社會保障管理體系是社會保障體系的重要組成部分，按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，深化社會保障制度改革，建立完善的社會保障體系，關(guān)鍵是要改革社會保障管理體制，建立統(tǒng)一的、政事分離的社會保障管理監(jiān)督體系。

　　一、現(xiàn)行社會保障管理體系存在的主要問題

　　經(jīng)過十幾年的改革，我國已初步建立起了以社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫安置為主要內(nèi)容，具有中國特色的社會保障體系。但從總體上看，現(xiàn)行社會保障制度與國有企業(yè)改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的要求還有較大差距，特別是不能滿足企業(yè)改組分流、改制減負(fù)、破產(chǎn)安置等改革的需要。造成這一問題的根源在于社會保障管理體制改革相對滯后，制約了社會保障制度甚至整個經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展。目前，我國社會保障管理體制的狀況令人擔(dān)憂：

　　一是多家分管，條塊分割，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，形成“五龍治水”。當(dāng)前，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和失業(yè)保險由勞動部門管，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老和失業(yè)保險由人事部門管，農(nóng)村養(yǎng)老保險和社會救濟(jì)等由民政部門管，部分集體企業(yè)職工養(yǎng)老保險由人壽保險公司管；醫(yī)療保險，生育保險由衛(wèi)生部門管。條塊分割是指在多部門分管的同時，又實行按行業(yè)建立養(yǎng)老保險，不符合養(yǎng)老保險的屬地性原則。目前，鐵路、郵電、電力、民航、銀行、交通等11個行業(yè)都建立了行業(yè)保險，使本來已經(jīng)很亂的社會保障管理體制更加混亂，不利于市場經(jīng)濟(jì)體制和國有企業(yè)改革的深入。多頭經(jīng)辦、政出多門，分工不清、互相掣肘，分級統(tǒng)籌、調(diào)控能力弱，形成貫徹決定實施難、外部工作協(xié)調(diào)難和內(nèi)部分工理順難。不僅很難統(tǒng)一社會保障決策，延誤社會保障政策的制定與實施，影響管理效率，而且，多家爭管，自成體系，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、人財浪費(fèi)，從而加大社會保障管理成本，不符合管理的效益原則。更為嚴(yán)重的是導(dǎo)致政令不統(tǒng)一、各行其是，損害黨和政府的形象和聲譽(yù)。

　　二是標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一的政策。目前社會保障的種類、管理與運(yùn)營方式、基金的籌集辦法、征繳率、支付標(biāo)準(zhǔn)、社會保障基金給付與監(jiān)督等均缺乏一套具體統(tǒng)一的政策法規(guī)。特別是沒有建立一套涉及各類社會保障基金和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一的財務(wù)會計制度，導(dǎo)致社會保障基金征收亂、制度亂、帳務(wù)亂、支出亂等混亂現(xiàn)象。不少地方和有關(guān)部門仍在執(zhí)行自行制訂的社會保障財務(wù)會計制度，帶有明顯的維護(hù)本部門利益的傾向。

　　三是政事不分，缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制。社會保障的政策制定、行政管理與社會保險基金的收、支、管、用都由一個機(jī)構(gòu)承擔(dān)，主管社會保險的行政部門既負(fù)責(zé)制定政策和規(guī)章制度（包括財會制度），又負(fù)責(zé)操作經(jīng)辦，既負(fù)責(zé)具體實施，又負(fù)責(zé)監(jiān)管，這實際上不可能執(zhí)行嚴(yán)格的監(jiān)督。社會保險基金的收支不公開、缺乏透明度，受保人也無法對其活動進(jìn)行有效的監(jiān)督。由于政事不分，社會保障基金的收支管用由一個單位承擔(dān)，缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制，導(dǎo)致社會保險基金流失較多，挪用、擠占、多提管理費(fèi)等現(xiàn)象十分普遍。某省審計部門對1996年部分地市縣的勞動“兩金”收支情況進(jìn)行了一次財務(wù)審計檢查，35個地市縣共查出違法違紀(jì)金額達(dá)2.7億元，這種狀況如果沒有得到有效的控制，后果將十分嚴(yán)重。

　　四是現(xiàn)收現(xiàn)付，社會化管理和服務(wù)程度低。目前，我國除養(yǎng)老和失業(yè)保險外，其它社會保險項目均未完全實行社會統(tǒng)籌，養(yǎng)老和失業(yè)保險的社會統(tǒng)籌也絕大部分停留在縣（市）分級統(tǒng)籌階段。社會保險基金的收繳與支付采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，社會化管理和服務(wù)水平低，許多事務(wù)性的工作基本上都由企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)辦社會的局面未徹底改變。

　　二、深化社會保障管理體制改革的基本原則

　　社會保障管理體制改革是社會保障制度的重點和難點，必須從我國實際出發(fā)，借鑒國外成功經(jīng)驗，循序漸進(jìn)，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行。具體來講要遵循以下原則：

　�。ㄒ唬┙y(tǒng)一性原則。國家社會保障管理機(jī)構(gòu)、社會保障政策、社會保障標(biāo)準(zhǔn)和社會保障基金的財務(wù)會計管理制度必須統(tǒng)一，堅決扭轉(zhuǎn)條塊分割，多頭爭辦，政出多門的現(xiàn)象。這就要求統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的，不屬于任何部門，同時，這個機(jī)構(gòu)必須具有一定的權(quán)威性，能夠?qū)⒎稚⒃诟鞑块T管理的各項社會保障職能統(tǒng)一起來。

