內(nèi)容摘要：本文總結(jié)分析了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)20年來波動(dòng)起伏發(fā)展的現(xiàn)狀，深入探討我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的困境及其成因；結(jié)合我國農(nóng)地制度缺陷與小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)特征分析，提出了發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的思路與建議。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn) 政策性保險(xiǎn)

　　我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程，從1982年開始由民政部門、農(nóng)業(yè)部門、保險(xiǎn)公司等陸續(xù)開辦了一些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。1982年到1992年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)呈上升趨勢，到1992年當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到8.62億元。但保費(fèi)快速上升的同時(shí)是居高不下的賠付率，1991年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率為119%.在政府支持性措施減弱以后，過高的賠付率導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)逐步萎縮，中國人民保險(xiǎn)公司不得不調(diào)整農(nóng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，對一些風(fēng)險(xiǎn)大、虧損多的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行戰(zhàn)略性收縮，而其他保險(xiǎn)公司則是退出農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營。1993年以后農(nóng)險(xiǎn)規(guī)模和保費(fèi)收入也逐年下降，2000年農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入下降到3.87億元，2002年繼續(xù)縮減為3.0億元，全國農(nóng)民人均繳納農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)不到1元。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遠(yuǎn)未發(fā)揮其化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的作用。

　　我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在的問題

　　考察我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)20年來的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要存在以下5個(gè)方面的問題：

　　我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展缺乏法律保障和政策支持

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展20年來我國沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)，在《中華人民共和國保險(xiǎn)法》中沒有針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專門條款，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展缺乏法律支撐；連WTO農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持與保護(hù)的“綠箱政策”允許對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的保護(hù)條款，我國都沒有有效利用。日益加劇的農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)，凸顯國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的懦弱和不足，現(xiàn)有對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持政策遠(yuǎn)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的需要。

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深度和強(qiáng)度較低

　　我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在總體上普及率很低，覆蓋面很小，除新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)業(yè)務(wù)覆蓋面較寬、有一定保險(xiǎn)深度以外，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保率不及應(yīng)保面的5%.1993年是我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的高峰年，當(dāng)年全國的糧食作物承保面為4.8%、經(jīng)濟(jì)作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲豬1.18%、家禽約1.3%、水產(chǎn)養(yǎng)殖2.5%、森林4.59%.除經(jīng)濟(jì)作物覆蓋面超過10%以外，其余均在5%以下。

　　1993年以后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的萎縮，農(nóng)業(yè)的投保覆蓋面進(jìn)一步下降。目前我國種養(yǎng)兩業(yè)95%以上均處在缺乏保險(xiǎn)保障的狀態(tài)之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全處于一種不確定性的包圍之中。

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下

　　我國目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率居高不下主要包括以下兩個(gè)方面的原因：一是逆向選擇嚴(yán)重，通常是自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的地區(qū)急于投保，而一些旱澇保收的地區(qū)則不愿參加保險(xiǎn)，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高賠付率，直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)率；二是農(nóng)險(xiǎn)理賠復(fù)雜、特別是養(yǎng)殖保險(xiǎn)核損較為困難，容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，騙賠的現(xiàn)象較多，也在一定程度上造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高費(fèi)率。

　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營長期虧損

　　我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)巨大，農(nóng)險(xiǎn)的賠付率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于安全線。1982年-2002年期間農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的平均賠付率高達(dá)88%，遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營盈虧平衡點(diǎn)79%的賠付率；其中有7年的賠付額超過投保額，開展農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司長期虧損。盡管免除了農(nóng)險(xiǎn)營業(yè)稅，但國家的扶持力度不大，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)難以為繼。而且我國農(nóng)險(xiǎn)存在著政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)商業(yè)化經(jīng)營的弊端，這也導(dǎo)致農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營的長期虧損。

　　農(nóng)民投保意愿較低

　　我國農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民收入不高，加之農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，普遍存在僥幸心理。農(nóng)民投保意愿不高、投保面窄，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)不符合大數(shù)法則，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司無法在更大范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，這也是我國農(nóng)險(xiǎn)日益萎縮的重要根源。

　　農(nóng)地制度的局限性與小規(guī)模農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

　　我國農(nóng)地制度的局限性

　　20多年來我國以家庭承包經(jīng)營制的農(nóng)地制度推動(dòng)了我國農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)歷史性的持久增長。但從制度的安排來看，仍存在以下突出問題：

　　家庭承包制的固有局限性 隨著改革深化和市場環(huán)境的變化逐步暴露出來，家庭分散經(jīng)營更加劇了本已高度稀缺的土地資源承包的有限性，影響了土地的規(guī)模經(jīng)營。這不僅大大限制了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，不利于土地區(qū)域性種植、機(jī)械化耕作和集約經(jīng)營；而且增大了生產(chǎn)成本和交易成本，勞動(dòng)力及農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)得不到充分利用。加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收成的不確定性及市場的多變，單一分散的農(nóng)戶不能很好地運(yùn)用價(jià)格、成本與利潤的比較去規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)，容易造成決策的盲目性、產(chǎn)品的單一化、市場行為的趨同性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營始終處于一種不穩(wěn)定的“振蕩”狀態(tài)。

