【摘要】我國高校已全面納入國庫集中收付制度改革。高校內(nèi)部審計工作如何面對新形勢、新環(huán)境及其發(fā)展的新趨勢，是內(nèi)審工作者急需考慮的問題。本文通過分析國庫集中收付制度給高校內(nèi)部審計環(huán)境帶來的新變化，從實現(xiàn)內(nèi)審職能由傳統(tǒng)“監(jiān)督型”向現(xiàn)代“管理型”轉(zhuǎn)變的角度，提出內(nèi)審工作的新思路。

　　【關(guān)鍵詞】高校；國庫集中收付制度；內(nèi)部審計；思路

　　建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是財政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容和首要環(huán)節(jié)，也是規(guī)范財政收支行為，加強財政收支管理監(jiān)督，提高財政資金使用效率，從源頭上防范和遏制腐敗現(xiàn)象滋生的重要手段。該制度自2000年啟動以來，首先從中央部門開始試行，隨后試點范圍在各省市不斷擴大并逐步深入，至今已在全國范圍內(nèi)確立了國庫集中收付制度在財政財務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位。福建省于2008年7月開始啟動在高校范圍內(nèi)的試點改革。目前，除七所本科高校因新校區(qū)建設(shè)資金貸款需求量大而暫緩試行外，其他使用財政性資金的本科高校和高職高專院校均已全部進行國庫集中收付制度改革。該制度對高校來說尚屬新生事物，它對高校傳統(tǒng)的財務(wù)管理產(chǎn)生了較大影響，同時也使內(nèi)部審計環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，作為內(nèi)審工作者，只有未雨綢繆，積極應(yīng)對新變化，研究新思路，才能真正發(fā)揮內(nèi)部審計在規(guī)范高校管理，加強廉政建設(shè)，維護合法權(quán)益，防范風(fēng)險和提高教育資金使用效益等方面的作用。

　　一、國庫集中收付制度帶來高校內(nèi)部審計環(huán)境的新變化

　　國庫集中收付制度改革要求建立財政國庫單一賬戶體系，將預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金及其他財政性資金全部納入國庫單一賬戶體系管理，所有財政收入直接繳入國庫單一賬戶或預(yù)算外專戶，所有財政支出均根據(jù)部門預(yù)算通過國庫單一賬戶體系支付到收款人或用款單位。這項改革給高校內(nèi)部審計環(huán)境帶來了一系列新變化，主要表現(xiàn)在：

　?。ㄒ唬┿y行基本戶由“實體”轉(zhuǎn)向“虛擬”，資金安全的外在監(jiān)控力度更大

　　改革前，財政下達預(yù)算指標后，預(yù)算內(nèi)外撥款進入基本戶，高校擁有實實在在的銀行存款，稱之為“實體”基本戶，可自主靈活地調(diào)劑使用資金，并利用賬戶中歷年收支結(jié)余沉淀的資金進行籌資理財活動，內(nèi)部資金安全監(jiān)控主要由高校自己負責(zé)。改革后，國庫集中收付制度要求高校所有財政性資金收付都要在財政國庫單一賬戶體系中運作，不允許體外循環(huán)。所有預(yù)算內(nèi)撥款、行政事業(yè)性收費、非稅收入等不再回撥原“實體“基本戶，而是進入國庫存款賬戶和預(yù)算外專戶，日常小額零星開支從財政廳為高校開設(shè)的財政授權(quán)支付零余額賬戶中支付，該賬戶將逐步取代原來的基本戶，既可轉(zhuǎn)賬，也可取現(xiàn)金，但不存放實體資金，只存放財政授權(quán)支付額度，日終賬戶存款數(shù)為零，稱之為“虛擬”基本戶，原有“實體”基本戶在改革過渡期間只存放高校自籌資金、以前年度沉淀資金和往來款項等，待過渡結(jié)束后將予以撤消。高校要動用零余額賬戶額度必須經(jīng)過嚴格的程序，每月要按照財政下達的預(yù)算指標編制分月用款計劃，并依次上報教育廳、財政廳審核，經(jīng)財政廳核準后下達分月用款計劃額度才能動用資金，財政部門從預(yù)算到支出對資金進行事前、事中和事后監(jiān)管，比改革前監(jiān)控力度更大，資金安全系數(shù)更高。

