黨的十六大報告指出：國有企業(yè)是我國國民經濟的支柱，要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團；實施“走出去”戰(zhàn)略是對外開放新階段的重大舉措。鼓勵和支持有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)對外投資，帶動商品和勞務出口，形成一批有實力的跨國企業(yè)和著名品牌。十七屆五中全會再一次強調，要實施互利共贏的開放戰(zhàn)略，進一步提高對外開放水平，加快實施“走出去”戰(zhàn)略，積極參與全球經濟治理和區(qū)域合作，以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新，積極創(chuàng)造參與國際經濟合作和競爭新優(yōu)勢。隨著“走出去”戰(zhàn)略穩(wěn)步有序的實施，我國境外投資企業(yè)規(guī)模迅猛發(fā)展，企業(yè)管理水平和國際競爭力大幅提高。截至2009年末，中央境外投資企業(yè)已達5901戶，涉及108家中央企業(yè)。然而，我國開展境外投資等“走出去”業(yè)務依然處于初級階段，企業(yè)實力總體處于弱勢，企業(yè)決策與激勵、風險防范等機制不完善，同時國家法律法規(guī)，配套政策及監(jiān)督約束體系還不健全，部分企業(yè)在境外投資中出現(xiàn)了巨額虧損等問題。本文擬從國家審計角度，探討對中央境外企業(yè)開展審計監(jiān)督的難點和相應對策。

　　1 中央境外企業(yè)總體情況

　　隨著“走出去”戰(zhàn)略的實施，中央企業(yè)積極開展海外經營活動，在全球范圍內進行資源優(yōu)化配置，積極參與經濟全球化和提高國際市場競爭力，促進了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　1.1 中央企業(yè)境外投資規(guī)模日益龐大。截至2009年底，已有108家中央企業(yè)在境外和港澳地區(qū)設立了5901戶境外子企業(yè)和管理機構，境外資產總額超過了4萬億元，占其總資產的19％，當年實現(xiàn)的利潤占其利潤總額的37％。如中遠集團，境外資產已達到1500億元，占企業(yè)資產總規(guī)模的一半以上。

　　1.2 中央境外企業(yè)經營領域進一步拓寬。經過多年的努力，中國石油、中國石化、中國五礦、中遠集團、中國建筑、中國有色集團等一批中央企業(yè)海外投資和經營活動取得積極成效，中央企業(yè)境外投資領域已從傳統(tǒng)的外經、外貿等出口加工企業(yè)向能源、礦業(yè)及公用事業(yè)企業(yè)轉變，境外資源并購、拓展市場份額步伐加快。

　　1.3 中央企業(yè)境外投資既有成功經驗，也有失敗案例。成功的經驗，如2009年6月五礦集團收購澳大利亞OZ礦業(yè)公司以鉛鋅礦為主的資產，中色集團2009年6月收購贊比亞盧安夏銅業(yè)公司，在收購完成后，企業(yè)克服困難，堅持不停產、不裁員的原則，實現(xiàn)了互利共贏。失敗的案例，如中色集團收購澳大利亞的萊納公司股權，因無法接受當?shù)卣岢龅墓蓹啾壤?、董事席位等限制條件而被迫放棄，中鋁與力拓2009年初達成的戰(zhàn)略合作方案最終失敗等，給企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展造成巨大影響。

　　2 開展中央境外企業(yè)審計的必要性

　　目前中央企業(yè)境外單位資產和銷售收入規(guī)模逐年擴大，成為中央企業(yè)經營實力的重要組成部分。開展中央境外企業(yè)審計，不僅是加強國有資產監(jiān)管的要求，也是穩(wěn)妥推進“走出去”戰(zhàn)略、提升中央企業(yè)國際化經營水平的客觀需要。

　　2.1 對境外國有資產進行審計，是國家審計機關的法定職責。根據(jù)我國《審計法》的要求和國際審計慣例，凡是國有資產，都應接受國家審計。對境外國有資產進行審計，是國家審計的分內職責。

　　2.2 開展中央境外企業(yè)審計，有助于保障“走出去”戰(zhàn)略的實施。隨著我國“走出去”戰(zhàn)略的實施，我國境外企業(yè)數(shù)量和境外國有資產規(guī)模越來越大。然而，中央境外企業(yè)的整體經營情況如何，境外投資存在什么樣的問題，境外經營面臨怎樣的困難，國有有關部門出臺的配套政策效果如何，中央企業(yè)境外投資需要政府部門提供哪些方面的協(xié)調引導，這些都需要國家審計部門開展境外審計，督促相關政策落實到位。

　　2.3 開展中央境外企業(yè)審計，有助于保障境外國有資產的安全。但是，由于我國境外投資處于初級階段，企業(yè)國際化經營管理經驗不足、缺乏國際化管理人才，相應的監(jiān)督約束機制不完善，部分企業(yè)在境外投資經營中出現(xiàn)了巨額虧損，個別企業(yè)甚至存在國有資產流失等違法違紀違紀問題。開展中央境外企業(yè)審計，有助于對境外國有資產實施監(jiān)督，保障境外國有資產的安全完整。

　　3 中央境外企業(yè)審計監(jiān)督的難點

　　近年來，國家審計署、部分地方審計機關結合自身情況開展了一些境外審計工作實踐，對境外審計的組織方式、監(jiān)督方法、審計重點進行了積極探索。在總結已開展的境外審計工作基礎上，我國中央境外企業(yè)審計監(jiān)督主要存在如下困難。

