摘要：建立、健全內部控制制度已成為法定要求，得到社會各界特別是企業(yè)的高度重視和廣泛參與。只有建立和完善內部控制制度，才能確保國有資本的保值增值，提高國有企業(yè)的經濟效益，實現(xiàn)國有企業(yè)的戰(zhàn)略目標。

　　筆者認為，要加強企業(yè)內部控制，必須對一些問題進行深入探討。

　　一、關于企業(yè)法人治理結構與內部控制的關系

　　按照委托代理理論，現(xiàn)代企業(yè)可以看做是一系列委托——代理契約的結合。在現(xiàn)代企業(yè)中，所有者與內部人之間雖然具有委托代理關系，但是由于存在著目標不對稱與信息不對稱，所以在實際工作中就會出現(xiàn)“內部人控制”。正是“內部人控制”的存在，因而產生了公司治理結構。

　　一個規(guī)范的公司治理結構由股東會、董事會、監(jiān)事會和經理層組成。建立有效的公司治理結構的宗旨就是在股東會、董事會、監(jiān)事會和經理層之間合理配置權力，明確各方責任，建立有效的激勵、監(jiān)督和制衡機制，從而實現(xiàn)公司目標。而內部控制就是企業(yè)董事會及經理階層為確保企業(yè)財產安全完整、提高會計信息質量、實現(xiàn)經營管理目標、完成受托責任而建立和實施的一系列具有控制職能的措施和程序。因此公司治理結構與內部控制的關系是密不可分的，公司治理結構是促使內部控制有效運行，保證內部控制功能發(fā)揮的前提和基礎，是實行內部控制的制度環(huán)境，而內部控制在公司治理結構中擔當?shù)氖莾炔抗芾肀O(jiān)控系統(tǒng)的角色，是有利于企業(yè)受托者實現(xiàn)企業(yè)經營管理目標，完成受托責任的一種手段。

　　目前在我國國有企業(yè)中，“內部人控制”問題業(yè)已成為一種比較普遍的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因有許多，其中重要的一條就是我國數(shù)十年“放權讓利”改革的影響。人們普遍認為改革的最高原則就是給“企業(yè)”（實際上是經營者）以不受所有者約束的經營自主權。于是，出現(xiàn)了“國有資本授權企業(yè)經營”的作法，出現(xiàn)了股東會和董事會形同虛設、董事長和總經理合二為一等違反公司基本原則的做法，實際上把所有者排除在企業(yè)之外。企業(yè)經營者以“法人代表”的身份掌握著企業(yè)的最終控制權。企業(yè)經營者實際上是在沒有內外監(jiān)督的情況下全權經營這部分國有資產，于是便相當廣泛地發(fā)生了“內部人控制”的問題。從公司治理結構中控制權配置的原則與目前國有企業(yè)治理結構存在的主要問題來看，授權經營扭曲了公司治理結構中股東大會與董事會之間的信任委托關系。這無疑會使所有者的監(jiān)督顯得蒼白無力，同時又強化了“內部人控制”。

　　要解決“內部人控制”現(xiàn)象，根本的一條就是健全和完善內部控制。而內部控制作為由董事會和經理階層為實現(xiàn)經營管理目標而建立和實施的一系列措施和程序，要有效運行和發(fā)揮作用，就需要營造一個良好的控制環(huán)境，這就是完善公司治理結構、強化公司治理機制。針對我國國有企業(yè)中存在的所有者監(jiān)督弱化，“內部人控制”現(xiàn)象突出這種狀況，只有強化公司治理結構的基礎建設，才能使得內部控制的目標順利實現(xiàn)。

　　二、關于董事會在內部控制體系中的地位

　　董事會是代表全體股東行使所有者職能的常設機構，在企業(yè)中是作為所有者的代表。所有者對企業(yè)擁有最終控制權，而董事會要維護出資人權益，對股東會負責。董事會對公司的戰(zhàn)略發(fā)展目標和重大經營活動作出決策，聘任經營者，并對經營者的業(yè)績進行考核和評價。而內部控制是董事會為確保會計信息真實，監(jiān)控企業(yè)經營者行為而實施的一種重要手段，因此可以看出，董事會不但在公司管理中處于重要地位，而且在企業(yè)內部控制體系中居于核心地位。

　　但是在我國現(xiàn)階段，不用說未上市的企業(yè)，就是大多數(shù)上市公司的法人治理結構“形備而實不至”，尤其體現(xiàn)在董事會這一重要結構沒有發(fā)揮應有的職能上。目前大多數(shù)的上市公司定位不明，既不能真正充當所有者的“守護者”，也不能完全履行代表所有者對經營者的監(jiān)督職能。更為嚴重的是，所有者的代表和經營者的角色交叉，董事會和經理班子機構重疊。這種現(xiàn)象產生的后果是董事會和經理班子之間權力、責任難以分清，導致公司治理結構制衡力度降低，從而不利于內部控制體系的建立、完善和有效運行。

