[關鍵詞]政策性農(nóng)業(yè)保險，政策法規(guī)體系，財政支持力度

　　一、政策性農(nóng)業(yè)保險試點開展情況

　　2004～2007年，連續(xù)4年的中央“一號文件”都對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，特別是2007年中央一號文件提出：按照政府引導、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系。通過擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼，完善農(nóng)業(yè)巨災風險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系。2007年3月在十屆全國人大五次會議政府工作報告中，溫家寶總理提到“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，增加政策性農(nóng)業(yè)險試點”。財政部在《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》（財金[2007]25號）中對關系國計民生、對增加農(nóng)民收入、促進經(jīng)濟發(fā)展具有重大意義的農(nóng)作物品種實行由中央財政提供保費補貼，當年中央財政安排10億元資金，用于支持開展吉林等6省區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，對農(nóng)險發(fā)展產(chǎn)生了重要推動作用，6省區(qū)主要農(nóng)作物承保面積1.4億畝，占試點地區(qū)播種面積的70%.與此同時，中央財政2007年還對全國的能繁母豬保險給予11.5億元的預算額度，生豬和能繁母豬保險取得明顯成效，2007年全國共承保能繁母豬2888萬頭，超過全國存欄總量的60%，2008年對能繁母豬還將做到“應保盡�！�。

　　據(jù)初步統(tǒng)計，截至2007年底，中國人保在政策性農(nóng)業(yè)保險方面承保農(nóng)作物面積已突破7600萬畝，是2006年全國主要農(nóng)作物承保面積的17倍；承保生豬突破4100萬頭，保額達514億元，其中承保能繁母豬2443萬頭，承保面超過50%；在臺風頻發(fā)的省，區(qū)開展政策性農(nóng)房保險，承保農(nóng)房近2500萬戶，承擔風險責任3300億元；在9個縣區(qū)參與經(jīng)辦新農(nóng)合業(yè)務，共覆蓋農(nóng)村人口230萬人，管理的基金規(guī)模近9500萬元。2007年，中國人保共實現(xiàn)農(nóng)險保費收入28億元，累計承擔種養(yǎng)業(yè)風險責任近1300億元，保費規(guī)模是2006年全年的12.5倍，是2006年全行業(yè)的3.3倍。

　　2007年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議都明確要求，要積極擴大農(nóng)業(yè)保險范圍，做好政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作。2008年，財政部還將繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點地區(qū)，保監(jiān)會也將統(tǒng)籌研究種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的保險保費補貼辦法，探索建立農(nóng)業(yè)保險再保險制度及巨災風險保險體系。中國保監(jiān)會主席吳定富2008年全國保險工作會議上表示，將全面總結試點經(jīng)驗，完善政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式、管理體制和運行機制，簡化理賠程序，切實提高服務水平，穩(wěn)步推進政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。這一系列指導方針和政策的出臺，為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展指出了明確方向。

　　二、試點險種存在的問題及原因分析

　�。ㄒ唬┍ｋU責任范圍與農(nóng)民要求有一定差距。如水稻種植保險只保因寒害、洪澇、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然災害造成的死亡、滅失或絕收損失，農(nóng)民希望能將旱災和病蟲害損失也列入保險責任范圍。水稻孕穗期寒災造成空殼率90%以上，或成熟期受害達80%及以上才能理賠，出險起賠點過高；每畝200元的保額偏低，不足以彌補投入的物化成本，化解保障水稻種植風險。漁船責任險僅開展60匹馬力以上“三證齊全”的漁船的全損險，漁民要求擴大為一切險，并將漁業(yè)輔助船也列入保險范圍。

　�。ǘ�）保險費率高于預期損失概率，影響農(nóng)民投保積極性。農(nóng)業(yè)屬于高風險的行業(yè)，大部分農(nóng)民對自己的農(nóng)作物或牲畜比較了解，根據(jù)地理、氣候的歷史變化情況一般能夠預知其面臨的風險，也就是預期損失概率。這個損失概率通常低于保險費率。一些地方農(nóng)作物險種的費率高達9%～10%，即使有財政補貼，這對一些收入還不高的農(nóng)民來說，仍然是一個沉重的包袱。再如林業(yè)生產(chǎn)周期長，連續(xù)投保保費支出對林農(nóng)而言是一筆不小的開支，特別是近兩三年來有的地區(qū)森林災害事故較少發(fā)生，有的林農(nóng)對參加森林火災保險的積極性不高，參保率較低，如2006年8月～2007年4月，福建省的三個試點地區(qū)森林火災保險參保面僅2.2%，簡單賠付率為11.4%.大部分農(nóng)民依然習慣于把交納保費的作為投資，較高的農(nóng)業(yè)險費率必然使相當一部分損失率較低者拒絕投保。據(jù)調查了解，在遭受自然災害或意外事故時，仍有大多數(shù)農(nóng)民選擇由“自己承擔”或“聽天由命”，一部分農(nóng)民打算靠國家和救濟，選擇參加保險的農(nóng)民為數(shù)較少。這說明保險這種分散風險的管理形式還沒有被農(nóng)民廣泛地認識和接受，在開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作中，有關部門雖在宣傳動員工作上花費了大量的精力，但收效甚微，政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的拓展自然受到影響。

