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地方政府債務(wù)審計的作用分析

來源: 蔡飛 編輯: 2013/03/25 11:29:46  字體:

  一、強(qiáng)化監(jiān)督檢查,預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險

  根據(jù)審計“免疫系統(tǒng)”論,預(yù)防保護(hù)功能是審計的基本功能,審計部門通過審計監(jiān)督,及時發(fā)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會運行過程中存在的各種隱患,預(yù)防危害的發(fā)生。保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)的發(fā)展。就地方政府債務(wù)而言,審計發(fā)揮的首要作用就是防范預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險。

  目前,我國地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理機(jī)制尚未形成。多頭管理的局面導(dǎo)致地方政府無法對債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,同時也加大了債務(wù)的統(tǒng)計難度,地方政府難以準(zhǔn)確掌握債務(wù)的總體情況并及時預(yù)警債務(wù)風(fēng)險。通過進(jìn)行地方政府債務(wù)審計,可以獲取較為全面而且真實的數(shù)據(jù),徹底摸清地方政府債務(wù)的總體規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、舉債方式、資金投向等情況,并在此基礎(chǔ)上,對地方政府償債能力進(jìn)行分析,客觀評估償債風(fēng)險。及早地提出風(fēng)險預(yù)警。2010年6月審計署披露了地方政府債務(wù)總體規(guī)模較大、融資平臺公司債務(wù)占比較高、部分地方政府償債壓力較大等問題,引起了相關(guān)部門的重視。

  地方政府債務(wù)不可低估。要預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險,審計部門還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督檢查,對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面、連續(xù)、動態(tài)的審計,及時識別、評估、預(yù)警債務(wù)風(fēng)險。從而促使地方政府牢固樹立防范風(fēng)險意識,及時采取措施化解舊債,在舉借新債時,權(quán)衡地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和地方財政的可承受能力,制定科學(xué)的政府債務(wù)舉借規(guī)劃或債務(wù)收支計劃,做到審慎舉債,嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模,增強(qiáng)政府舉債的可行性和安全性。

  二、嚴(yán)格查錯糾弊。揭示政府債務(wù)管理問題

  政府部門和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是地方政府債務(wù)的主要監(jiān)管部門,但出于自身利益驅(qū)動以及信息不對稱等因素。兩者均不可避免的存在監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈。審計部門作為第三方,不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉,依照法律獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。兼具獨立性和強(qiáng)制性的審計監(jiān)督能夠更為客觀和公正的行使審計監(jiān)督職權(quán),更為全面深入地反映和揭露地方政府債務(wù)管理中存在的問題,對重大違法犯罪問題予以嚴(yán)厲查處,從而對地方政府債務(wù)形成有效的監(jiān)督。

  地方政府債務(wù)審計主要關(guān)注地方政府債務(wù)管理制度建立、資金使用及管理、政府融資平臺管理等方面存在的問題。一是審查地方政府債務(wù)監(jiān)管制度的建立和執(zhí)行情況,看地方政府是否建立了歸口管理制度,是否出臺地方政府債務(wù)管理辦法,是否建立了嚴(yán)格的審批程序,是否建立了財政預(yù)算管理約束機(jī)制,是否建立了政府債務(wù)報告制度,是否建立了財政性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險控制機(jī)制,是否建立了償債(還貸)準(zhǔn)備金制度等:還要看相關(guān)部門在實際工作中是否按制度、管理辦法和各項規(guī)定執(zhí)行。二是審查債務(wù)資金投向、使用及管理情況,看債務(wù)資金投向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定,是否按照核準(zhǔn)用途使用,是否有截留、擠占、挪用,是否存在資金結(jié)余或閑置、使用效率低等情況;三是審查融資平臺公司管理情況,看融資平臺公司是否存在虛報注冊資本、虛假出資、虛報收入等問題,是否存在資產(chǎn)負(fù)債率高、缺乏收入來源、利潤率低等問題,是否存在虛假或不合法貸款等情況;四是審查貸款擔(dān)保情況,看地方政府、人大或有關(guān)部門有無違規(guī)以承諾函、寬慰函等形式為企業(yè)(包括融資平臺公司)提供貸款擔(dān)保的情況。

  從近年審計的結(jié)果來看,我國地方政府債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范,上述提到的問題均有涉及。審計部門揭露的地方政府債務(wù)管理中存在的問題,引起相關(guān)部門的重視,并促使其及時整改,進(jìn)一步加強(qiáng)管理,較好的起到了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用。

