2001年3月，筆者參加了美國通貨監(jiān)理署（of-ficeofcurrencycomptroller簡稱OCC）組織銀行監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)。采用的培訓(xùn)方式是少量的理論介紹，大量的現(xiàn)場檢查，效果較好。美國銀行監(jiān)管的經(jīng)驗值得中國銀行監(jiān)管部門參考、借鑒。

　　一、美國銀行有效監(jiān)管體現(xiàn)在細(xì)微之處

　　總體上，美國的監(jiān)管是比較成熟的，“銀行檢查官”（相當(dāng)于我們的各級銀行監(jiān)管人員）成為一個頗受尊重的職業(yè)，監(jiān)管工作本身規(guī)范。監(jiān)管工作有明確的分工，完善的法律，嚴(yán)密的程序，具體表現(xiàn)為監(jiān)管人員有條不紊的工作。

　　這里，我列舉2個月的培訓(xùn)中學(xué)到的、有點感悟的內(nèi)容，與我國的銀行監(jiān)管比較，作為借鑒。實際上，就是這些看起來非常細(xì)微的、似乎誰都能夠做得到的內(nèi)容構(gòu)成了我們羨慕很久的有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。

　　監(jiān)管工作的計劃性強(qiáng)。每個監(jiān)管人員在年初已經(jīng)知道其一年內(nèi)應(yīng)該完成哪些工作，包括參加哪些現(xiàn)場檢查甚至檢查的內(nèi)容、參加哪些培訓(xùn)，以及這些安排的具體日期。

　　現(xiàn)場檢查前的充分準(zhǔn)備。我們參加現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，負(fù)責(zé)此項工作的EIC（examinerin－charge）在開始檢查前的一個月向被檢查的銀行提交了一份長達(dá)42頁的材料清單，要求商業(yè)銀行對所提材料或問題進(jìn)行準(zhǔn)備；同時，向參加檢查的每個檢查官發(fā)出通知，告知其負(fù)責(zé)的檢查內(nèi)容、時間要求并提供相關(guān)材料等。通過這些工作，商業(yè)銀行能夠充分準(zhǔn)備材料，檢查人員能夠充分了解相關(guān)的信息，現(xiàn)場檢查的效率（針對性強(qiáng)、時間短）明顯提高。

　　高度重視與銀行管理層的交流（communica-tion）。銀行管理層包括行長等行政部門的管理者以及董事會兩個層次、銀行檢查官通常先將發(fā)現(xiàn)的問題與行長和部門的管理者進(jìn)行交流，如果檢查官認(rèn)為沒有得到滿意的答復(fù)，再與董事會交流。銀行檢查官非常重視這樣的交流，認(rèn)為這是風(fēng)險管理的重要方式，有利于監(jiān)管人員了解銀行在干什么、以及如何控制風(fēng)險的，同時也可以向銀行表達(dá)監(jiān)管部門的意見、看法等，以此提高監(jiān)管的效果。

　　銀行監(jiān)管部門有非常主動的處理手段。如果現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的問題較多，銀行檢查官有相應(yīng)的處理手段，處理的手段依次是：要求與管理層進(jìn)行談話，降低銀行評級同時縮短檢查周期，限期改正某些錯誤，動用法律手段（處理從業(yè)人員、緊急救助、關(guān)閉等等）。使用這些手段的目的是促進(jìn)銀行迅速改進(jìn)管理，降低風(fēng)險，其最大的特點是銀行監(jiān)管部門掌握處理的主動權(quán)。

　　監(jiān)管本身不代替商業(yè)銀行的工作。OCC不為商業(yè)銀行制定呆賬準(zhǔn)備金比例等，并認(rèn)為那是銀行自己的事情，OCC不必也不能制定；OCC檢查人員僅僅按照有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求（標(biāo)準(zhǔn)、指南、手冊等）對商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)和管理進(jìn)行檢查，這樣有利于監(jiān)管部門根據(jù)情況發(fā)表自己的觀點和看法。

　　風(fēng)險監(jiān)管的實質(zhì)是重視對過程控制的評價。在OCC現(xiàn)行的監(jiān)管體系中，駱駝評級和風(fēng)險評級是兩個并行的體系，他們一起構(gòu)成風(fēng)險監(jiān)管的整體方法，二者之間有一些區(qū)別。camels是對歷史形成的存量也就是運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行評價，風(fēng)險監(jiān)管（評級）是對經(jīng)營過程的控制狀況進(jìn)行分析、評價；前者出現(xiàn)的背景主要是針對信用風(fēng)險，后者主要針對市場風(fēng)險、操作風(fēng)險等。

