自然壟斷是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，即由于自然條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個(gè)或幾個(gè)生產(chǎn)者就能滿足市場需求并達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。許多基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)，如電信、電力、鐵路運(yùn)輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣鳌Ｗ匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對(duì)，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

　　自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

　　對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征的認(rèn)識(shí)體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進(jìn)過程。

　�。ㄒ唬┮�(guī)模經(jīng)濟(jì)性傳統(tǒng)理論認(rèn)為，自然壟斷是市場經(jīng)濟(jì)中不應(yīng)當(dāng)競爭的領(lǐng)域，該領(lǐng)域的競爭會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)性或破壞性競爭，而如果把某種產(chǎn)品的全部生產(chǎn)交給一家企業(yè)進(jìn)行壟斷生產(chǎn)，對(duì)全社會(huì)來說，總成本最小，獨(dú)家壟斷能產(chǎn)生最大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。因此，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)公益，政府必須對(duì)自然壟斷進(jìn)行管制，即政府運(yùn)用行政權(quán)力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產(chǎn)而限制其他廠商進(jìn)入，這就是市場準(zhǔn)入限制。

　�。ǘ�）范圍經(jīng)濟(jì)性在這種管制實(shí)踐的發(fā)展過程中，人們發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的觀點(diǎn)對(duì)自然壟斷的認(rèn)識(shí)不全面，由此導(dǎo)致了政府對(duì)自然壟斷企業(yè)管制的不正確做法，因?yàn)樵瓉淼囊粋�(gè)企業(yè)只生產(chǎn)一種產(chǎn)品的假設(shè)不符合實(shí)際情況。實(shí)際上，一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的情況非常普遍。針對(duì)這種觀點(diǎn)進(jìn)行研究，導(dǎo)致了對(duì)自然壟斷的重新認(rèn)識(shí)。如夏基和鮑莫爾提出，自然壟斷最顯著的特征是其成本函數(shù)的弱增性，即由一家企業(yè)提供整個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)量成本低于這家企業(yè)與另外的企業(yè)共同提供相同產(chǎn)量的成本，按這一觀點(diǎn)來解釋自然壟斷，即使在某一產(chǎn)量上企業(yè)發(fā)生了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，但只要成本弱增，就是自然壟斷。

　　因此，規(guī)模經(jīng)濟(jì)并不是自然壟斷的必要條件，決定自然壟斷的是成本弱增性，多產(chǎn)品自然壟斷的成本弱增性表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟(jì)性。在多產(chǎn)品自然壟斷的情況下，多產(chǎn)品的總成本不是簡單地取決于各個(gè)產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而主要取決于各種產(chǎn)品成本的相互影響，這種影響可用范圍經(jīng)濟(jì)來描述，即在某一多產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)中，只要一家企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的總成本小于多家企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和，該產(chǎn)業(yè)就是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。因此，政府對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制并非像過去那樣一概而論，而要根據(jù)自然壟斷的強(qiáng)弱采取不同的做法。

　　我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府管制改革的必要性

　　自然壟斷主要存在于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，其需要巨額投資，投資回收期長，投資專用性強(qiáng)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)非常顯著。按傳統(tǒng)的管制理論，自然壟斷產(chǎn)業(yè)應(yīng)由政府直接投資，壟斷經(jīng)營，在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，世界上許多國家對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制都建立在這一基礎(chǔ)之上。但是，政府壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競爭活力，使自然壟斷產(chǎn)業(yè)長期處于低效率的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，因而迫切需要對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制進(jìn)行改革。從長遠(yuǎn)來看，隨著市場需求的擴(kuò)大，技術(shù)創(chuàng)新能力增強(qiáng)，行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)總發(fā)展趨勢必將是從壟斷走向競爭，自然壟斷的邊界將被逐漸打破，自然壟斷業(yè)務(wù)將逐漸縮小。因此，為了提高效率，為了適應(yīng)自然壟斷邊界的變化，20世紀(jì)70年代以來，西方發(fā)達(dá)國家相繼進(jìn)行了自然壟斷行業(yè)的管制改革。

　　新中國成立以來，對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本上也實(shí)行了政府直接投資、壟斷經(jīng)營的管制體制，這種政企高度合一的管制體制對(duì)建國初期集中大量資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了巨大作用，但隨著我國經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展和體制改革的深入，弊端日益顯露。嚴(yán)格的管制極大地抑制了企業(yè)的經(jīng)營活力，使企業(yè)喪失了進(jìn)取精神和應(yīng)有的競爭力，效率極其低下。同時(shí)發(fā)達(dá)國家放松管制帶來了自然壟斷產(chǎn)業(yè)供應(yīng)能力的增強(qiáng)，供需矛盾表現(xiàn)為供過于求，我國是擁有12億人口的大國，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)存在供小于求的供需矛盾，自然成為發(fā)達(dá)國家投資的重點(diǎn)，這就給我國的自然壟斷行業(yè)造成強(qiáng)大壓力，尤其在加入WTO之后，更多的領(lǐng)域向外界開放，我國在自然壟斷領(lǐng)域面臨的國際競爭將更加激烈。內(nèi)部的需求和外部的壓力迫使我國必須進(jìn)行自然壟斷行業(yè)管制體制的改革。

