但自平臺建立的那天起，就面臨著相關(guān)法律風險。除此以外，利用政府信用作為銀行借款融資的擔保模式還面臨著《擔保法》的法律風險。我國《擔保法》規(guī)定：“除經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸外，國家機關(guān)不得為保證人”。由此可見按照現(xiàn)有的融資平臺運作模式，若貸款出現(xiàn)無法償還的情況，商業(yè)銀行將無法根據(jù)法律要求地方政府代為償付。況且由于融資平臺公司本身具有政府官方的背景，這更是讓追償難上加難。如果選擇以高速公路收費權(quán)、土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等為質(zhì)押進行擔保貸款，究竟這些權(quán)利能不能作為合法的擔保物至今在法律上仍存有疑問。因此，從我國現(xiàn)行的地方政府融資平臺貸款的操作方式來看，法律風險非常明顯。

　　2.地方政府融資平臺的政策風險

　　第一，貸款期限長是融資平臺貸款的最大特點，而期限越長，不可控因素越多，在貸款期限內(nèi)無論是國家的還是地方的政策變動，均可能增加融資貸款的風險，因此平臺貸款的行政性、政策性風險顯而易見。其次，建設(shè)項目若是違反國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，或是項目審批程序存在問題，項目開工的項目批文，地方政府一屆領(lǐng)導一種政策等情況均可能影響到融資平臺貸款的效益和安全性。如政府暫緩高鐵項目的建設(shè)思路；BOT項目中政府收回公路的收費權(quán)等均對相關(guān)項目的貸款產(chǎn)生較大影響。再次，作為擔保物的土地、收費權(quán)等一旦政府政策改變，這些擔保物的價值可能大跌，直接誘發(fā)銀行抵押物的違約風險。

　　地方融資平臺的發(fā)展過程中確實出現(xiàn)了不少問題，許多問題甚至引來全社會對融資平臺風險的關(guān)注，這當然會阻礙其未來的發(fā)展。透析地方政府融資平臺風險問題，就是要將風險控制在合理范圍內(nèi)，使我國的經(jīng)濟社會走上更加健康良性發(fā)展之路。