　　各監(jiān)管部門高度共享信息。聯(lián)邦級銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括4個，即聯(lián)邦檢查委員會（FFEIC）、聯(lián)邦儲備體系（FRS）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、通貨監(jiān)理署（OCC）。這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間能夠?qū)崿F(xiàn)資源的高度共享。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行相同的監(jiān)管制度、檢查方法等；二是各監(jiān)管部門關(guān)于銀行機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息共享。各銀行機(jī)構(gòu)按照金融檢查委員會制定的格式（CALLREPORT）將數(shù)據(jù)資料報給存款保險公司，由存款保險公司對數(shù)據(jù)進(jìn)行加工，向各監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供，包括每季度整理的UBPR，每月的BERT；而且這些數(shù)據(jù)放在網(wǎng)上，監(jiān)管人員可以在不同的地方方便地調(diào)用，這構(gòu)成了非現(xiàn)場監(jiān)管的主要內(nèi)容。

　　現(xiàn)場檢查的程序化。OCC的現(xiàn)場檢查按照規(guī)定的程序在網(wǎng)上運(yùn)作，比如，OCC的常規(guī)檢查（SAFEANDSOUNDEXAMINATION）有確定的電腦程序，檢查人員按照要求，查閱資料，將檢查結(jié)果輸入電腦系統(tǒng)中，參加檢查的人員均可以通過網(wǎng)絡(luò)看到檢查的進(jìn)度和結(jié)論，利用先進(jìn)的技術(shù)促進(jìn)了現(xiàn)場檢查的信息交流、組織管理，提高檢查的效率。

　　監(jiān)管人員的專業(yè)化。在OCC有各方面的專業(yè)人才，如法律、計算機(jī)、會計、信貸、反洗錢等領(lǐng)域均有自己的專家隊伍，而且這些專家大都從事過相關(guān)內(nèi)容的實際操作，理論和實踐的經(jīng)驗都非常強(qiáng)。

　　持續(xù)監(jiān)管的實現(xiàn)。持續(xù)監(jiān)管不是一個抽象的名詞，它表現(xiàn)為監(jiān)管部門對商業(yè)銀行經(jīng)營活動連續(xù)地觀察、了解，以及對其進(jìn)行的分析、判斷等，這些活動構(gòu)成持續(xù)監(jiān)管的實質(zhì)。持續(xù)監(jiān)管，不僅僅體現(xiàn)為非現(xiàn)場監(jiān)管，而且也包含現(xiàn)場檢查（合規(guī)性－COM-PLIENCE、風(fēng)險－SAFEANDSOUND、專項等，）的連續(xù)性，比如美國的法律規(guī)定監(jiān)管部門必須在一定時間內(nèi)（examinationcircle）對商業(yè)銀行進(jìn)行現(xiàn)場檢查，這樣的檢查不能由監(jiān)管部門改變。

　　制度框架清晰。我們了解到，OCC關(guān)于監(jiān)管工作的“文件”包括以下幾種：法律、手冊、指南等。

　　銀行體制合理。我們對一家銀行進(jìn)行了現(xiàn)場檢查，其資產(chǎn)規(guī)模較�。ㄙY產(chǎn)總額不到2億美元），這家銀行經(jīng)營管理非常規(guī)范，其董事長是非常紳士的老人，他們有權(quán)在其他地方申請開立分支機(jī)構(gòu)，但該董事長說沒有必要，不像我們的信用社都想到國外辦些業(yè)務(wù)。美國大銀行和社區(qū)銀行的差別是明顯的，功能是清晰的，這奠定了有效監(jiān)管的基礎(chǔ)。