  三、注重績效審計。提高債務(wù)資金使用效益

  地方政府債務(wù)資金是地方建設(shè)的主要資金來源,在一定程度上緩解了地方政府投資需求與自身財力不足的矛盾。債務(wù)資金的使用范圍相當(dāng)廣泛,涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、教育等方面,但債務(wù)就如同一把“雙刃劍”,倘若使用的好,則會加快地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會效益:倘若使用不當(dāng),不僅不會帶來效益,相反還會造成地方政府債臺高筑,引發(fā)財政危機(jī)、金融危機(jī),進(jìn)而影響國家安全和社會穩(wěn)定。

  為了提高債務(wù)資金的使用效益,審計部門開展地方政府債務(wù)績效審計十分必要。地方政府債務(wù)績效審計主要是從債務(wù)資金的支出投向人手,重點審查使用債務(wù)資金的項目,看項目建設(shè)是否符合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要,項目舉債是否合理,債務(wù)資金的投向是否與最初舉借債務(wù)的目的相一致,項目債務(wù)資金管理是否規(guī)范,是否存在舉債資金與項目建設(shè)進(jìn)程用款不配套而出現(xiàn)資金沉淀或逾期情況等。此外,還要對竣工項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、功能作用以及償債能力等進(jìn)行績效評價。通過績效審計,促進(jìn)地方政府建立政府債務(wù)資金使用監(jiān)督機(jī)制,避免地方政府債務(wù)的低效擴(kuò)張,同時也促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對項目建設(shè)的監(jiān)管,確保項目建設(shè)的質(zhì)量,保證債務(wù)資金使用的安全性和有效性。

  四、融入經(jīng)責(zé)審計。制約地方政府行政權(quán)力

  目前,我國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方GDP的增長主要是靠投資需求的托動,地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部想要做出一定的政績,僅依靠地方財力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必定會多方融資,但由于行政管理體制缺乏約束機(jī)制,地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部可能存在短期化行為,導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模難以得到控制,地方政府債務(wù)規(guī)模與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的決策有著直接關(guān)系。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)形成的債務(wù)、償還的債務(wù),以及對地方政府債務(wù)的管理,均反映了地方領(lǐng)導(dǎo)十部任期的執(zhí)政理念和執(zhí)政能力。因此,地方政府債務(wù)審計應(yīng)作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的一個重要方面。

  在對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計時,摸清領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)債務(wù)規(guī)模,正確分析債務(wù)形成的原因,看領(lǐng)導(dǎo)干部是否負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;對于重大經(jīng)濟(jì)決策事項形成的債務(wù),領(lǐng)導(dǎo)十部負(fù)有直接責(zé)任,要作為重點審計對象:通過審查地方政府償債能力、債務(wù)資金使用效果,看領(lǐng)導(dǎo)干部是否重視地方政府債務(wù)管理;嚴(yán)厲查處違規(guī)舉債、違規(guī)擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金等問題,明確責(zé)任主體,依法追究相關(guān)責(zé)任人。通過審計監(jiān)督,制約地方政府的行政權(quán)力,嚴(yán)格控制地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部非理性的舉債行為,同時促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視債務(wù)風(fēng)險,規(guī)范政府債務(wù)管理。

  五、提出審計建議,促進(jìn)債務(wù)管理機(jī)制完善

  審計在地方政府債務(wù)管理機(jī)制中的作用不僅體現(xiàn)在揭示、查處問題,還體現(xiàn)在審計后的工作,即分析總結(jié)、提出建議、轉(zhuǎn)化成果。一是分析地方政府債務(wù)形成的主客觀原因、地方政府融資模式的不足、地方政府債務(wù)管理機(jī)制的缺陷等,在在分析的基礎(chǔ)上總結(jié)歸納體制、機(jī)制方面存在的問題。二是向地方政府及相關(guān)部門提出審計建議,根據(jù)審計調(diào)查情況,有針對性的提出切實可行的審計建議,督促職能部門及時整改,研究制定政府債務(wù)管理的具體細(xì)則,促使地方政府完善機(jī)制、改進(jìn)管理,規(guī)范地方政府的舉債行為。三是通過對審計結(jié)果跟蹤檢查、實行結(jié)果落實反饋制度和審計回訪制度,確保查出的問題得到整改,提出的合理化建議得到采納,充分發(fā)揮審計的建設(shè)性作用。

我要糾錯】 責(zé)任編輯:小薇

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