　　（二）財務(wù)管理目標由重“合法”向重“預(yù)算”轉(zhuǎn)變，對資金使用效益的要求更高

　　改革前，預(yù)算資金一旦撥到高?；緫?，主管和財政部門一般只控制預(yù)算總額，不再監(jiān)管資金的具體使用，為防范挪用、貪污教育資金等違法違紀行為的發(fā)生，對資金使用的合法性監(jiān)督成為高校財務(wù)管理的主要目標之一。實行國庫集中收付制度后，改變了高校的資金支付方式，高校沒有實體資金賬戶，所有工資、大宗物品和服務(wù)采購、大型修繕、大中型基本建設(shè)項目、小額零星支出等均要通過財政部門或財政部門授權(quán)分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付，而這些支付要受到財政核準的分月用款計劃控制，分月用款計劃又受預(yù)算指標控制，“有預(yù)算才能有支出”、“預(yù)算支出渠道不得隨意變更”的剛性規(guī)定表明科學(xué)、準確的預(yù)算編制將最終決定高校對資金的支配和使用權(quán)。因此，改革后強化了高校的預(yù)算主體地位，在財政部門對每項資金支出實施全過程合法性監(jiān)控的情況下，高校財務(wù)管理目標轉(zhuǎn)向加強預(yù)算管理，致力提高預(yù)算編制質(zhì)量，保證預(yù)算有效執(zhí)行，同時還要求精打細算，將有限的資金用在刀刃上，使資金發(fā)揮更好的使用效益。

　　（三）資金支付由“網(wǎng)下”轉(zhuǎn)到“網(wǎng)上”，對高校加強內(nèi)部控制和管理的需求更加強烈

　　改革前，高校會計核算由手工轉(zhuǎn)向電算化后，因考慮會計電算化系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全需要，基本不與互聯(lián)網(wǎng)對接，所有資金支付采用人工手段在網(wǎng)下進行。改革后，使用國庫集中支付信息管理系統(tǒng)，用款計劃申報、財政直接支付申請、財政和主管部門的審核、代理銀行的具體支付、清算以及查詢和對賬等信息反饋都在網(wǎng)上進行，預(yù)算執(zhí)行的信息化和透明度大大提高，但是網(wǎng)絡(luò)是無形的，在帶來操作方便、快捷的同時，也隱含了潛在的支付風(fēng)險，如果高校內(nèi)部國庫操作人員分工、權(quán)限沒有互相牽制或者國庫系統(tǒng)安全證書及系統(tǒng)密碼管理不善，就可能造成財政直接支付風(fēng)險，或者因高校內(nèi)部處科室、學(xué)院管理不善而提供虛假用款申請或原始憑證，就會造成財政授權(quán)支付風(fēng)險。這就需要高校建立健全有效的內(nèi)部控制制度和規(guī)范有序的內(nèi)部管理，形成相互牽制、相互制約的制衡制度，才能共同防范高校內(nèi)部國庫支付風(fēng)險。

　　二、國庫集中收付制度下的高校內(nèi)部審計新思路

　　國庫集中收付制度改革帶來了內(nèi)部審計環(huán)境的新變化，拓展了內(nèi)部審計范圍，為內(nèi)部審計職能實現(xiàn)從“監(jiān)督型”向“管理型”轉(zhuǎn)變帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。高校內(nèi)部審計工作者要主動適應(yīng)改革需要，及時調(diào)整工作思路，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新工作方式方法，切實發(fā)揮內(nèi)部審計在服務(wù)學(xué)校發(fā)展中的作用。

