[關(guān)鍵詞]  存款保險(xiǎn)；金融安全；保險(xiǎn)基金；銀行產(chǎn)權(quán)；信息披露；有效監(jiān)管；最后貸款人

　　[摘  要]  銀行是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。存款保險(xiǎn)制度作為銀行“安全網(wǎng)”的一個(gè)組成部分，在防止市場化改革后的銀行業(yè)危機(jī)、保護(hù)小額存款人的利益、促進(jìn)各銀行間的公平競爭、促進(jìn)金融法制建設(shè)、減輕政府負(fù)擔(dān)等方面具有重要意義。為此，我國應(yīng)盡快創(chuàng)建存款保險(xiǎn)制度，其基本內(nèi)容包括：機(jī)構(gòu)設(shè)置和基金來源；參保主體和參保方式；保險(xiǎn)范圍及保險(xiǎn)限額；保險(xiǎn)費(fèi)率；對問題銀行的處理。根據(jù)我國的現(xiàn)狀和相關(guān)的國際經(jīng)驗(yàn)，我國存款保險(xiǎn)制度的配套措施重點(diǎn)是：健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法；完善銀行的會計(jì)、審計(jì)和信息披露制度；強(qiáng)化職能部門對銀行的有效監(jiān)管；加強(qiáng)最后貸款人的制度建設(shè)。

　　一、創(chuàng)建我國存款保險(xiǎn)制度的意義

　　存款保險(xiǎn)制度是指根據(jù)公開實(shí)施的法律對面臨支付危機(jī)或破產(chǎn)銀行的存款人給予一定支付保障的制度。創(chuàng)建我國存款保險(xiǎn)制度主要具有以下幾項(xiàng)重大意義：

　�。ㄒ唬┓乐故袌龌�改革后的銀行業(yè)危機(jī)

　　為繁榮市場經(jīng)濟(jì)并履行在WTO下的金融市場開放義務(wù)，我國的銀行業(yè)必須進(jìn)行市場化改革，由所有銀行平等地進(jìn)行市場競爭。這種競爭既能提高銀行效率，也使金融風(fēng)險(xiǎn)因素的增多和因金融恐慌而產(chǎn)生銀行擠兌的可能性加大。明確法定的存款保險(xiǎn)制度不僅可以通過辦理存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檢查銀行經(jīng)營活動(dòng)，對問題銀行提出警告、加收保險(xiǎn)費(fèi)或必要時(shí)撤保等制裁方式加強(qiáng)事前危機(jī)防范工作，而且可以在銀行破產(chǎn)倒閉時(shí)充作事后救助手段，有效地防止對其他良好銀行的擠兌所引發(fā)的銀行業(yè)危機(jī)。

　�。ǘ�）保護(hù)小額存款人的利益

　　小額存款對眾多收入低的存款人保障基本生活、應(yīng)付不時(shí)之需至關(guān)重要。這些小額存款人限于財(cái)力和技能難以對銀行資產(chǎn)質(zhì)量和復(fù)雜財(cái)務(wù)狀況做出正確評價(jià)，因此讓他們承擔(dān)銀行破產(chǎn)倒閉的損失很不公正且不利于社會穩(wěn)定。存款保險(xiǎn)制度至少保護(hù)眾多小額存款人利益，免除他們監(jiān)督和評估銀行狀況的困難性。

　�。ㄈ�）促進(jìn)各銀行間的公平競爭

　　銀行業(yè)最具效率的手段就是防止少數(shù)銀行壟斷并促進(jìn)更多銀行參與的公平競爭。存款是銀行競爭的主要物質(zhì)條件。目前不少存款人相信四大國有銀行并向其轉(zhuǎn)移存款。存款保險(xiǎn)制度將有助于改變這種現(xiàn)狀，提高其他銀行與四大國有銀行競爭的公平性，使我國人民能以更小的成本獲得更好的金融服務(wù)。

　�。ㄋ模┐龠M(jìn)金融法制建設(shè)