　　3.1 審計機關缺乏境外審計經驗。國家審計署于2008年成立境外審計司，負責組織審計中央國有企業(yè)和金融機構的境外資產、負債和損益。由于境外企業(yè)審計開展時間較短，目前主要選擇部分中央企業(yè)駐港機構開展審計或審計調查試點工作，對于境外審計的組織方式、實施方式及報告方式正處于摸索階段，因此，審計機關缺乏成熟的境外審計經驗，而陷于知識結構、專業(yè)水準、實踐經驗以及語言障礙等因素，能夠勝任境外審計工作的審計人員則更為缺乏，這在一定程度上阻礙了境外審計工作的開展。

　　3.2 難以深入了解被審計單位所在國的法律法規(guī)和會計準則。中央境外企業(yè)在經營過程中除了要遵守國內相關管理規(guī)定外，更重要的是要遵守所在國的法律法規(guī)和會計準則，而不同國家的規(guī)章制度可能差異很大。由于中央境外企業(yè)遍布世界各地，審計人員難以對被審計單位所在國的政策法規(guī)、技術標準、行業(yè)規(guī)范及會計制度進行深入了解，尤其是對境外上市公司應遵守的詳細規(guī)則更需要深入研究。因此，僅依據(jù)國內規(guī)章制度，而不考慮當?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，審計人員很難對境外企業(yè)經營情況作出客觀評價。

　　3.3 審計時間和必要的審計程序難以得到保障，增加了審計風險。由于東道國簽證的時限性，審計機關難以向開展境內企業(yè)審計一樣，派出大量審計人員進行長時間的全面審計。這就要求審計人員要在極短的時間進行大量的審計工作，增加了審計的強度，審計范圍受到一定限制；同時，在境外審計工作，由于語言障礙，審計人員難以和外方人員進行審計座談了解企業(yè)經營情況，往往只能從中方員工那里聽取片面的匯報，涉及被審計單位外部的調查取證工作，如函證、延伸調查被審計單位在當?shù)劂y行的債務和抵押擔保情況、與其他當?shù)仄髽I(yè)的資金往來等，由于涉及政治性、地域性和不同法律制度的原因，有可能難以順利實施。因此，審計時間和審計程序的限制，增加了審計風險。

　　4 中央境外企業(yè)審計的對策

　　境外企業(yè)審計是一項新課題，也是一項長期的任務。面對中央境外企業(yè)審計存在的諸多難點，政府審計部門應著重做好如下幾方面工作：

　　4.1 著力培養(yǎng)復合型審計人才，積累境外審計經驗。隨著中央境外企業(yè)的迅猛發(fā)展以及境外企業(yè)戰(zhàn)略地位的不斷提高，開展境外企業(yè)審計已經是審計機關面臨的一項迫切而又長期的任務。因此，審計機關應注重培養(yǎng)一支具有較高政治素質和專業(yè)素養(yǎng)的境外審計隊伍，使其具備一定的外語水平，通曉國內相關境外投資監(jiān)管政策，熟悉國際會計準則，了解國外法律法規(guī)和國際慣例，以便更好的承擔境外企業(yè)審計任務。審計機關也應加強境外審計基礎研究，前瞻性地加強對重點地區(qū)和國家相關政策法規(guī)、文化背景、技術標準、行業(yè)規(guī)范的信息收集工作，利用多渠道把握東道國投資環(huán)境和商業(yè)實踐的本土知識，盡可能減少因環(huán)境差異而造成的審計困難；同時，審計機關應根據(jù)前期開展的境外企業(yè)審計試點工作，積極探索符合境外企業(yè)特點的審計組織方式和審計程序，及時積累境外審計經驗。

　　4.2 充分利用國內審計環(huán)境，做好審前部署。由于東道國簽證的時限性，境外審計的時間非常緊張，審計組可以充分利用國內審計環(huán)境，為境外審計做好前期準備。在開展境外審計前，審計組可以到境外企業(yè)國內母公司進行前期審計調查，熟悉境外企業(yè)所在國的相關法律法規(guī)、會計準則及經營環(huán)境，詳細了解境外企業(yè)股權結構、管理模式、經營狀況，盡量掌握境外企業(yè)重大投資決策、重大資產處置及重大資金調度等財務管理事項，詳細制定審計實施方案，確定審計重點，以便審計進點后，能夠有的放矢，提高審計效率。

　　4.3 與相關境外投資監(jiān)管建立溝通協(xié)調機制，形成部門監(jiān)管合力。發(fā)改委、商務部及國資委對企業(yè)境外投資都負有審批監(jiān)督責任。商務部制定了《境外投資管理辦法》，國資委制定了《中央企業(yè)境外資產監(jiān)督管理暫行辦法》、《中央企業(yè)境外國有產權管理暫行辦法》等規(guī)章制度，旨在加強境外企業(yè)的監(jiān)督管理，確保國有資產安全。審計部門應充分發(fā)揮國家審計監(jiān)督的獨立性和綜合性，在開展境外企業(yè)審計工作中，充分調查相關法規(guī)政策的實施效果；同時，加強與其他監(jiān)管部門的溝通協(xié)調，將政策實施過程中存在的問題及時向有關監(jiān)管部門反映，促使和保障這些政策、辦法、措施及有關部門履行職責更加到位，形成部門監(jiān)管合力。