　?。ㄒ唬┮黾宇A(yù)算編制審計，注重與投資風(fēng)險審計相結(jié)合

　　改革后，國庫集中收付制度的執(zhí)行改變了財務(wù)管理目標，“按預(yù)算用錢，按計劃辦事；先有預(yù)算，后有支出；有多少錢辦多少事”的原則，使高校在使用資金時要嚴格按照預(yù)算進行，原則上不允許超支，不允許跨項使用。因此，要對預(yù)算編制進行審計，把預(yù)算做細做實，盡可能的預(yù)測未來可能發(fā)生的情況，并為預(yù)算執(zhí)行審計提供科學(xué)、合理的評價依據(jù)。預(yù)算編制審計，主要應(yīng)做到“四查”：一查預(yù)算編制依據(jù)和標準是否科學(xué)、合理。主要審計人員經(jīng)費標準是否準確；公用經(jīng)費定額是否合理；專項經(jīng)費政策依據(jù)是否充分。二查預(yù)算編制是否合法、細化。主要審計預(yù)算編制是否符合預(yù)算法等法律法規(guī)和國家有關(guān)政策；是否堅持量入為出、收支平衡的原則；是否由最基層部門預(yù)算匯編而成，細化到款、項、目，細化到具體用途。三查預(yù)算編制是否真實、準確。主要審計預(yù)算是否按零基預(yù)算方法編制；是否與核定編制、標準定額等相關(guān)配套制度一致；是否在摸清“家底”基礎(chǔ)上編制；內(nèi)容有無多列、虛列，是否存在隨意調(diào)節(jié)和人情支付等問題。四查預(yù)算編制是否考慮支出風(fēng)險。主要審計重大項目支出是否經(jīng)過投資風(fēng)險的科學(xué)論證，是否進行可行性分析；支出結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化合理；是否在保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞學(xué)校中心工作，按輕重緩急合理安排各項支出。

　?。ǘ┮訌婎A(yù)算執(zhí)行情況審計，注重與效益和經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合

　　預(yù)算執(zhí)行審計與預(yù)算編制審計相輔相成，預(yù)算執(zhí)行審計的結(jié)果可充分論證預(yù)算編制的合理性、準確性，為編制新一年的預(yù)算提供意見和建議。預(yù)算執(zhí)行情況審計的重點應(yīng)放在審計深度上，主要做好“三查、兩結(jié)合”。“三查”：一查收入預(yù)算是否完成。主要看當(dāng)年應(yīng)收收入是否收全，是否全部納入國庫單一賬戶體系，是否存在跑、冒、滴、漏問題。二查預(yù)算執(zhí)行的真實性和合法性。主要關(guān)注支出項目相關(guān)合同、支付申請、價格等具體項目或內(nèi)容是否合法、合理、真實，有無舞弊現(xiàn)象；會計核算是否能真實、完整地反映預(yù)算執(zhí)行。三查預(yù)算支出是否嚴格按照預(yù)算安排執(zhí)行。從總體上審查預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算安排之間存在的差異，分析、研究產(chǎn)生差異的主、客觀原因，為編制下一年度預(yù)算提出改進意見和建議，促進預(yù)算的逐步細化并嚴格執(zhí)行預(yù)算。“兩結(jié)合”：一是要與資金使用效益審計相結(jié)合。主要看預(yù)算執(zhí)行過程是否在保證教學(xué)、科研質(zhì)量的同時，達到改善資金管理，提高經(jīng)濟效益和社會效益的目的，有無重大損失浪費現(xiàn)象的發(fā)生；審查與預(yù)算開支項目有關(guān)的人和財物，進行成本效益分析，考察其投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系及部門目標完成情況，綜合評價資源利用的經(jīng)濟性、效益性。二是要與經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合。目前，領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責(zé)任審計已全面展開，預(yù)算執(zhí)行情況審計與經(jīng)濟責(zé)任審計在審計內(nèi)容上有許多共同點，如，經(jīng)濟責(zé)任審計要審查領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)預(yù)算外資金收入、支出和管理情況，專項資金管理、使用情況等等，這些都是預(yù)算執(zhí)行情況審計的內(nèi)容。為實現(xiàn)審計資源共享，提高審計效率，節(jié)約審計成本，就要實現(xiàn)好二者的有機結(jié)合。