　　我國缺乏完善的銀行產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等必要的金融法規(guī)，致使我國銀行長期普遍存在大量不良資產(chǎn)、全行業(yè)低效，一些腐敗分子則更是利用權(quán)力劫掠銀行財(cái)產(chǎn)。沒有其他金融法制配套的存款保險(xiǎn)制度只是將被保險(xiǎn)的銀行維護(hù)存款人信心的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使相當(dāng)數(shù)量的銀行從事高回報(bào)的高風(fēng)險(xiǎn)投資時(shí)不用擔(dān)心失去存款來源，一旦投資成功則利潤歸己，失敗了卻僅損失少量自有資本而大部分損失主要?dú)w存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。如此下去立法者和政府將不得不面對彌補(bǔ)存款保險(xiǎn)基金缺口的壓力及納稅人的憤怒。因此存款保險(xiǎn)制度會使立法者和政府為避免上述不利局面而更多地關(guān)注銀行的穩(wěn)健，積極進(jìn)行金融立法和執(zhí)法活動(dòng)。

　�。ㄎ澹�減輕政府負(fù)擔(dān)

　　目前我國的隱形存款保障制度因未能提供明確的處置依據(jù)而導(dǎo)致了一些銀行問題越拖越惡化，加大了后來處理的經(jīng)濟(jì)成本。清晰規(guī)定存款保障范圍、限額及對問題銀行及時(shí)處置的存款保險(xiǎn)制度不僅警醒成熟的銀行大債權(quán)人施加市場紀(jì)律、減少銀行資產(chǎn)損失，而且使國家只對明示保障范圍內(nèi)的存款具有擔(dān)保支付責(zé)任。國家在該制度下實(shí)際所需注入的資金肯定比目前對所有存款人全額隱形擔(dān)保所需的資金少得多。

　　二、我國存款保險(xiǎn)制度的基本內(nèi)容

　�。ㄒ唬�機(jī)構(gòu)設(shè)置和基金來源

　　只有及時(shí)獲得關(guān)于被保險(xiǎn)銀行完整準(zhǔn)確的信息，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)才能制定和實(shí)施合理的政策和措施。這意味著存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須擁有必要的銀行監(jiān)管職責(zé)。目前我國對單個(gè)銀行的微觀監(jiān)管主要由銀監(jiān)會承擔(dān)，我國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)完全可以附設(shè)于銀監(jiān)會，由此可以便捷、低成本地獲取銀監(jiān)會的監(jiān)管信息并可以避免被保險(xiǎn)銀行不必要的負(fù)擔(dān)。美英等國也是將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)合二為一地設(shè)置，并使之與中央銀行相互獨(dú)立。

　　鑒于我國目前多數(shù)銀行的財(cái)力，銀監(jiān)會下設(shè)的存款保險(xiǎn)基金最初應(yīng)由政府和參保銀行共同出資，并利用定期收取的保費(fèi)補(bǔ)充�；�金應(yīng)達(dá)到使公眾感到可信的水平。經(jīng)過一段時(shí)間運(yùn)營后，如果基金充裕，政府可以將其在基金中的出資收回。其后如果基金仍很厚足，參保的銀行可以抽回其出資或以出資抵交存款保險(xiǎn)費(fèi)。此外，當(dāng)遇到緊急情況而使存款保險(xiǎn)基金匱乏時(shí)，應(yīng)允許存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以征收額外保費(fèi)、通過合理?xiàng)l件向央行、財(cái)政部或資金市場借款等方式充實(shí)基金。

　　另一方面，除了借鑒英美模式在銀監(jiān)會下建立國家存款保險(xiǎn)基金外，我國還可以參照德國模式，鼓勵(lì)銀行業(yè)協(xié)會建立類似于德國商業(yè)銀行創(chuàng)辦的民間性質(zhì)的自愿制存款保險(xiǎn)基金，對國家存款保險(xiǎn)基金保障范圍以外的存款給予保護(hù)。該自愿制基金的保障范圍、限額等應(yīng)由銀行業(yè)協(xié)會根據(jù)本行業(yè)的具體情況自主確定。我國的這種雙軌制不僅可以減輕國家存款保險(xiǎn)基金的壓力，而且可以進(jìn)一步促進(jìn)金融安全網(wǎng)的穩(wěn)定。