　�。ㄈ�）缺乏法律法規(guī)支持。我國尚無明確的關于農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)，僅《保險法》第150條有“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。目前，國務院法制辦現(xiàn)已會同財政部、保監(jiān)會等相關部委開展農(nóng)業(yè)保險立法的調研工作。各省暫時也未出臺相關的地方性法規(guī)予以支持。在試驗中各地都有過不同層次的試點辦法，由于地域狹小以致于難以在空間上分散農(nóng)業(yè)風險、地方財政保費補貼不具有可持續(xù)性、部門之間難以協(xié)調配合等原因，各地的試驗一再遭受挫折。這也從反面證明，沒有全國性的法律法規(guī)對各部門的職責作出明確規(guī)定，只有某個或某幾個部門或地方的法律法規(guī)、試點辦法等，不可能有效推進政策性農(nóng)業(yè)保險。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民收入水平相對較低，政策扶持力度和配套措施仍顯不足。2007年前三季度全國農(nóng)民人均現(xiàn)金收入3321元，扣除價格因素，實際增長14.8%，增速比去年同期提高3.4個百分點。農(nóng)民收入有望保持平穩(wěn)增長，但受糧食穩(wěn)定增產(chǎn)難度加大、農(nóng)資價格高位運行、農(nóng)產(chǎn)品價格上漲空間有限等因素影響，農(nóng)民增收基礎仍很薄弱。一些農(nóng)民雖然具有投保需求，但因收入低，影響了其投保的能力。

　　在試點工作中，各級政府都給予了足夠的重視，試點市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部分村委在財政部門不太寬裕的情況下，都拿出資金給予扶持，使政策性保險的保費優(yōu)惠率達到30%～40%，但與發(fā)達國家推行的政策性保險扶持率達50%相比，仍顯偏低，同時，與當前漁民的經(jīng)濟承受能力相比，仍感覺扶持政策不夠。以福建省福鼎市漁工責任保險為例，漁工每人保額10萬元，費率3%“雖省市財政補貼30%，漁民仍要交210元；尚不如中國漁船船東互保協(xié)會的條款優(yōu)惠，相關優(yōu)惠條款還不能吸引廣大漁民參保；而漁船辦理政策性保險，漁民要交納的保費，在扣除財政補貼后，還要交數(shù)千元甚至上萬元的保費，對于剛遭受臺風重創(chuàng)后的漁民來講經(jīng)濟壓力很大：

　　在配套措施方面：目前除了各級政府的行政命令外，其他的配套辦法不多，難以調動漁民參加政策性保險的積極性：中央對農(nóng)業(yè)保險的財政稅收優(yōu)惠政策方面，除《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例實施細則》第26條第4款有關于“為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、牧業(yè)種植和飼養(yǎng)的動植物提供保險業(yè)務免征營業(yè)稅”的規(guī)定之外，暫無其它的財政稅收政策特別是直接的財政補貼政策。福建省也暫未出臺相關的配套政策。同時，與政策性保險相配套的金融扶持政策也不到位，也在一定程度上制約了該項工作的順利開展：

　　三、推進完善政策性農(nóng)業(yè)保險對策思考

　　（一）加大政府推動宣傳力度，推動農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務的發(fā)展。

　　農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)村金融服務體系的重要組成部分，有效地提高對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的救濟能力，減少農(nóng)民的經(jīng)濟損失，保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力，對支持社會主義新農(nóng)村建設起到重要的促進作用，關系到千家萬戶的切身利益，關系到社會穩(wěn)定與和諧；因此，一要發(fā)揮政府主導作用，明確試點市、縣政府及相關部門和單位的職責，加強部門間協(xié)作：二要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會農(nóng)業(yè)保險推廣職責：設置專人負責，并給予一定的工作經(jīng)費；設立農(nóng)業(yè)保險協(xié)管員（可由村建協(xié)管員、農(nóng)技員兼任），并給予一定的補助二要加強對農(nóng)業(yè)保險工作的宣傳，充分利用各種媒體的作用，加強農(nóng)業(yè)政策性保險方針、政策的宣傳力度，尤其是要注意面向養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會的宣傳，只有使廣大農(nóng)民真正了解和懂得國家對農(nóng)業(yè)政策性保險的意圖，學習運用“保險”這一經(jīng)濟手段轉移風險，才能促進他們積極參加保險，保障經(jīng)營效益。