　�。ǘ�）管理法制化原則。依法管理、依法保障，實現(xiàn)社會保障法制化，是西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗總結(jié)，也是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，因為市場經(jīng)濟(jì)本身就是法制經(jīng)濟(jì)。社會保障管理的法制化，意味著社會保障政策的統(tǒng)一和社會成員享受社會保障權(quán)益機(jī)會的均等，同時也為社會保障具體操作提供法律依據(jù)。社會保障是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)工程，各種保障的性質(zhì)、特點、保障對象、實施原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、享受條件、費(fèi)用來源、管理方式都不盡相同，需要按不同保障項目進(jìn)行立法和分項管理。

　�。ㄈ�）政事分開和執(zhí)行與監(jiān)督分設(shè)的原則。政府行政管理和保險基金運(yùn)營要分開，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)要分設(shè)。政府主管部門主要是管政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督，不直接管理資金的收繳和運(yùn)營。社會保障基金的運(yùn)營由社會事業(yè)單位依法經(jīng)辦，受政府和社會監(jiān)督。為了避免基金的挪用與浪費(fèi)，應(yīng)將社會保障基金納入財政預(yù)算并加強(qiáng)管理。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)費(fèi)由財政部門逐年核定。同時，要充分發(fā)揮審計、監(jiān)察部門的作用，加強(qiáng)行政監(jiān)督檢查。在社會監(jiān)督方面，應(yīng)建立由人大、政協(xié)、工會、主管部門負(fù)責(zé)人和公眾代表組成的監(jiān)事會，定期聽取匯報，并向社會公布資金收支、運(yùn)營及管理情況。

　　三、社會保障管理體制改革的目標(biāo)

　　建立多層次的社會保障制度，關(guān)鍵是要建立收、支、管相分離的、統(tǒng)一的社會保障管理體制，包括統(tǒng)一的社會保障職能管理體系和統(tǒng)一的社會保障預(yù)算管理體系。

　�。ㄒ唬┮�建立統(tǒng)一的社會保障職能體系。按資金籌集方式、保障目標(biāo)分類，目前，我國社會保障體系大致由三大塊構(gòu)成，含13個項目。一塊是主要由國家財政支撐的保障項目，包括社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社區(qū)服務(wù)四項；一塊是由國家法律強(qiáng)制實行的社會保險項目，包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險和住房保障六項，這是社會保障體系的主體部分；還有一塊是遵循自愿原則，以盈利為目的的商業(yè)保險項目，包括個人投保、企業(yè)投保和互助性保險三項，這是社會保險的最主要的補(bǔ)充。根據(jù)以上13個項目的性質(zhì)和目前的管理狀況，應(yīng)該成立專司社會保障職能的，社會保障部，對第一部分、第二部分和保障項目統(tǒng)一規(guī)劃，分步到位。即先以第二部分的保障項目為主體成立社會保障部（廳），待條件成熟后，再將第一部分的四項業(yè)務(wù)劃歸到社保部（廳）。

　�。ǘ�）要建立財政社會保障預(yù)算管理體系。黨的十四屆三中全會明確指出，今后國家預(yù)算要根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。1995年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》進(jìn)一步規(guī)定，各級政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。建立社會保障預(yù)算的根本目的在于將各項社會保障基金全部納入政府財政預(yù)算統(tǒng)一管理和監(jiān)督，建立起社會保障基金管理的制衡機(jī)制。這是因為各項社會保障基金是以政府信譽(yù)為擔(dān)保而強(qiáng)制征收的基金，其性質(zhì)屬于工資性的國家預(yù)算資金，政府是要承擔(dān)風(fēng)險和最終支付責(zé)任的。與其他財政收支一樣，理應(yīng)納入整個政府財政收支管理體系，作為政府理財?shù)穆?/p>

　　能部門和基金最終責(zé)任的承擔(dān)者，各級財政部門有責(zé)任、有義務(wù)認(rèn)真履行政府賦予的職能，將社會保障基金納入財政進(jìn)行管理和監(jiān)督�？傮w上，社會保障基金納入財政管理的實施辦法有兩種方案可供選擇：一是建立社會保障預(yù)算有困難的，建立社會保障基金財政專戶，�？顚Ｓ茫�由財政社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收支管理工作。社保基金不能作為預(yù)算內(nèi)資金與政府公共預(yù)算資金混在一起使用，用于平衡預(yù)算，也不能與其他預(yù)算外資金混在一起使用，因為社�；�金屬工資性資金，與其他發(fā)展經(jīng)濟(jì)和事業(yè)的預(yù)算外資金性質(zhì)根本不同。所以在建立社會保障預(yù)算之前，只能將社保基金暫時作為預(yù)算外資金管理，在銀行單開財政社會保障基金帳戶，單獨(dú)核算，保證社保基金保值增值。二是建立社會保障預(yù)算，在國庫中單設(shè)可計息的社會保障基金專戶，對各項社會保障基金進(jìn)行專項管理，專款專用。上述兩種方案每年都應(yīng)對人大作預(yù)決算報告，接受人大監(jiān)督。

　�。ㄈ�）要開征社會保障稅。借鑒國外社會保障的成功經(jīng)驗，總結(jié)我國收費(fèi)過多且亂不規(guī)范的教訓(xùn)，設(shè)置養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、生育、工傷、住房六個方面社會保險綜合稅率，由各級地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)依照社會保障稅法征繳入庫。

　　綜上所述，將社會保障職能體系與社會保障財務(wù)管理體系分開設(shè)置，由財政部門管基金，稅務(wù)部門管征收，社保職能部門管支付，切實規(guī)范社會保障基金的管理和運(yùn)營，做到管理有方、運(yùn)營有序、使用合法。