【摘要】土地是不可再生的資源，我國(guó)高校大多處于城市中心城區(qū)繁華地帶，商業(yè)價(jià)值較高。合理開(kāi)發(fā)校園周邊土地，有利于開(kāi)發(fā)和利用沿街土地的使用價(jià)值，有利于增加高校的財(cái)政收入，有利于方便高校師生員工生活，有利于繁榮高校周邊的經(jīng)濟(jì)，提升辦學(xué)層次。

　　【關(guān)鍵詞】 高校；土地；開(kāi)發(fā)；BOT

　　一、高校周邊土地開(kāi)發(fā)的背景

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)背景

　　從90年代土地批租和房地產(chǎn)快速發(fā)展開(kāi)始，許多高校就在探尋“高校如何開(kāi)發(fā)建設(shè)周邊土地”。部分高校審時(shí)度勢(shì)，抓住機(jī)遇，大膽探索，積極、穩(wěn)妥，有計(jì)劃地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)校園周邊土地的嘗試。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)和高等教育的快速發(fā)展，以科技孵化器、學(xué)術(shù)交流中心等為載體的項(xiàng)目通過(guò)聯(lián)合共建、BOT等方式的開(kāi)發(fā)得到了進(jìn)一步發(fā)展。

　　（二）經(jīng)濟(jì)背景

　　近十年的快速發(fā)展，特別是加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、學(xué)科建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)的投入力度，高校負(fù)債較高，還貸資金缺口較大，資金短缺已成為制約高校發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。在此背景下，高校不得不進(jìn)一步整合校園資源，發(fā)揮資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，運(yùn)用資本營(yíng)運(yùn)手段籌措建設(shè)發(fā)展資金。在籌資的渠道上，校園周邊土地開(kāi)發(fā)也被提上重要議事日程。通過(guò)土地聯(lián)合開(kāi)發(fā)，授予一定期限的特許權(quán)，可以吸引社會(huì)資本投入到高等教育中來(lái)，緩解高校資金壓力，促進(jìn)高等教育的健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

　?。ㄈ└咝＾k學(xué)理念的更新

　　高校肩負(fù)著培養(yǎng)人才、發(fā)展科技和社會(huì)服務(wù)三大職能。在社會(huì)服務(wù)職能上，這些年高校一直在加強(qiáng)，使高校在校園規(guī)劃和空間布局上更具社會(huì)化和開(kāi)放化。這也突出體現(xiàn)在“社會(huì)校園結(jié)合部”的周邊土地開(kāi)發(fā)上，通過(guò)加強(qiáng)周邊土地開(kāi)發(fā)利用，可以促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)、后勤服務(wù)、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的發(fā)展。

　?。ㄋ模├碚摶A(chǔ)

　　高校周邊土地開(kāi)發(fā)的理論基礎(chǔ)主要是級(jí)差地價(jià)理論。級(jí)差地價(jià)理論是由于土地距離城市中心位置不同而導(dǎo)致土地利用純收益的差異。這是由土地利用的空間經(jīng)濟(jì)關(guān)系而引起，亦即因存在距離和運(yùn)費(fèi)的空間差異，對(duì)于消費(fèi)市場(chǎng)不同距離的土地，其利用方向和經(jīng)營(yíng)強(qiáng)度不同，其結(jié)果必然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效果的空間差異。在城市中心和城市內(nèi)部，土地經(jīng)營(yíng)集約化程度最高，地價(jià)和純收益也最高。離城市愈遠(yuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)愈粗放，地價(jià)也愈低。

　　二、高校周邊土地開(kāi)發(fā)應(yīng)堅(jiān)持的原則

　　1.總的原則是：統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，先易后難，定位準(zhǔn)確、兼顧效益。

　　2.服從城市建設(shè)總體規(guī)劃，與周邊市政規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目相協(xié)調(diào)。

　　3.符合高校校園總體規(guī)劃功能區(qū)劃的要求。

　　4.避開(kāi)學(xué)校生活和學(xué)習(xí)區(qū)域，不影響學(xué)校正常教學(xué)環(huán)境和氣氛。對(duì)影響校園整潔寧?kù)o，有礙治安管理和造成環(huán)境污染的項(xiàng)目，不應(yīng)安排建設(shè)。

　　5. 處理好近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，保證學(xué)校從中獲得現(xiàn)實(shí)和實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益。

　　6.招商堅(jiān)持“公平、公正、公開(kāi)”的原則，面向社會(huì)招標(biāo)。

　　7.為防范風(fēng)險(xiǎn)，校園周邊土地招商引資開(kāi)發(fā)中堅(jiān)持保證金制度。

　　8.以BOT方式建設(shè)的項(xiàng)目，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸高校所有，對(duì)方享有約定年限的使用權(quán)。