　�。ǘ�）完善相關的政策法規(guī)體系，建立保障服務機制。

　　發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)保險都制定了專門的法律法規(guī)，如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》、法國的《農(nóng)業(yè)保險法》、日本的《農(nóng)業(yè)災害補償法》：我國現(xiàn)行的《保險法》是不能覆蓋農(nóng)業(yè)保險的；由于國家相關的法律法規(guī)不完善，政府對農(nóng)業(yè)保險的支持存在隨意性。建議政府有關部門推動《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國保險法》、《漁業(yè)法》等的修改、完善工作，或在“實施條例”中增設相應條款；盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》，對農(nóng)業(yè)保險的性質、費率水平、保障范圍、農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式、組織機構與運行方式、保險公司責任、農(nóng)民負擔的保費比例、農(nóng)業(yè)保險的風險準備金的提留、監(jiān)管責任、政府的作用、稅收規(guī)定、資金運用、財政補貼方式等，作出明確的規(guī)定；在條件成熟時出臺《農(nóng)業(yè)保險法》，以立法形式明確農(nóng)業(yè)保險的性質、范圍、經(jīng)營原則、經(jīng)營主體、收益主體及相關權利和義務：制定相應的法規(guī)和實施細則，明確操作性問題，明確政府、保險公司在開展農(nóng)業(yè)保險中的職責和作用，確保農(nóng)業(yè)保險工作真正落到實處；據(jù)悉保監(jiān)會2008年將積極配合國務院法制辦和有關部門制定政策性農(nóng)業(yè)保險條例，為政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供制度保證。

　　（三）探索政策性農(nóng)業(yè)保險的組織模式

　　從研究資料分析來看，現(xiàn)階段國內(nèi)外可供選擇的政策性保險制度框架下的組織模式歸納起來有四種，一是互助合作形式；二是政府組織實施。保險公司代理；三是商業(yè)保險公司經(jīng)營，政府補貼農(nóng)業(yè)風險發(fā)生的保費；四是組建新的政策性保險公司，由政府籌集或參與籌集初始資本和準備金：在我國現(xiàn)階段，若單獨采取某一種模式都有其局限性，特別是在財政資金、保險資金的投入、籌集及運用上存在較大難度。一是將農(nóng)業(yè)保險從商業(yè)保險中分離出來，成立政府監(jiān)管下的綜合性支持農(nóng)業(yè)的政策性保險機構，由政府組織實施，保險公司代理，財政補貼農(nóng)業(yè)風險發(fā)生的費用。政策性保險機構具體負責農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，根據(jù)地區(qū)差異設定險種。二是農(nóng)業(yè)政策性保險可由商業(yè)保險公司獨立經(jīng)營模式、商業(yè)保險公司共同承保模式、商業(yè)性保險公司與地方政府聯(lián)合共保模式、地力政府經(jīng)營商業(yè)保險公司代辦模式、農(nóng)民合作互助經(jīng)營而商業(yè)保險公司提供技術服務和再保險的模式等。二是與其他農(nóng)村金融機構、農(nóng)業(yè)組織結合的渠道：如：可與農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲匯系統(tǒng)、農(nóng)村信用社等機構簽訂代理協(xié)議；在農(nóng)民合作組織比較健全、具有互助合作傳統(tǒng)的地區(qū)，也可以選擇保險合作社模式；在農(nóng)墾公司轄區(qū)、國有農(nóng)場、規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，或集體經(jīng)濟仍然比較健全的地區(qū)，也可以借助比較強的農(nóng)業(yè)組織的力量，嘗試建立農(nóng)業(yè)保險相互公司或國有農(nóng)業(yè)保險公司的經(jīng)營模式。

　　就目前大部分省份的實際情況來看。政府支持下商業(yè)保險公司經(jīng)營的制度模式是現(xiàn)實選擇。該模式的制度建立成本較低、風險較小，而且，政府在實施政策性農(nóng)業(yè)保險中的調整政策也比較靈活：總之，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和對農(nóng)業(yè)保險的需求，各地可立足本省實際，根據(jù)農(nóng)民的接受程度、組織模式的經(jīng)濟可行性和開展業(yè)務的便利性等，集政府、企業(yè)、農(nóng)民三方之力。逐步建立多層次體系，多渠道支持、多主體經(jīng)營的符合省情的農(nóng)業(yè)保險模式。

　�。ㄋ模┱{整完善農(nóng)業(yè)政策性保險試點方案

　　要及時了解農(nóng)民生產(chǎn)生活中面臨的保障同難，把保險的功能與農(nóng)民的需要有機結合起來，調整完善試點農(nóng)業(yè)政策性保險產(chǎn)品，不斷開發(fā)新的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，努力使農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品做到保費低廉、保障適度、保單通俗、投保簡便，更好地為廣大農(nóng)民服務。