　�。ǘ�）參保主體和參保方式

　　國家存款保險(xiǎn)基金的參保主體可以是國內(nèi)所有經(jīng)法定許可辦理存款業(yè)務(wù)的銀行，包括本國銀行、總部設(shè)在我國的外資與合資銀行等。但是考慮到目前我國銀監(jiān)會尚不能有效監(jiān)控外國銀行總行的經(jīng)營與風(fēng)險(xiǎn)狀況，因此暫時(shí)可以不考慮賦予外國銀行在我國分行的參保主體資格。同時(shí)由于無需保護(hù)外國居民，我國銀行的離岸經(jīng)營機(jī)構(gòu)也可以排除在參保主體資格之外。為避免銀行業(yè)的動(dòng)蕩、逆向選擇及保護(hù)所有銀行中小額存款人利益的需要，所有具有參保主體資格的銀行都應(yīng)強(qiáng)制性地參加國家存款保險(xiǎn)基金下的存款保險(xiǎn)。

　　（三）保險(xiǎn)范圍及保險(xiǎn)限額

　　國家存款保險(xiǎn)基金的保險(xiǎn)范圍應(yīng)事前明確界定為在被保險(xiǎn)銀行定期和活期儲蓄、支票及退休金等賬戶存款。國家存款保險(xiǎn)基金也應(yīng)當(dāng)明確宣布保險(xiǎn)除外范圍，即明確宣布對銀行間存款、內(nèi)部人存款、通過被保險(xiǎn)銀行購買的股票和債券等不予以保障，促使這些存款人對銀行施加有效的市場紀(jì)律。

　　世界銀行的專家曾建議，對被保險(xiǎn)銀行每一存款人受保障存款的限額應(yīng)規(guī)定為人均國民產(chǎn)值的1—2倍。但由于特殊情況，不少國家與該建議出入較多。Q）考慮到國家承受力、維護(hù)我國喜愛儲蓄居民信心及防范道德風(fēng)險(xiǎn)的需要，國家存款保險(xiǎn)基金下的保障限額可以定為人均國民產(chǎn)值的 3—4倍或10萬元人民幣。對該限額內(nèi)受保障存款可以給予100％的保護(hù)，或者變通地規(guī)定：6萬元以內(nèi)的受保障存款給予100％的保護(hù)，6—10萬元以內(nèi)的受保障存款給予 80％的保護(hù)。

　　（四）保險(xiǎn)費(fèi)率

　　確定保險(xiǎn)費(fèi)率是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，涉及到存款保險(xiǎn)基金的目標(biāo)水平、被保險(xiǎn)銀行的承受力和風(fēng)險(xiǎn)控制等問題。鑒于我國銀行普遍存在風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)較高、風(fēng)險(xiǎn)控制能力較差的實(shí)際情況，我國顯然自始即應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率制以促使銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和穩(wěn)健經(jīng)營。具體辦法是利用銀監(jiān)會等職能部門獲得的關(guān)于被保險(xiǎn)銀行的資產(chǎn)負(fù)債、損益情況等重要信息及有關(guān)報(bào)表，借鑒美國等先進(jìn)的銀行評級體系、風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率機(jī)制與《巴塞爾協(xié)議》的有關(guān)規(guī)定，按資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理、盈利狀況及流動(dòng)性對被保險(xiǎn)銀行進(jìn)行調(diào)查評估和信用等級劃分，并據(jù)此決定和實(shí)施差別的保險(xiǎn)費(fèi)率。不過，限于技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，在存款保險(xiǎn)制度建立之初，我國應(yīng)實(shí)行較小的費(fèi)率差別以免操作上的偏差太大。

　�。ㄎ澹�對問題銀行的處理

　　對問題銀行最快最低成本并有利于金融穩(wěn)定的處理不僅可防止銀行問題惡化，而且可以減少存款保險(xiǎn)公司自身的損失。目前我國的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在其第7章中對問題銀行做出了“接管和中止”規(guī)定。如果設(shè)立附屬于銀監(jiān)會的國家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，則無需對該章進(jìn)行任何修改，銀監(jiān)會只要將處理“接管和中止”的職責(zé)內(nèi)部移交給存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)即可。但是，上述法律“接管和中止”的規(guī)定過于簡單和原則，并且未包含其他一些行之有效的處理手段。因此，我國應(yīng)當(dāng)制定更具體的可操作性細(xì)則，詳細(xì)規(guī)定決定接管的質(zhì)化和量化標(biāo)準(zhǔn)，接管過程中資金援助、合并承受、債務(wù)清償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序。此外，有關(guān)細(xì)則還應(yīng)規(guī)定國家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對問題銀行的其他處理權(quán)能，如對問題銀行提出警告、責(zé)令停止或終止特別行為、更換及罷免董事、對不當(dāng)行為加收保險(xiǎn)費(fèi)直至取消保險(xiǎn)資格等。

