隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展速度逐步加快，重大基本建設(shè)項目投入力度也越來越大。近幾年，工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問題愈演愈烈，引起黨中央、國務(wù)院和社會各界的高度關(guān)注。為提高審計項目質(zhì)量和防范審計風(fēng)險，進(jìn)一步加大對重大違法違規(guī)問題的揭露力度，本文結(jié)合以往審計實踐，對政府投資項目審計中應(yīng)關(guān)注的一些重要環(huán)節(jié)做以歸納。

　　一、政府投資項目的特點

　　政府投資審計項目是我國各級政府推動地區(qū)發(fā)展、提高公共服務(wù)能力、改善民生的重要依托。大部分項目具有以下特點。

　　一是公益性強，關(guān)系民生。我國各級政府不斷加大政府支出，實施了一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，對保增長、促民生起到重要作用，使我國能源、交通、水利、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，為長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于政府投資項目意義重大，實施的好，將給國家或地區(qū)帶來巨大的社會經(jīng)濟效益，反之，如果項目失敗，將給政府帶來沉重的財政負(fù)擔(dān)，造成資源的浪費和環(huán)境的破壞。

　　二是投資額大，受社會高度關(guān)注。為應(yīng)對國際金融危機，我國政府實施了4萬億投資計劃，僅新增中央投資就高達(dá)1.18萬億。京滬高鐵投資、西氣東輸二線、南水北調(diào)、災(zāi)后重建等項目均投資過千億元。這些數(shù)字的背后是沉甸甸的責(zé)任。除了政府，沒有任何部門或企業(yè)能夠承擔(dān)這樣巨額的投資。這些項目也將產(chǎn)生巨大的推動力，帶動上下游產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展，受到國內(nèi)外社會各界的高度關(guān)注。

　　三是時效性強、工期緊張。經(jīng)濟的快速發(fā)展需要基礎(chǔ)設(shè)施不斷加快建設(shè)，從而提供強大的物質(zhì)支撐。政府投資項目在創(chuàng)造一個又一個奇跡的同時，都面臨工期緊、任務(wù)重的實際困難，無一不是采取了超常規(guī)的建設(shè)節(jié)奏，有些工程在的“政治工程”頭銜壓力下，更是邊設(shè)計、邊施工、邊建設(shè)，違規(guī)操作比較普遍。

　　四是腐敗問題頻發(fā)，影響政府公信力。項目建設(shè)資金量大，參建各方都有強烈的利益訴求，加上我國現(xiàn)階段監(jiān)管機制不健全，工程建設(shè)領(lǐng)域成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。“項目建起來、官員倒下去”的例子屢見不鮮。政府投資項目本是政府進(jìn)行國家治理的重要方式，其中存在的腐敗現(xiàn)象極大地也影響了政府的公信力。

　　二、政府投資項目違紀(jì)違規(guī)問題的多發(fā)點

　　政府投資項目中的違規(guī)違紀(jì)行為往往集中在資金量大的幾個環(huán)節(jié)。具體有以下幾個方面。

　　1.物資采購。物資采購?fù)钦顿Y項目的最大支出。有些項目的物資采購達(dá)幾千萬、甚至上億元。項目業(yè)主可以決定采購什么產(chǎn)品和以什么價格采購，因而直接左右供貨商的利益。高價采購物資、采購物資質(zhì)量不合格、違規(guī)指定供應(yīng)商等違規(guī)行為引發(fā)了大量的違紀(jì)違規(guī)行為。

　　2.工程發(fā)包。工程施工的資金額也非常大，而且受專業(yè)和經(jīng)驗限制，我國政府投資項目大部分工程向系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)發(fā)包。如，交通系統(tǒng)的施工企業(yè)常年共同參與交通項目競爭，管道建設(shè)企業(yè)常年參與管道建設(shè)競爭，鐵路建設(shè)企業(yè)常年參與鐵路項目競爭等，施工企業(yè)間、施工企業(yè)與業(yè)主間形成了盤根錯節(jié)的利益關(guān)系。為承攬到項目，施工企業(yè)往往能夠利用長期的關(guān)系渠道，左右中標(biāo)結(jié)果，各類潛規(guī)則盛行。

　　3.征地拆遷。隨著我國城鎮(zhèn)化規(guī)模越來越大，已建基礎(chǔ)設(shè)施越來越多，后建項目的征地拆遷資金量逐年加大。尤其是城市或城鎮(zhèn)的征地拆遷，補償標(biāo)準(zhǔn)越來越高。征地拆遷逐漸成為各方關(guān)注的對象。征地補償款截留挪用、虛假拆遷騙取補償?shù)仁录r有發(fā)生。征地拆遷領(lǐng)域的違紀(jì)違規(guī)問題，損害了實際被征地人的切身利益，加大了政府投資成本，需要予以規(guī)范。