　　三、高校周邊土地開(kāi)發(fā)的形式

　　高校在開(kāi)發(fā)建設(shè)校園周邊土地中，主要采用以下三種形式：

　?。?）利用校園周邊土地資源，破墻開(kāi)店，發(fā)展圍墻經(jīng)濟(jì)，建造商業(yè)小街。主要采用租賃形式租給校內(nèi)外“三產(chǎn)”實(shí)體。

　?。?）BOT模式。BOT(build—operate—transfer)即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交，是指高校通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并準(zhǔn)許其通過(guò)經(jīng)營(yíng)以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給學(xué)校。

　?。?）土地批租。這是國(guó)家土地使用權(quán)有償使用的一種形式，即將若干年內(nèi)的土地使用權(quán)一次出讓給土地使用（經(jīng)營(yíng)）單位。土地批租的費(fèi)用，即土地使用權(quán)出讓金，亦稱(chēng)土地價(jià)款，由用地單位一次交付。此外，每年使用者還要向土地出讓人交納使用金。土地出讓的年限不等。出讓土地到期后，國(guó)家有權(quán)將土地連同地上建筑物、構(gòu)筑物一并無(wú)償收歸國(guó)有。在中國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和沿海城市（如深圳、上海等），早在90年代就已開(kāi)始實(shí)行土地使用“批租制”，即將若干年（一般為50年）內(nèi)的土地使用權(quán)一次出讓給土地使用（經(jīng)營(yíng)）單位。這種方式比較復(fù)雜，涉及國(guó)家土地政策，需要政府部門(mén)支持，調(diào)整土地規(guī)劃用途，與目前高校推行土地置換類(lèi)似，相當(dāng)把校園周邊土地交由儲(chǔ)備或收購(gòu)，并調(diào)整為開(kāi)發(fā)用地。

　　四、高校周邊土地開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

　?。ㄒ唬┰谒枷胝J(rèn)識(shí)上尚未取得共識(shí)

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，高校利用自己周邊的富余土地，采取多渠道、多形式的開(kāi)發(fā)建設(shè)，以改善辦學(xué)條件，緩解教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問(wèn)題，從而加快新老校區(qū)建設(shè)和學(xué)科建設(shè)，提高教師待遇，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。這已經(jīng)得到各高校及其主管部門(mén)的共識(shí)。然而，就不同方面、不同層次、不同角度來(lái)看，認(rèn)識(shí)還不完全一致。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和同志疑慮：高校的土地資源為劃撥教育用地，土地資源歸國(guó)家所有，況且有些高校的土地本身就是緊缺不足的。這樣做勢(shì)必與教育的初衷不符，也勢(shì)必影響教學(xué)用地；同時(shí)擔(dān)心會(huì)影響高校的總體和城市建設(shè)規(guī)劃；影響學(xué)校正常的教學(xué)環(huán)境和學(xué)習(xí)氛圍等等。因此，按這種觀點(diǎn)，寧可讓學(xué)校周邊土地荒蕪和“曬太陽(yáng)”，也不贊成學(xué)校利用周邊土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

　　（二）在實(shí)施上政策尚無(wú)明確規(guī)定

　　盡管?chē)?guó)務(wù)院、國(guó)土資源部及省市政府對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓等已有諸多法律法規(guī)。但對(duì)高校利用周邊土地開(kāi)發(fā)建設(shè)尚未有明確的規(guī)定。這導(dǎo)致在實(shí)際操作過(guò)程中，規(guī)劃報(bào)建較為困難。另外，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置和使用管理較為嚴(yán)格，如果嚴(yán)格按照國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定申報(bào)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，程序復(fù)雜，操作較為困難。

　?。ㄈ┝㈨?xiàng)規(guī)劃報(bào)建困難較大

　　高校周邊土地開(kāi)發(fā)的規(guī)劃，必須符合城市總體規(guī)劃的要求。因此，城市總體規(guī)劃對(duì)高校周邊的定位決定著開(kāi)發(fā)的方向。如果要調(diào)整規(guī)劃，程序也較為復(fù)雜。

　?。ㄋ模╅_(kāi)發(fā)模式有限

　　高校周邊土地的開(kāi)發(fā)的模式主要是自己開(kāi)發(fā)租賃經(jīng)營(yíng)或自營(yíng)、BOT、土地批租。而在實(shí)踐中，也主要是前兩者。

　?。ㄎ澹┐嬖谝欢ǖ娘L(fēng)險(xiǎn)