　　三、建立我國存款保險(xiǎn)制度的配套措施

　　（一）健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法

　　產(chǎn)權(quán)包括各種生產(chǎn)要素的所有權(quán)、債權(quán)、股權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)等各類財(cái)產(chǎn)權(quán)。根據(jù)主體的不同，產(chǎn)權(quán)可被劃分為國有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、個(gè)體私有產(chǎn)權(quán)、外資產(chǎn)權(quán)、公私混合產(chǎn)權(quán)等多種形式。銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法是關(guān)于銀行產(chǎn)權(quán)的界定、運(yùn)營、保護(hù)等法律規(guī)范的總稱。

　　目前我國銀行業(yè)的產(chǎn)權(quán)法很不完善，以至國有和股份制銀行資產(chǎn)大量流失，不良資產(chǎn)長期超出世界平均水平數(shù)倍，資本充足率低下，負(fù)盈利能力或低盈利能力等。為防止存款保險(xiǎn)制度的失敗，我國應(yīng)盡快通過健全產(chǎn)權(quán)法明晰銀行自有產(chǎn)權(quán)概念，銀行產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)格保護(hù)，銀行的投資人擁有與其出資額相稱的正當(dāng)股權(quán)并受到嚴(yán)格保護(hù)，經(jīng)營管理人員應(yīng)對銀行的投資人和債權(quán)人承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的誠信責(zé)任，銀行的投資人應(yīng)多元化及其股權(quán)交易自由化，特別應(yīng)注意提高私有投資人的股權(quán)比例，從而促進(jìn)他們對銀行的經(jīng)營施加市場紀(jì)律。

　　（二）完善銀行的會計(jì)、審計(jì)和信息披露制度

　　會計(jì)是銀行的基礎(chǔ)性工作和第一監(jiān)控環(huán)節(jié)，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的綜合性管理工作，涉及銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營的各個(gè)方面。完善的銀行會計(jì)和審計(jì)制度及相關(guān)信息披露規(guī)范可以確保銀行會計(jì)和審計(jì)信息的真實(shí)和高質(zhì)量，提高銀行的經(jīng)濟(jì)管理能力和效率，并且也能為銀行的投資人和債權(quán)人的決策和監(jiān)督提供可靠依據(jù)，從而減輕存款保險(xiǎn)基金的壓力。

　　目前，由于銀行會計(jì)、審計(jì)及其信息披露制度不健全，我國很多銀行的會計(jì)和審計(jì)信息失真并缺乏可比性、各項(xiàng)損失準(zhǔn)備不充分，信息披露廣度嚴(yán)重不足。這種局面不僅不利于各銀行之間的公平競爭，嚴(yán)重妨礙銀行投資人和債權(quán)人施加市場紀(jì)律，而且給大量的違法犯罪行為造成可乘之機(jī)，造成大量銀行資產(chǎn)流失并醞釀著嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國應(yīng)配合存款保險(xiǎn)制度的建設(shè)，加緊完善銀行的會計(jì)、審計(jì)及信息披露制度。具體做法：1.專門制定包括表外業(yè)務(wù)在內(nèi)有利于防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展要求的銀行會計(jì)制度或準(zhǔn)則；2.合理確認(rèn)銀行的資產(chǎn)價(jià)值，適當(dāng)計(jì)提貸款呆賬準(zhǔn)備，并依法按時(shí)核銷呆賬，確保資產(chǎn)價(jià)值真實(shí)可靠，提高資產(chǎn)質(zhì)量。3.確認(rèn)和計(jì)量或有損失和預(yù)計(jì)負(fù)債，并充分記錄各種擔(dān)保業(yè)務(wù)、未決訴訟、貸款承諾、銀行承兌匯票以及各種衍生金融工具等或有事項(xiàng)。4.編制和對外提供完整財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告并確保該報(bào)告的真實(shí)。5.堅(jiān)持和完善對銀行重要崗位實(shí)行輪換和離崗經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。6.除因涉及國家機(jī)密、正當(dāng)?shù)纳虡I(yè)秘密而依法不可披露之外，所有有關(guān)信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)、充分地予以公開披露。7.依法嚴(yán)懲在會計(jì)、審計(jì)和信息披露方面的違法亂紀(jì)行為。