　?。ㄈ┮e極開展內(nèi)部控制制度審計，注重與管理審計相結(jié)合

　　要保證國庫集中收付制度在高校的嚴格安全執(zhí)行，就要建立健全內(nèi)部控制制度，促進內(nèi)部整體管理水平的提高。積極開展內(nèi)部控制制度審計，不僅僅局限于有關(guān)財務(wù)方面的內(nèi)部控制措施檢查，而且要對涉及單位活動各個方面的內(nèi)部管理制度和運行程序?qū)嵤徲?，對?nèi)部控制制度建立是否有效及內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進行評價，并針對高校內(nèi)外環(huán)境和條件不斷發(fā)生變化，及時提出改進內(nèi)部控制、促進內(nèi)部管理的建設(shè)性意見和建議。主要圍繞“三個維度”進行審查：一是組織維度?？词欠駱?gòu)建好組織框架，黨委負責(zé)戰(zhàn)略，確保方向，決策人事；校長及行政具體負責(zé)日常教學(xué)、管理、科研、產(chǎn)業(yè)等工作；紀委負責(zé)監(jiān)督；是否推行職務(wù)不相容制度，杜絕中層干部職務(wù)交叉任職，防止集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的現(xiàn)象；是否根據(jù)《高等教育法》要求，明確議事規(guī)則和決策程序。二是部門維度?？床块T職能中校內(nèi)各部門的控制目標、工作職責(zé)、部門權(quán)限等是否明確；財務(wù)收支審批權(quán)限、物資（設(shè)備）采購活動、人事管理等方面是否進行項目控制。三是作業(yè)維度?？词欠裰贫椖窟\營過程的具體作業(yè)規(guī)定操作規(guī)程、崗位職責(zé)和檢查程序等。上述“三個維度”的情況要形成書面文件，以此作為內(nèi)部控制制度審計評價的依據(jù)。

　?。ㄋ模┮v究審計方式方法，掌握審計的主動性

　　國庫集中收付制度改革給高校內(nèi)部審計提出了新課題，內(nèi)審人員要努力學(xué)習(xí)，加強研究，講究方式方法，積極應(yīng)對改革提出的新要求。一要把握好內(nèi)審介入時間和步驟。如，預(yù)算編制的時間提前，審計時間也要安排在“兩上兩下”期間提前適時介入監(jiān)督，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性和公正性，為下一步開展審計掌握一手材料和依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行情況審計可采取集中審計和分步實施的方法，對重點部門實施集中審計，對其他部門采取季度審或半年審的方法。二要采取查賬和非查賬相結(jié)合的方式進行審計。在對預(yù)算執(zhí)行情況和資金使用效益進行審計時，必須在查賬的基礎(chǔ)上，對有關(guān)事項進行實地調(diào)查和跟蹤檢查。在開展內(nèi)部控制制度審計時，要結(jié)合實際操作，審閱大量的文件資料。三要全面開展計算機輔助審計。改革后，高校預(yù)算管理已應(yīng)用遠程網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在“國庫集中支付系統(tǒng)”平臺，實現(xiàn)與財政部門、主管部門之間的實時控制與信息溝通，內(nèi)審人員面對的是大部分利用計算機技術(shù)記錄的電子會計信息，在這種環(huán)境下，要求內(nèi)審人員必須掌握計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，變革審計手段，開發(fā)審計軟件，試行與相關(guān)部門的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)接，開展計算機輔助審計，以高效高質(zhì)順利完成內(nèi)審工作。四要努力提高內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)。“工欲善其事，必先利其器”，內(nèi)審部門必須圍繞改革的總體思路及方案要求，組織學(xué)習(xí)預(yù)算編制原則、方法及預(yù)算編制的配套改革措施等內(nèi)容，做到知己知彼，切實提高自身的綜合素質(zhì)。

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