　　三、政府投資項目審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

　　由于投資項目建設(shè)的復(fù)雜性，使得在建設(shè)過程各個環(huán)節(jié)都蘊藏了很多或明或暗的違規(guī)行為。如，建設(shè)單位招標(biāo)時的明招暗定，施工單位間陪標(biāo)串標(biāo)時的密切配合，設(shè)計單位故意留有設(shè)計漏洞，監(jiān)理單位質(zhì)量問題視而不見等。對各個環(huán)節(jié)的合規(guī)性進(jìn)行全面評價，將占用大量的審計資源。因此，如何準(zhǔn)確把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，查找關(guān)鍵環(huán)節(jié)就成為投資審計的重要內(nèi)容。結(jié)合政府投資項目的特點和違紀(jì)違規(guī)問題的多發(fā)點，可以嘗試從以下幾個方面集中突破。

　?。ㄒ唬┵Y金分配環(huán)節(jié)

　　這里說的資金分配環(huán)節(jié)主要是指投資項目的工程發(fā)包和物資采購。大部分利益分配都是通過該環(huán)節(jié)完成的，尤其是單一來源采購和強制指定采購，繞開了公開競爭，體現(xiàn)了業(yè)主與供應(yīng)商間的密切關(guān)系，值得審計人員高度關(guān)注。

　　1. 單一來源采購

　　根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法，政府投資項目發(fā)包應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)。實際上，我們卻會發(fā)現(xiàn)總有些項目通過“單一來源”的方式采購物資。此時應(yīng)當(dāng)引起審計人員的高度關(guān)注，因為單一來源采購是針對物資僅有唯一供應(yīng)商等極少情況采取的發(fā)包方式，大部分采購都不具備這樣的條件。大部分單一來源采購實際上是業(yè)主為確保某些特定關(guān)系人順利中標(biāo)而采取的違規(guī)操作手法。為了避開公開招投標(biāo)不易控制的問題，更快的向特定關(guān)系人發(fā)包，業(yè)主可能會采取單一來源采購的方式。審計人員應(yīng)對單一來源采購的進(jìn)行深入系統(tǒng)分析，確定其是否合規(guī)。

　　2.強制指定采購。

　　物資采購中，還會遇到業(yè)主提出采購特定品牌產(chǎn)品的強制要求。如，有些市政工程要求購買指定造型的路燈、指定規(guī)格或型號的節(jié)能設(shè)備；有些工程要求購買指定廠家的防腐材料、購買指定品牌的焊接材料；有些工程要求本地區(qū)、本系統(tǒng)的所有類似項目都要購買統(tǒng)一種品牌或型號的專業(yè)設(shè)備。這些強制要求的背后，往往是供應(yīng)商與主管部門領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)外勾結(jié)：供應(yīng)商通過強制要求，獲得高額利潤；領(lǐng)導(dǎo)干部則利用手中職權(quán)，收受大量回扣。在外部監(jiān)督長期不到位的情況，類似強制要求會逐步演變成行業(yè)“潛規(guī)則”，物資需求方、供應(yīng)方都會按規(guī)則行事，按強制要求購買指定產(chǎn)品。審計人員遇到此類問題時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步采取措施，確認(rèn)提出強制要求的部門和具體負(fù)責(zé)人，并延伸物資供應(yīng)方，審查強制要求的背后是否存在商業(yè)賄賂問題。

　　3.其他違規(guī)招標(biāo)

　　除了上述兩種違規(guī)方式，在項目發(fā)包中還存在以下常見違規(guī)形式。如，不在規(guī)定媒體公告、公告時間不足、沒有關(guān)系的單位買不到招標(biāo)文件、隨意指定評委、評標(biāo)不規(guī)范、隨意調(diào)整中標(biāo)人等等。業(yè)主表面上常打著工期緊張的旗號違規(guī)操作，實際則是通過一系列做法，暗中確定特定關(guān)系人中標(biāo)。以隨意調(diào)整中標(biāo)人為例，有時評標(biāo)委員會推薦的第一候選人不是特定關(guān)系人，發(fā)包人就以第一候選人的在建項目多，人員、設(shè)備等不足等理由，重新確定中標(biāo)人。第一候選人拿到一些好處費退出競爭，特定關(guān)系人則可以高價承攬項目，獲取高額利潤，由此造成項目投資成本節(jié)節(jié)攀高。

　?。ǘ┵Y金支付環(huán)節(jié)