　�。ㄈ�）強(qiáng)化職能部門對銀行的有效監(jiān)管

　　“有效監(jiān)管”不僅意味著中國人民銀行和銀監(jiān)會等職能監(jiān)管部門要通過監(jiān)管杜絕或減少銀行管理不善、過度涉獵風(fēng)險(xiǎn)、內(nèi)部交易、從事不安全交易之類違反法紀(jì)并可能給存款保險(xiǎn)基金造成巨大損失的行為，而且也包含著監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)避免無效甚至具有負(fù)作用的監(jiān)管行為給銀行造成額外負(fù)擔(dān)或束縛其營利能力。

　　隨著三部新銀行法的出臺，我國已經(jīng)確立了有效監(jiān)管的初步性法律框架。但是，有關(guān)職能部門還必須借鑒先進(jìn)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)盡快制定和執(zhí)行更透明的細(xì)則或指南，尤其要加快制定和執(zhí)行包含以下內(nèi)容的細(xì)則或指南：進(jìn)一步明確中國人民銀行和銀監(jiān)會等職能部門監(jiān)管職責(zé)的分工、協(xié)作、為履行職責(zé)所涉信息和經(jīng)驗(yàn)的全面和自由共享、依法保密及避免監(jiān)管重復(fù)；實(shí)行銀行嚴(yán)格的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)、存款準(zhǔn)備金和資本充足率要求；規(guī)定對銀行現(xiàn)場監(jiān)管評估的具體程序、頻率和目標(biāo)；根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管原則確立持續(xù)的非現(xiàn)場評審的參與方、評審目標(biāo)、事項(xiàng)、范圍及對銀行實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理評級的依據(jù)和程序；合理認(rèn)定貸款素質(zhì)的貸款分類及其報(bào)告制度；有關(guān)檔案管理制度以及違法違紀(jì)行為的舉報(bào)查處制度等。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)最后貸款人制度建設(shè)

　　現(xiàn)實(shí)生活中常出現(xiàn)某家或某幾家銀行在遇到季節(jié)性或突發(fā)性現(xiàn)金需求沖擊時(shí)因擠兌而頭寸枯竭。個(gè)別或幾家銀行的擠兌又很容易導(dǎo)致更大范圍公眾心理上的恐慌。如果對此情形聽之任之，則銀行的破產(chǎn)概率將大大提高，再富足的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也將難以招架。因此，成功的存款保險(xiǎn)制度需要完善的最后貸款人制度與之配套，解決純粹恐慌導(dǎo)致的銀行短期支付危機(jī)以減輕存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的壓力。

　　新修訂的《中國人民銀行法》第27條和第30條等也明確地規(guī)定中國人民銀行為維護(hù)金融穩(wěn)定、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，有權(quán)行使有最后貸款人的手段。然而上述規(guī)定及其他有關(guān)規(guī)則過于原則和抽象，建立我國的的存款保險(xiǎn)制度后顯然應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)最后貸款人制度方面的建設(shè)，使最后貸款人制度既能消除或抑制非理性集體金融恐慌傳染導(dǎo)致的支付系統(tǒng)崩潰，又能避免通脹、貨幣貶值及來源于商業(yè)銀行及其債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)面問題。為此，我國應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格最后貸款人的功能條件，即中國人民銀行只能限額向那些具有償債能力而暫時(shí)缺少以合理?xiàng)l件獲得流動(dòng)資金且一旦破產(chǎn)將會產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的銀行提供最后貸款人的貸款，并且在提供貸款時(shí)附加交存合理的法定準(zhǔn)備金、良好足夠的抵押財(cái)產(chǎn)和適度的貸款利率或貼現(xiàn)率、將采取適當(dāng)?shù)募m正行動(dòng)處理本身的流動(dòng)資金問題以及限時(shí)還款等要求。至于對那些由于過度風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營而資不抵債的銀行不僅不提供最后貸款人的貸款，而且應(yīng)盡快予以關(guān)閉以防問題的進(jìn)一步惡化和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的更大損失。