按照2008年國務(wù)院批準(zhǔn)的國家稅務(wù)總局機(jī)構(gòu)改革方案，國家稅務(wù)總局內(nèi)設(shè)督察內(nèi)審司，專司稅務(wù)系統(tǒng)稅收?qǐng)?zhí)法檢查和內(nèi)部審計(jì)工作。這是新中國成立以來，國家首次批準(zhǔn)在稅務(wù)系統(tǒng)設(shè)立司局級(jí)督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)。

　　組建國稅系統(tǒng)督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，不僅有利于整合監(jiān)督資源，加強(qiáng)督察審計(jì)力量，強(qiáng)化督察審計(jì)工作，更是對(duì)稅收管理體制的重大改進(jìn)和完善。

　　一、組建督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)是完善國稅系統(tǒng)垂直管理體制，切實(shí)履行國稅系統(tǒng)督察內(nèi)審職責(zé)的客觀要求和必要措施。

　　督察審計(jì)體制是稅收管理體制的一個(gè)重要方面。1994年分稅制改革前，各級(jí)稅務(wù)局由同級(jí)行政監(jiān)督部門和審計(jì)部門進(jìn)行督察審計(jì)。1994年分設(shè)國稅局、地稅局，實(shí)行系統(tǒng)垂直管理，對(duì)省和省以下各級(jí)國稅局督察審計(jì)體制發(fā)生了根本變化，一方面省和省以下國稅局不再屬于地方同級(jí)行政監(jiān)督部門和審計(jì)部門的督察審計(jì)對(duì)象，也不再接受同級(jí)行政監(jiān)督部門和審計(jì)部門的督察審計(jì)；另一方面，由于體制原因，負(fù)責(zé)督察審計(jì)國家稅務(wù)總局的監(jiān)察部、審計(jì)署在機(jī)構(gòu)人員配置方面無法采取相應(yīng)措施來填補(bǔ)地方督察審計(jì)部門退出后所留下的空白。10多年來，這種體制性缺陷一直沒有解決。

　　1998年以來，為加強(qiáng)督察審計(jì)工作，國家稅務(wù)總局先后在相關(guān)司局設(shè)立了審計(jì)處、執(zhí)法監(jiān)督處，并于2007年成立了審計(jì)司，但由于省及省以下國稅局缺乏相應(yīng)的督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員，問題并沒有得到根本解決。全國國稅系統(tǒng)應(yīng)接受財(cái)務(wù)收支審計(jì)的預(yù)算單位近4000個(gè)，應(yīng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部3000多人，審計(jì)任務(wù)相當(dāng)繁重，但國稅系統(tǒng)專職審計(jì)人員非常有限，到2007年，全部加起來不到50人，審計(jì)工作難以正常開展。稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督由于監(jiān)督對(duì)象涉及廣大稅務(wù)干部，監(jiān)督內(nèi)容更為廣泛，執(zhí)法監(jiān)督人員與執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)際需要不相適應(yīng)的矛盾和問題更為突出。

　　組建督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，是從根本上解決國稅系統(tǒng)督察內(nèi)審的體制性缺陷，保障國稅系統(tǒng)內(nèi)部稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督和財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督工作正常開展的一項(xiàng)重要措施，是對(duì)國稅系統(tǒng)垂直管理體制的必要完善，對(duì)于加強(qiáng)國稅系統(tǒng)自身管理，防范內(nèi)部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)，具有十分重要的意義和作用。

　　二、組建督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，是整合監(jiān)督資源，強(qiáng)化行政監(jiān)督，改進(jìn)和完善稅務(wù)監(jiān)督體系，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和相互協(xié)調(diào)的稅收行政管理體制的需要。

　　第一，組建國稅系統(tǒng)督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，有利于整合國稅系統(tǒng)行政監(jiān)督職能、資源，解決目前行政監(jiān)督職能配置不集中所帶來的人員力量分散、信息不能共享、監(jiān)督難以形成合力、效果不夠理想的問題。

　　第二，組建稅務(wù)系統(tǒng)督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，是改進(jìn)和完善國稅系統(tǒng)監(jiān)督體制的需要。當(dāng)前國稅系統(tǒng)最缺乏、也是最需要發(fā)展的監(jiān)督就是督察審計(jì)監(jiān)督。督察審計(jì)，是一種以稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和財(cái)務(wù)管理權(quán)為監(jiān)督對(duì)象，以發(fā)達(dá)的現(xiàn)代督察審計(jì)技術(shù)為手段，高度專業(yè)化、知識(shí)化、技術(shù)化的監(jiān)督形式，是對(duì)行政主體的行政行為不論有無違規(guī)、違紀(jì)都要進(jìn)行的過程監(jiān)督、事中監(jiān)督和基礎(chǔ)性的監(jiān)督。相對(duì)于人民群眾、納稅人、媒體的權(quán)利監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)督的事后查處，外部權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的有限監(jiān)督，內(nèi)部業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督，督察審計(jì)監(jiān)督是一種權(quán)力監(jiān)督、事中監(jiān)督、全面監(jiān)督、專業(yè)化的監(jiān)督，是其他監(jiān)督形式無法替代的，且有利于發(fā)揮其他監(jiān)督形式作用的一種必要的監(jiān)督。