　　我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)激勵(lì)不足 這表現(xiàn)為三個(gè)特征：產(chǎn)權(quán)不明確。土地所有權(quán)主體不明確，農(nóng)民承包界定不清。產(chǎn)權(quán)不完善。農(nóng)民擁有有條件的使用權(quán)和收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定。我國農(nóng)地制度多變，農(nóng)戶權(quán)利經(jīng)常受到損害，無法實(shí)現(xiàn)土地利用長期利益最大化。這三個(gè)特征與產(chǎn)權(quán)的自身特征——排他性、轉(zhuǎn)讓性、繼承性是相違背的，使農(nóng)民對固定承包的土地缺乏長期預(yù)期，在收入、投入、風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的制約下，不能實(shí)現(xiàn)有效投入和積累機(jī)制。因而對我國農(nóng)戶對有效抗擊自然災(zāi)害的投入沒有積極性，是不難理解的。

　　小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)特征

　　在經(jīng)歷家庭承包后我國的農(nóng)業(yè)土地制度沒有出現(xiàn)新的根本性的制度創(chuàng)新，小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)業(yè)成為我國農(nóng)業(yè)的基本特征。國內(nèi)外對農(nóng)戶內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)處理的研究顯示，農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)處理策略是理性的，尤其是小規(guī)模的農(nóng)戶防范和處理風(fēng)險(xiǎn)的策略是有效的。我國小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)及其特點(diǎn)是：

　　農(nóng)戶面臨多種多樣的風(fēng)險(xiǎn) 作為自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)交織特征明顯的產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中，農(nóng)戶既要應(yīng)付農(nóng)業(yè)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，又要應(yīng)付農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)以及農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系變動(dòng)等的市場風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及加入WTO等外部環(huán)境的變遷，農(nóng)戶在面臨農(nóng)業(yè)經(jīng)營所固有的各種傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，正在面臨著越來越多的不確定性所導(dǎo)致的新的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的影響越來越大。

　　農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟耐獠凯h(huán)境差 在良好的市場體系中，企業(yè)和個(gè)人可以通過資本市場來分散風(fēng)險(xiǎn)。例如通過保險(xiǎn)和套期保值等形式消除風(fēng)險(xiǎn)和分散不可避免的損失。但我國農(nóng)戶缺乏有效的資本市場來分散風(fēng)險(xiǎn)，其外部風(fēng)險(xiǎn)分散和防范的機(jī)制比較脆弱�，F(xiàn)階段農(nóng)戶對風(fēng)險(xiǎn)的防范和處理主要還是通過家庭內(nèi)部及農(nóng)戶之間的各種手段來應(yīng)付，而且這些手段主要集中在應(yīng)付意外事故。對農(nóng)戶生產(chǎn)和消費(fèi)可能遭遇到的風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定性還缺乏有效的外部機(jī)制與手段來防范。

　　由于農(nóng)業(yè)活動(dòng)受自然條件影響大、風(fēng)險(xiǎn)程度高，農(nóng)戶面臨的風(fēng)險(xiǎn)不確定性及損失都很大，商業(yè)保險(xiǎn)往往不能承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司無法統(tǒng)一農(nóng)戶的行為，無法要求不同風(fēng)險(xiǎn)偏好和對各自風(fēng)險(xiǎn)評估不一致的農(nóng)戶都加入統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，保險(xiǎn)的信息高度不對稱，逆選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的防范都十分困難。這些特點(diǎn)決定了我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外部機(jī)制安排在供給方面先天不足。

　　農(nóng)民多是風(fēng)險(xiǎn)回避者 大量的經(jīng)驗(yàn)觀察和實(shí)證研究表明：發(fā)展中國家的農(nóng)戶通常都是風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，他們在生產(chǎn)和生活消費(fèi)中力圖回避各種風(fēng)險(xiǎn)，這主要是因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)的農(nóng)戶抵抗風(fēng)險(xiǎn)和補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)損失的機(jī)制與手段的成本較高。我國農(nóng)戶承受不起風(fēng)險(xiǎn)較大的損失，大多數(shù)農(nóng)戶寧愿選擇生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較小、收入水平也較低的生產(chǎn)方式，而放棄那些收益可能較高、同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也較高的活動(dòng)。

　　我國農(nóng)戶家庭的小規(guī)模農(nóng)業(yè)既受自然風(fēng)險(xiǎn)影響、又受農(nóng)產(chǎn)品市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營比較經(jīng)濟(jì)利益低下，農(nóng)地制度的缺陷和農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)處理策略使得我國農(nóng)戶單靠自身力量是無力防范和承擔(dān)諸如農(nóng)業(yè)洪澇、干旱等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的。