　　我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)政府管制改革的思路

　　從20世紀(jì)90年代開始，我國對(duì)自然壟斷行業(yè)也進(jìn)行了一系列的改革，但總體收效不高，仍存在著缺乏競爭機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量不高、投資渠道單一等問題。自然壟斷行業(yè)改革的目的在于實(shí)現(xiàn)有效競爭，提高效率。為了進(jìn)一步達(dá)到這一目的，需要在以下幾個(gè)方面理清思路。

　　（一）健全法律法規(guī)，為政府管制改革提供依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)是一種法治經(jīng)濟(jì)，我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革必須依法進(jìn)行。今后要按照《立法法》規(guī)定的程序，大力推進(jìn)自然壟斷行業(yè)管制法律體系的建設(shè)，對(duì)已經(jīng)制定出的自然壟斷產(chǎn)業(yè)管制法律進(jìn)行修改完善，另外還要做好與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)工作，尤其是與反壟斷法的協(xié)調(diào)。我國正在積極出臺(tái)《反壟斷法》，自然壟斷體現(xiàn)為《反壟斷法》的豁免，當(dāng)然只是本身存在的豁免，而非行為的豁免，自然壟斷企業(yè)的限制競爭行為一樣應(yīng)該受到《反壟斷法》的查處。

　�。ǘ�）設(shè)立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政企分離長期以來，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的主要業(yè)務(wù)由中央或地方政府壟斷經(jīng)營，政府既是管制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者，政企不分，行政壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重。在這種體制下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)由政府計(jì)劃安排，企業(yè)無經(jīng)營自主權(quán)，也不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這是我國壟斷行業(yè)低效率的主要原因，因此政企分離是釋放企業(yè)經(jīng)營活力的關(guān)鍵。我國應(yīng)該削減過多的狹窄管制機(jī)構(gòu)，根據(jù)“功能線”要求組建對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)數(shù)量較多的綜合性管制機(jī)構(gòu)，管制機(jī)構(gòu)在國家法律授權(quán)范圍內(nèi)，獨(dú)立執(zhí)法，依法行政，并且還要做好與相關(guān)部門的合作。

　�。ㄈ�）分離自然壟斷業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)有效競爭電信、電力、煤氣、自來水等都是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，但這不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性質(zhì)。在特定的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，總是既有自然壟斷業(yè)務(wù)，又有非自然壟斷業(yè)務(wù)，顯然，對(duì)于壟斷性業(yè)務(wù)只能由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營，以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)，應(yīng)由政府管制；對(duì)于非自然壟斷業(yè)務(wù)，則應(yīng)實(shí)行多家企業(yè)競爭經(jīng)營，以取得競爭活力，政府應(yīng)放松管制，交由市場競爭。自然壟斷領(lǐng)域改革的方向應(yīng)是把壟斷性業(yè)務(wù)與非壟斷性業(yè)務(wù)分離，壟斷性業(yè)務(wù)仍實(shí)行壟斷性經(jīng)營，非壟斷性業(yè)務(wù)則應(yīng)實(shí)行競爭性經(jīng)營，以提高效率。但這種分離在實(shí)踐中應(yīng)考慮自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷業(yè)務(wù)之間的范圍經(jīng)濟(jì)性，區(qū)別對(duì)待。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征也會(huì)發(fā)生變化，總的趨勢是使成本弱增的范圍不斷縮小，從而使自然壟斷業(yè)務(wù)的范圍縮小，技術(shù)進(jìn)步不斷改變著自然壟斷的邊界。

　�。ㄋ模┲贫ê侠淼墓苤苾r(jià)格，模擬競爭對(duì)于非自然壟斷業(yè)務(wù)，政府可放松管制，交由市場競爭，市場機(jī)制有利于實(shí)現(xiàn)有效競爭。但對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù)，政府該如何管制才能使規(guī)模經(jīng)濟(jì)與競爭活力相協(xié)調(diào)？這就需要政府把其從非自然壟斷業(yè)務(wù)中分離出來，由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，政府以這類業(yè)務(wù)作為管制重點(diǎn)，建立模擬競爭機(jī)制。而制定合理的管制價(jià)格，是模擬競爭機(jī)制建立的核心。自然壟斷業(yè)務(wù)的管制價(jià)格要同時(shí)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿θ齻�(gè)目標(biāo)，制定時(shí)難度較大。

　　（五）實(shí)行股份制改革，構(gòu)造多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)股份制能大大增強(qiáng)自然壟斷行業(yè)的融資和投資能力，有利于政企分開，提高效率。我國在自然壟斷行業(yè)實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化既可以緩解基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資不足的矛盾，又可以為企業(yè)構(gòu)筑有效的治理結(jié)構(gòu)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。在實(shí)行股份制時(shí)，我國必須對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)區(qū)別對(duì)待。一般來說，對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)由國有企業(yè)經(jīng)營，因這一領(lǐng)域的組織和控制問題是宏觀經(jīng)濟(jì)改革中最困難的部分，對(duì)非自然壟斷業(yè)務(wù)，可允許非國有資本進(jìn)入，但要根據(jù)產(chǎn)業(yè)的具體情況把握好國有資本控股、參股及不參股的程度。我國在這方面應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)我國的具體情況，采取可行措施。