　　第三，最好或者最根本的監(jiān)督，是權(quán)力的必要分解和相互制衡。此次機(jī)構(gòu)改革，組建國稅系統(tǒng)督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，將稅收督察審計(jì)權(quán)從稅務(wù)系統(tǒng)的稅收決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)中分離出來，是對(duì)系統(tǒng)行政管理權(quán)力分解與制約，對(duì)優(yōu)化國稅系統(tǒng)行政管理權(quán)力配置和組織結(jié)構(gòu)，建立決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的稅務(wù)行政管理體制機(jī)制，提升國稅系統(tǒng)行政管理效能和水平，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大基于納稅人管理的分權(quán)成果，必將產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。

　　三、按照精干、高效、管用的原則，建立國稅系統(tǒng)督察內(nèi)審管理體制和工作機(jī)制。

　　應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制。領(lǐng)導(dǎo)體制是否科學(xué)合理，是否符合督察內(nèi)審工作的內(nèi)在要求和發(fā)展需要，直接關(guān)系到督察內(nèi)審的體制、機(jī)制構(gòu)建和監(jiān)督作用的發(fā)揮。國稅系統(tǒng)督察審計(jì)，是一種內(nèi)部監(jiān)督，督察審計(jì)機(jī)構(gòu)作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具備外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，履行督察內(nèi)審職能必然要受到內(nèi)部環(huán)境因素的種種影響和干擾，要真正發(fā)揮督察內(nèi)審的作用，建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制尤為重要。

　　應(yīng)當(dāng)建立一支精干和敢于真查實(shí)審的督察內(nèi)審干部隊(duì)伍。督察內(nèi)審，相對(duì)稅收業(yè)務(wù)工作來說，是一項(xiàng)保障性的工作，相對(duì)于其他監(jiān)督形式，是要求從事這項(xiàng)工作的人員既要熟悉稅收業(yè)務(wù)，又要掌握督察審計(jì)知識(shí)和技能，是具有很強(qiáng)業(yè)務(wù)性和技術(shù)性的一項(xiàng)工作，同時(shí)還是一項(xiàng)容易得罪人的工作，為此在督察內(nèi)審干部的組建上應(yīng)當(dāng)做到以下3點(diǎn)：一是人員配備應(yīng)當(dāng)少而精，二是督察內(nèi)審工作人員應(yīng)當(dāng)能查能審，三是督察審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)敢查敢審。

　　應(yīng)建立科學(xué)合理的督察審計(jì)管理體制和工作機(jī)制，確保督察內(nèi)審工作有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。一是要明確督察內(nèi)審的基本職責(zé)和權(quán)力；二是要合理劃分國稅系統(tǒng)各級(jí)督察內(nèi)審的管理權(quán)限；三是要科學(xué)設(shè)置和統(tǒng)籌安排各種督察審計(jì)品種，建立協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的督察審計(jì)工作機(jī)制；四是要制訂督察審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的編制辦法，明確計(jì)劃編制的依據(jù)、原則和程序。

　　應(yīng)當(dāng)建立健全國稅系統(tǒng)督察內(nèi)審基本制度，對(duì)督察內(nèi)審工作進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)范。根據(jù)實(shí)際需要，以下制度亟待修訂和制定：一是修訂稅收?qǐng)?zhí)法檢查辦法。除改進(jìn)和完善有關(guān)程序外，重點(diǎn)要厘定督察內(nèi)審機(jī)構(gòu)與其他稅種管理機(jī)構(gòu)在稅收?qǐng)?zhí)法檢查內(nèi)容、重點(diǎn)、方式上的區(qū)別，明確各自職責(zé)，避免多頭檢查、重復(fù)檢查。二是修訂國稅系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法。著力解決目前國稅系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)只審單位財(cái)務(wù)收支，不審財(cái)政收支，只進(jìn)行離任審計(jì)，沒有任中審計(jì)，審計(jì)范圍偏窄，審計(jì)環(huán)節(jié)單一，監(jiān)督作用有限，監(jiān)督效果不理想的問題，同時(shí)為層級(jí)督察審計(jì)的集中統(tǒng)一提供切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)形式。三是修訂稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制度和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。解決好目前在責(zé)任管理和責(zé)任追究上，重程序、輕實(shí)體，重基層、輕上層的問題，加大對(duì)執(zhí)行實(shí)體法和上層執(zhí)法情況的檢查和考核管理。四是研究制定督察審計(jì)工作章程。以此作為督察內(nèi)審工作的“基本法”，要研究解決好督察審計(jì)工作中的基本問題和重大問題。