　　一旦確定了物資供應(yīng)方，資金支付進(jìn)度就成為各方關(guān)注的焦點。物資供應(yīng)方和施工方會通過一切關(guān)系，使業(yè)主及時、足額甚至超額撥付資金。在資金支付階段，為了鎖定重點延伸單位，應(yīng)當(dāng)從資金量、撥付時間兩個角度進(jìn)行確定。

　　1.大額設(shè)計變更。

　　施工企業(yè)可以通過設(shè)計變更大幅增加工程的結(jié)算款。有的施工單位低價中標(biāo)后，通過設(shè)計單位改變項目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模，從而提高工程造價，謀取不當(dāng)利益；有些單位通過設(shè)計單位將低報價的材料調(diào)換成功能類似的高價材料，獲取差額利潤；有些單位以趕工期為借口，要求業(yè)主大量增加措施費；有的單位則通過項目改線，提高工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，不斷加大項目投資。審計人員在設(shè)計變更審計時，應(yīng)將金額大、受益企業(yè)指向明顯的設(shè)計變更作為重點，關(guān)注設(shè)計變更是否真實、是否必要，對個別單位通過設(shè)計變更獲取高額利潤的，要追蹤利潤去向。

　　2.資金支付進(jìn)度。

　　統(tǒng)計資金支付進(jìn)度也是獲得某供應(yīng)商與業(yè)主不同尋常關(guān)系的有效途徑。實際操作中，占有資金的一方往往有較大的話語權(quán)，通常情況下業(yè)主只有拖著不付款或者晚付款，才能更好的實現(xiàn)對供應(yīng)商的控制和管理，業(yè)主大部分情況下會按合同約定的最晚時間支付進(jìn)度款。當(dāng)業(yè)主對個別公司的資金支付進(jìn)度明顯異常時，審計人員應(yīng)予以關(guān)注。付款進(jìn)度早于合同時間要求的公司，很可能是靠倒買倒賣賺取巨額差價的皮包公司。由于這些公司是實力和資金鏈不足以先行墊資組織貨源，無法完成物資供應(yīng)，因此，需要業(yè)主對其進(jìn)行資金支付上進(jìn)行“照顧”。對這類公司進(jìn)行集中突破，有可能揭示出這類供應(yīng)商與業(yè)主的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

　　3.假發(fā)票和咨詢費。

　　在資金支付環(huán)節(jié)，還要關(guān)注業(yè)主和施工單位的假發(fā)票問題。近年來，咨詢費、勞務(wù)費、會議費、餐飲、住宿等假發(fā)票盛行，很多公司利用假發(fā)票套取現(xiàn)金再進(jìn)行私分或商業(yè)賄賂。尤其是大額的咨詢費、技術(shù)服務(wù)費，大都沒有真實的業(yè)務(wù)背景，資金幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，往往流向有話語權(quán)的部門或領(lǐng)導(dǎo)干部。在發(fā)現(xiàn)假發(fā)票后，要注意順資金流向查找資金實際去向。有時資金套現(xiàn)形成“小金庫”，需要出其不意、快速突破，掌握小金庫的流水賬，才能獲得資金走向的最真實證據(jù)。

　　（三）追蹤資金流向

　　資金從業(yè)主單位支付出去后，本應(yīng)留在對方的物資供應(yīng)單位、工程施工單位等，但實際上，有的資金往往又回流給業(yè)主單位或一些業(yè)主單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，成為權(quán)錢交易的最有力證據(jù)。

　　1.物資供應(yīng)方

　　延伸物資采購方是從資金走向切入違規(guī)違紀(jì)問題的重要方法。一般情況下，想成為物資供應(yīng)方，需要給特定關(guān)系人一定比例的傭金，付款方式也多為現(xiàn)金。對于大型工程而言，傭金的量比較大，可能在中標(biāo)前，物資供應(yīng)方就從銀行大量提現(xiàn)，或者多筆持續(xù)提現(xiàn)，湊夠一定數(shù)額后，將會以支票或存折等形式交給受賄人。部分小單位財務(wù)管理不規(guī)范，可能直接在銷售費用或銷售提成中列支，由業(yè)務(wù)員轉(zhuǎn)送關(guān)系人。發(fā)包方主管物資采購的領(lǐng)導(dǎo)是物資供應(yīng)方“攻關(guān)”的主要目標(biāo)，近些年在工程建設(shè)領(lǐng)域，施工企業(yè)、承包商、材料供應(yīng)商已經(jīng)通過這種方式，將一大批領(lǐng)導(dǎo)干部拉下馬。