　　1.適當降低保險費率：建議將森林火災保險費率由將原4‰、5‰的保險費率統(tǒng)一降到3%c，同時，建立激勵機制，即對無發(fā)生森林火災的種植戶，在續(xù)保時給予保費下浮10%～30%的優(yōu)惠；漁工責任保險和漁船保險費率下調10%，即漁工責任保險費率由360下降到2.7%“各類漁船保險標準費率統(tǒng)一下降10%；農(nóng)村住房保險費率由1.06‰下降到0.75‰；水稻保險費率由原來每季早晚稻各2%、中稻2.5%統(tǒng)一提高到每季4%，費率上調的主要原因是增加了旱災保險，并取消15%的絕對免賠額。

　　2.提高保費補貼比例：一是森林火災保險，政府保費補貼比例從原來的20%提高到40%，調整后保費承擔比例為：省級政府承擔30%，市縣兩級政府承擔10%，種植戶個人承擔60%；二是漁工責任保險和漁船保險，政府保費補貼從原來20%提高到30%，調整后保費承擔比例為：省級政府承擔20%，市縣政府承擔10%，船東承擔70%：二是水稻保險，政府保費補貼從原來50%提高到70%，調整后保費承擔比例為：省級政府承擔50%，市縣政府承擔20%，農(nóng)戶承擔30%；四是農(nóng)村住房保險，省級政府承擔的年保費由原來的3500萬元提高到5000萬元：

　　3.擴大試點范圍。以福建省為例，從2008年開始，將漁工責任保險擴大到全省沿�？h市，預計全省約有15.1萬漁工參加保險，參保率為80%；漁船保險由原來的福鼎市擴大到長樂市、平潭縣、晉江市、石獅市、秀嶼區(qū)、湄州島、東山縣、詔安縣等9個縣（市）：預計將有400艘60馬力以上漁船參加保險，參保率為70%.水稻種植、森林火災及農(nóng)村住房的試點范圍不變

　　4.取消地方自行㈩臺的保費補助政策，避免農(nóng)民之間相互攀比，以減輕政府的保費補助壓力同一險種的保險賠償條款應當保持一致性；

　�。ㄎ澹┘哟髮φ�策性農(nóng)業(yè)保險的財政支持力度

　　農(nóng)業(yè)險專家指出，農(nóng)業(yè)保險具有明顯的社會效益性，應該作為一種準公共產(chǎn)品由政府提供。據(jù)了解，提供農(nóng)業(yè)保險補貼早已成為許多國家支持和保護農(nóng)業(yè)的一項重要措施，是WTO規(guī)則所允許的“綠箱政策”。

　　一是實行財政補貼政策和稅收優(yōu)惠政策，推進政策性農(nóng)業(yè)保險：由于政策性農(nóng)業(yè)保險承保的風險責任廣泛，標的的風險頻率范圍廣、損失大，加之經(jīng)營成本高，產(chǎn)品的價格（費率）比普通財產(chǎn)保險要高得多，我國規(guī)模普遍不大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模特別是大田作物的生產(chǎn)經(jīng)營預期利益不高，而農(nóng)業(yè)保險的投保人又是支付能力較弱的農(nóng)民，這就使得農(nóng)業(yè)保險的推行必須要有政府給予保費和經(jīng)營管理費的財政補貼，并且免除其各種稅賦。這實際上是世界上所有推行農(nóng)業(yè)保險的國家成功經(jīng)營的共同經(jīng)驗：因此要繼續(xù)落實《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2006]23號）、《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點管理辦法》（財金[2007]25號）精神，建立在試點期間由省級財政按各險種保費的3%安排專項工作經(jīng)費，專項用于開展政策性農(nóng)業(yè)保險工—-作宣傳發(fā)動以及補貼試點縣市相關部門協(xié)助承保公司進行承保、查勘定損、理賠等相關費用支出，以保證試點工作的順利進行。

　　二是建立政策性農(nóng)業(yè)風險準備金。對農(nóng)業(yè)的風險準備金按照一定比例，建立包括國家、省、市、區(qū)縣等多級的農(nóng)業(yè)保險準備金，形成與中央財政相補充的能有力支撐農(nóng)業(yè)政策性保險的貨幣資源。準備金只能用于農(nóng)業(yè)損失發(fā)生后的賠償，不能挪作它用，要單獨立賬、獨立核算，結余留存，逐年滾動積累，并以一定比例歸市級和區(qū)縣級財政所有，以實現(xiàn)以豐補歉。如有虧損，先由區(qū)縣風險準備金支付，不足部分由省、市級風險準備金按區(qū)縣上繳的比例部分給予直接償付，再有不足，可向省、市級風險準備金進行拆借，以后年份有結余予以歸還。