　　要改變這種現(xiàn)象，首先要強化董事會在公司治理結構中的主導地位，突出董事會在建立和完善內部控制體系過程中的核心作用；其次是實行獨立董事制度，通過對董事會這一內部機構的適當外部化，引入外部的獨立董事，以期對內部人形成一定的監(jiān)督制約力量，最大限度地維護所有股東的權益；再者是明確董事會內部分工，設立專門委員會，從而加強內部管理控制。這些專門委員會包括如審計委員會、預算管理委員會、價格委員會、薪酬委員會和投資委員會等，應該由專門董事充當這些委員會的委員，使其在內部審計、預算編制和控制、對外采購、薪酬激勵機制建立、投資融資決策等一系列對內部控制至關重要的活動發(fā)揮監(jiān)控作用，從而有利于企業(yè)會計信息真實性的提高，有利于企業(yè)經營管理目標的實現(xiàn)，有利于保護所有者資產的安全和完整。

　　三、關于預算管理在內部控制體系的功能

　　從目前企業(yè)內部控制體系的發(fā)展趨勢來看，內部控制的目標盡管越來越呈現(xiàn)多元化，但是概括起來，可以分為兩個層次，其一是可靠性，就是保證會計信息真實，確保財產安全完整；其二是效益性，就是致力于追求企業(yè)經濟效益，提高企業(yè)管理水平。前一個層次是基礎和前提，后一個層次是提高和進步。這樣，預算管理就應運而生，成為加強企業(yè)內部管理，健全企業(yè)內部控制的一種重要手段。

　　預算是用資金的形式把那種旨在達成企業(yè)預期目標的營業(yè)計劃表達出來的一種形式。預算管理由預算編制、預算執(zhí)行、預算控制、預算分析和預算考核等一系列具有順序的環(huán)節(jié)組成。一個現(xiàn)代企業(yè)，如果想要提高企業(yè)經濟效益，實現(xiàn)企業(yè)管理目標，就需要實行全面預算體系，推行預算管理。但是在推行預算管理的過程中，需要注意以下幾個問題：

　　（一）企業(yè)必須建立健全的預算管理組織，如在董事會下設預算管理委員會，負責確定預算的平衡、確定與控制，但是在實際中由于董事會在多數(shù)企業(yè)中如同虛設，缺乏權威性，所以預算管理委員會的作用僅僅限于預算的審批，對預算的編制和執(zhí)行沒有起到實質性的作用，而預算的編制往往是由經理階層負責。

　?。ǘ┢髽I(yè)在剛剛推行建立全面預算體系時，應該有所側重，不能面面俱到。在實際中，往往有些企業(yè)盡管建立了許多預算管理制度，實行了多年的預算管理，但是并沒有得到很好的貫徹和實行，其中最主要的原因就在于沒有遵循“先急后緩、統(tǒng)籌兼顧”的原則，沒有區(qū)分重點預算和一般預算。預算無論是編制還是執(zhí)行都必須要有重點。預算重點的確定與企業(yè)的行業(yè)特點和自身實際有很大關系。

　?。ㄈ┳⒅仡A算的執(zhí)行，使其能夠做到“有令必行”。在實際中，盡管有些企業(yè)已經建立了一整套比較完善的預算制度，同時也編制了不同類型的預算，但是由于這些預算在實際中并沒有得到很好的執(zhí)行，往往出現(xiàn)預算目標被不斷突破的現(xiàn)象。造成預算執(zhí)行隨意性的主要原因有：

　　1、不少部門、不少人員缺乏預算意識，沒有端正預算編制態(tài)度，沒有理解預算在企業(yè)管理中的重要性，認為預算就是要卡人脖子，就是要控制人；

　　2、有些預算編制不合理，往往是根據編制人員的主觀經驗來編制，缺乏科學的依據；

　　3、各預算組織的權、責、利不對等。

　　（四）注重預算分析，加強預算結果的考核。在實際中，有些預算分析主要停留在對部分財務指標的完成情況說明上，沒有將財務分析制度化、規(guī)范化、表格化。沒有形成以增強企業(yè)資金利用效率為目標的財務計析指標體系；沒有建立一整套科學的財務分析程序、方法、表格；沒有建立財務分析崗位責任制。另外對預算執(zhí)行不力的現(xiàn)象沒有實行嚴格的獎懲措施，致使預算的作用沒有得到充分的發(fā)揮。

　　（五）必須澄清對預算管理的認識誤區(qū)，提高全員預算管理意識。在實際中，有眾多企業(yè)的經營者和員工對預算管理存在許多認識誤區(qū)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、預算是財務部門的職責。盡管財務部門在預算的編制和控制過程中起到很重要的作用，但是預算并不僅僅是財務部門的職責，相反與業(yè)務部門和其他職能部門具有密切關系。主要原因在于預算是企業(yè)全面預算，并不是單一部門的管理行為，預算管理過程涉及企業(yè)的方方面面，涉及企業(yè)的各個部門和各位員工，需要全員參與。

　　2、預算是對企業(yè)活動的限制。預算管理并不是對企業(yè)活動的種種限制，而是改進企業(yè)決策與控制、提高企業(yè)管理水平、提高企業(yè)資金利用效率的一種有效的管理機制。

　　3、預算是可以隨時調整和突破的。正確、合理的預算本身并不能改善經營管理、提高經濟效益，只有嚴格執(zhí)行預算，使預算成為企業(yè)的“硬約束”，才能真正達到預算管理控制的目的?？傊?，預算管理是一種涉及企業(yè)各級組織各個層次的責權利關系的制度安排，其順利通過需要企業(yè)上下統(tǒng)一思想和認識，密切配合。