　　這些風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：（1）投資商投資能力和履約能力風(fēng)險(xiǎn)；（2）連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于BOT項(xiàng)目，因經(jīng)營(yíng)期限較長(zhǎng)，之中可能發(fā)生各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，如擔(dān)保、租賃等，或者因經(jīng)濟(jì)法律糾紛致使高校承擔(dān)一定的連帶責(zé)任；（3）投資商經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。如在建設(shè)期中，該項(xiàng)目公司無(wú)法融到資金致使建設(shè)擱淺，或在經(jīng)營(yíng)期限中投資商經(jīng)營(yíng)困難和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而提出提前退出該項(xiàng)目運(yùn)作并需要高?；刭?gòu)或處置給第三方。投資商這種轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的行為，會(huì)給高校帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)；（4）移交后的使用風(fēng)險(xiǎn)。如果移交后不能有效使用，就會(huì)造成資源閑置和浪費(fèi)，有的可能還要出資改造后才能使用；（5）政策風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。因國(guó)家政策和法律法規(guī)的變化，致使項(xiàng)目難以按照合同約定履行。

　　五、高校周邊土地開(kāi)發(fā)的對(duì)策

　?。ㄒ唬w口管理，合理規(guī)劃

　　高校周邊建設(shè)項(xiàng)目（特別是BOT項(xiàng)目）是整個(gè)校園建設(shè)的有機(jī)組成部分，學(xué)校對(duì)此要高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理，合理規(guī)劃。在規(guī)劃或立項(xiàng)時(shí)，要組織充分研究，加強(qiáng)評(píng)估論證，做到?jīng)Q策科學(xué)合理，切忌急功近利，短期行為。

　?。ǘ┮詫W(xué)校為主，招標(biāo)開(kāi)發(fā)

　　在校園周邊土地開(kāi)發(fā)中，應(yīng)堅(jiān)持“以學(xué)校為主，以邊為主”的原則，兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，結(jié)合長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，以當(dāng)前服從長(zhǎng)遠(yuǎn)，不要輕易改變校園的合理規(guī)劃，堅(jiān)持“以空間為主，讓空間不讓地皮”的原則。要切實(shí)了解和熟悉BOT等的運(yùn)作程序，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，招標(biāo)開(kāi)發(fā)，選擇信譽(yù)高、實(shí)力強(qiáng)，對(duì)學(xué)校開(kāi)發(fā)建設(shè)最為有利的對(duì)象進(jìn)行合作。

　　（三）實(shí)行保證金制度

　　為檢驗(yàn)投資商的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和投資誠(chéng)信，規(guī)避惡意磋商或假借項(xiàng)目騙貸等風(fēng)險(xiǎn)，高校在校園周邊土地開(kāi)發(fā)中應(yīng)引入保證金制度。實(shí)行保證金制度，這對(duì)作為發(fā)包方的高校有利，保證了在市場(chǎng)條件下高校的利益。同時(shí)，通過(guò)合同等形式，也確保了在正常施工條件下，投資商能按進(jìn)度支付工程款并確保經(jīng)營(yíng)的順利開(kāi)展。

　?。ㄋ模┱莆辗ㄒ?guī)，依法行事

　　在校園周邊土地開(kāi)發(fā)中，遇到不少涉及政策和法律法規(guī)方面的問(wèn)題，迫切需要進(jìn)一步熟悉了解現(xiàn)行土地政策、國(guó)有資產(chǎn)使用及法律法規(guī)方面最新文件資料。因此，搜集、整理和學(xué)習(xí)這些政策法規(guī)顯得十分重要，也有利于指導(dǎo)高校的校園周邊土地開(kāi)發(fā)工作。

　?。ㄎ澹┲贫ㄕ?，加強(qiáng)引導(dǎo)

　　鑒于目前有關(guān)高校利用周邊土地開(kāi)發(fā)建設(shè)方面的法規(guī)尚不健全，而部分高校在開(kāi)發(fā)建設(shè)周邊土地過(guò)程中又面臨著大量急需解決的問(wèn)題，建議高校主管部門(mén)及時(shí)組織力量，研究制定關(guān)于高校開(kāi)發(fā)建設(shè)校園周邊土地的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施辦法，并能征得當(dāng)?shù)卣徒逃?、?guó)土資源部的批準(zhǔn)認(rèn)可，使這項(xiàng)新的工作有法可依，有章可循。同時(shí)，建議高校領(lǐng)導(dǎo)高度重視校園周邊土地開(kāi)發(fā)，組織領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專(zhuān)班，調(diào)研相關(guān)政策和經(jīng)驗(yàn)，制定規(guī)劃方案和實(shí)施方案，協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)卣?、?guó)土、規(guī)劃等部門(mén)的關(guān)系，創(chuàng)造條件，使高校周邊土地開(kāi)發(fā)建設(shè)工作早日發(fā)揮效益，更好地為教學(xué)、科研服務(wù)。

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