　　2.轉(zhuǎn)包分包。

　　轉(zhuǎn)包和違規(guī)分包是工程審計必審的常見問題。目前，工程領(lǐng)域腐敗的易發(fā)和多發(fā)點已經(jīng)從工程發(fā)包開始向其他環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)包和分包單位也應(yīng)當(dāng)成為審計重點。審計人員不妨選擇一些重點分包單位延伸審計。比如，土石方工程，不同單位分包工程需繳納管理費的比例可能相去甚遠(yuǎn)。有時為了降低成本，找當(dāng)?shù)氐年犖槭┕ぃ职鼏蝺r很低；有時則是明顯將利潤留給分包單位，此時就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分包單位延伸審計。大部分土石方施工隊都是在本地區(qū)承攬工程，也有的施工隊伍可以在各個施工單位的不同標(biāo)段都獲得大量分包工程，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行延伸審計。通過延伸審計，可能通過資金走向發(fā)現(xiàn)分包商頻頻承攬工程背后的真實原因。

　　3.征地拆遷。

　　除了施工單位和物資供應(yīng)方，在審計資金流向時，也應(yīng)當(dāng)將征地拆遷資金走向作為審計重點。因為隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善和百姓維權(quán)意識的提高，征地拆遷補償款的標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額逐步提高，征地拆遷補償已經(jīng)成為投資成本的相當(dāng)比例。而由于我國征地拆遷屬地化管理，各地的政策和標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同，操作方式也不一樣，征地拆遷高要低補，騙取征地補償款等行為屢見不鮮。審計人員要對征地拆遷難度大的、標(biāo)準(zhǔn)高的地區(qū)進(jìn)行重點審計。

　?。ㄋ模┢渌矫?

　　資金分配、資金支付和資金流向是發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題的最重要方法，但是通過巧用質(zhì)量事故、舉報線索等也可以事半功倍，取得意想不到的效果。

　　1.質(zhì)量事故。

　　國有大中型項目的在質(zhì)量管理上有明確的規(guī)定，如果出現(xiàn)重大損失或人員傷亡需要進(jìn)行事故調(diào)查并上報，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理。實際工作中，處理處罰往往是形式重于實質(zhì)，各級部門出于保護本部門或下屬部門的要求，都不愿意將事態(tài)擴大，簡單調(diào)查了事。審計人員可以將已經(jīng)發(fā)生的質(zhì)量事故的相關(guān)單位作為審計重點。雖然簡單的看質(zhì)量事故本身，找不到責(zé)任人和實際原因，但是通過還原質(zhì)量事故的發(fā)生經(jīng)過，往往可以發(fā)現(xiàn)供貨方、施工方、業(yè)主等各方的違規(guī)操作事實，還可以獲得業(yè)主違規(guī)指定采購、施工單位轉(zhuǎn)分包、偷工減料、無資質(zhì)施工等違規(guī)違法問題。實際上，任何質(zhì)量事故的發(fā)生都是伴隨著一連串的違規(guī)操作，只要業(yè)主、監(jiān)理、施工方任何一個環(huán)節(jié)嚴(yán)格管理都可以避免事故的發(fā)生。質(zhì)量事故的形成一定是多部門監(jiān)督失效和個別部門獲取巨額利益同時作用的結(jié)果。因此，深入挖掘質(zhì)量事故成因，可能會追查出業(yè)主單位領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程發(fā)包、業(yè)主單位工作人員濫用職權(quán)等重大違規(guī)違紀(jì)問題。

　　2.舉報線索。

　　在加大審查力度的同時，要注重發(fā)揮舉報線索的重要作用。任何一個行業(yè)和項目都有其特定的潛規(guī)則和操作手法，利用舉報線索可以迅速鎖定工作方向，實施精準(zhǔn)打擊。審計人員可以一方面在被審計單位的門口、網(wǎng)站、電子屏幕等地方，公告審計組電話、郵箱、辦公地點，搜集舉報線索；另一方面，通過向相關(guān)地區(qū)和行業(yè)的紀(jì)檢部門進(jìn)行深入座談，了解項目所在地區(qū)、所在行業(yè)的違紀(jì)違規(guī)問題特點。

　　四、結(jié)論

　　隨著我國工程建設(shè)領(lǐng)域各項制度逐步建立健全，大型政府投資項目建設(shè)管理的規(guī)范化程度越來越高，違法分子的反偵查能力也在提高，作案手段更加多變和隱蔽。審計人員在查處違法違紀(jì)問題和發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟案件線索時，應(yīng)當(dāng)將上述資金分配、資金撥付、資金流向等環(huán)節(jié)作為審計的關(guān)鍵點，關(guān)注對影響投資項目績效的重大質(zhì)量事故。通過在關(guān)鍵點上追加審計程序，在時間和人員有限的情況下，有效地提高審計質(zhì)量、防范審計風(fēng)險、擴大審計成果，發(fā)揮審計反腐敗作用。