　　我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)

　　在土地家庭承包制條件下，小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶依靠自身的力量是難以承擔(dān)洪澇、干旱等巨災(zāi)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，必須依靠政府和社會(huì)的力量、通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式分散和化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。針對我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特征農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征和WTO框架下農(nóng)業(yè)保護(hù)政策，我國的農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)如下：

　　大宗農(nóng)產(chǎn)品（糧棉油）是我國大面積種植的主要農(nóng)產(chǎn)品，極易受到洪澇、干旱巨災(zāi)的威脅。大宗農(nóng)產(chǎn)品涉及千家萬個(gè)農(nóng)戶，擬采取政府統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的措施：類似西方國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，給參加大宗農(nóng)作物投保的農(nóng)戶提供保險(xiǎn)補(bǔ)貼或分擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)。美國、日本等給本國農(nóng)戶的保險(xiǎn)補(bǔ)貼達(dá)到農(nóng)業(yè)投保費(fèi)的45%以上，考慮我國目前財(cái)政負(fù)擔(dān)情況，給予大宗農(nóng)產(chǎn)品的洪災(zāi)保險(xiǎn)補(bǔ)貼率可為30%；大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)面廣、經(jīng)營分散，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作成本高昂，為鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本費(fèi)用補(bǔ)貼。

　　其他農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高、生產(chǎn)經(jīng)營效益好，可采用互助共濟(jì)式——相互保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式。非大宗性農(nóng)產(chǎn)品是當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要發(fā)展方向，采用相互保險(xiǎn)模式可以起到風(fēng)險(xiǎn)化解與分散的作用。根據(jù)一些國家的經(jīng)驗(yàn)，我國目前實(shí)行農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)機(jī)制的途徑比較可行的是集資模式。由于單個(gè)農(nóng)戶實(shí)力有限，可以考慮以村民小組或村級經(jīng)濟(jì)集體為成員單位參與相互保險(xiǎn)公司的集資和籌建。

　　在缺少政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條件下，為鼓勵(lì)更多的保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，可以考慮將農(nóng)村其他保險(xiǎn)（如財(cái)險(xiǎn)、人壽險(xiǎn)）納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，享受農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一些政策待遇。這樣的制度設(shè)計(jì)有助于從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司將農(nóng)村地區(qū)其他保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的收益補(bǔ)償經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的虧損，從而分散保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

　　改變國家對受災(zāi)地區(qū)救濟(jì)救災(zāi)款的辦法，將財(cái)政救災(zāi)救濟(jì)款在內(nèi)、甚至一部分扶貧資金等轉(zhuǎn)化為以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的形式發(fā)放，這樣既可以減輕對受災(zāi)地區(qū)補(bǔ)貼的隨意性和地方政府對國家救災(zāi)補(bǔ)貼的依賴，減少國家財(cái)政支出和提高財(cái)政補(bǔ)貼的使用效率，又可以推動(dòng)受災(zāi)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，同時(shí)改變政府和受災(zāi)地區(qū)人們只重視抗災(zāi)救災(zāi)、忽視農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的防范和風(fēng)險(xiǎn)分散與轉(zhuǎn)移的觀念。

　　農(nóng)業(yè)洪澇、干旱等巨災(zāi)的特點(diǎn)決定了巨災(zāi)保險(xiǎn)所具有的公共產(chǎn)品性質(zhì)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不符合大數(shù)法則，純粹由以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為原則的商業(yè)保險(xiǎn)公司提供是不現(xiàn)實(shí)的。因此，為防范和化解巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、真正實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的功能，政府就有必要通過合理的“市場干預(yù)”，建立國家巨災(zāi)保險(xiǎn)保障基金。以巨災(zāi)保險(xiǎn)基金支持農(nóng)業(yè)水災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的正常進(jìn)行，并且政府要作為巨災(zāi)基金的“最后的再保險(xiǎn)人”，在巨災(zāi)基金不足以應(yīng)付賠款支出或達(dá)到某一收支臨界點(diǎn)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)提供強(qiáng)力的財(cái)政支持。

　　借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展我國農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)。為減輕自然災(zāi)害給農(nóng)民可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損失，西方發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國政府對從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)提供大規(guī)模的保費(fèi)補(bǔ)貼，從而使農(nóng)民能以較低保險(xiǎn)費(fèi)普遍參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。發(fā)達(dá)國家發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，我國農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)實(shí)施途徑：一是強(qiáng)制保險(xiǎn)，在一定地區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，把農(nóng)戶貸款、技術(shù)幫助與投保掛鉤；二是對給予參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶以保費(fèi)補(bǔ)貼和對保險(xiǎn)公司的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼；三是對參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司實(shí)行稅收優(yōu)惠，減免營業(yè)稅和所得稅。

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