　　二、規(guī)范高于一切———對我國銀行監(jiān)管問題的思考

　　這次培訓(xùn)有兩個非常有趣的問題促使我們思考。一是我們和美國的監(jiān)管頗有“神似”之處，如基本相似的框架、內(nèi)容、手段，甚至可以說美國有的方法我們都有，但監(jiān)管的效果卻有差別；二是美國監(jiān)管部門的監(jiān)管活動要向商業(yè)銀行收費(fèi)，商業(yè)銀行依然積極配合，理解，我們的中央銀行監(jiān)管活動不收費(fèi)，商業(yè)銀行對此并沒有表示真誠的歡迎，頗令人費(fèi)解。對此，大家的解釋基本是這樣的：美國企業(yè)、銀行都能夠按照市場經(jīng)濟(jì)的原則運(yùn)行，銀行監(jiān)管的環(huán)境也就是微觀的基礎(chǔ)非常好。但是我們不應(yīng)該過分強(qiáng)調(diào)外部如企業(yè)經(jīng)營、信用環(huán)境等的影響，而應(yīng)該全力改善每個監(jiān)管人員的工作。從這樣的角度出發(fā)，我認(rèn)為關(guān)鍵是要規(guī)范我們的監(jiān)管工作。

　　1、誰來管、管什么以及如何管：一個簡單的框架

　　簡單地講，規(guī)范的監(jiān)管就是要解決誰來管、管什么、如何管的問題，并且對這些問題的解決是通過制度或者文件的方式，以保證監(jiān)管政策和行動的穩(wěn)定、連續(xù)，保證監(jiān)管成為連續(xù)不斷的鏈條，避免因人廢事引起的動蕩、混亂等。在監(jiān)管的歷史發(fā)展過程中，不同國家以及同一國家的不同階段對上述三個問題也有不同的回答。

　　關(guān)于誰來管問題，即明確監(jiān)管的主體。這個問題涉及到多元監(jiān)管還是一元監(jiān)管、監(jiān)管主體的獨(dú)立性、各監(jiān)管主體的合作與協(xié)調(diào)等。在比較成熟的監(jiān)管中，關(guān)于監(jiān)管主體的規(guī)范必須明確每個監(jiān)管人員的職責(zé)、工作范圍、擁有的權(quán)力等，使每個監(jiān)管人員知道自己應(yīng)該做什么，這樣形成的監(jiān)管主體才能為有效監(jiān)管提供起碼的條件和基礎(chǔ)。

　　關(guān)于管什么問題，即明確監(jiān)管的內(nèi)容。監(jiān)管的內(nèi)容有不同的分類，如合規(guī)性和風(fēng)險性、市場準(zhǔn)入、市場營運(yùn)和市場退出�？傮w上，監(jiān)管是維護(hù)市場秩序，降低風(fēng)險，公平競爭等。但對一家銀行而言，我們更多地需要從商業(yè)銀行對監(jiān)管的需要上著眼，使監(jiān)管真正能夠為商業(yè)銀行提供有用的意見、辦法等，提高商業(yè)銀行的風(fēng)險管理水平，只有這樣，我們的監(jiān)管活動才能夠得到商業(yè)銀行的積極回應(yīng)，否則監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系就不可能得到改善。

　　關(guān)于如何管問題。如何管是監(jiān)管理念、監(jiān)管方法、監(jiān)管手段的綜合體現(xiàn)，是判斷監(jiān)管效果的標(biāo)準(zhǔn)�？傮w上的趨勢是：風(fēng)險管理為主的監(jiān)管，也就是審慎監(jiān)管和有效監(jiān)管；現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管并重；利用高技術(shù)手段開展監(jiān)管活動；監(jiān)管的國際化傾向等。

　　上述三個問題并不是孤立、分割的，他們互相聯(lián)系。比如，在特定條件里，監(jiān)管理念、可以使用的監(jiān)管方法等（如何監(jiān)管的問題）實際狀況會決定監(jiān)管主體（誰監(jiān)管）的確定，以及監(jiān)管內(nèi)容（監(jiān)管什么）的選擇。

　　2、“規(guī)范的監(jiān)管”的含義及我國銀行監(jiān)管中需要改進(jìn)之處

　　簡單地說，規(guī)范監(jiān)管就是有人做他應(yīng)該做的監(jiān)管工作，并且努力做好。它意味著：制度完善（不一定很多），職責(zé)清晰（機(jī)構(gòu)職責(zé)、人員職責(zé)），秩序分明等等。

　　與此相應(yīng)，我們監(jiān)管中的問題似乎可以這樣描述：監(jiān)管人員不十分明確自己應(yīng)該做什么，以及知道做什么而不能做。這實際上包含著兩個層次的原因，前者可能是監(jiān)管人員的素質(zhì)決定的，后者主要是監(jiān)管體制、管理不合理造成。這兩方面都是至關(guān)重要的缺陷，我們要為此進(jìn)行長期的努力來改善之。

　　從誰監(jiān)管這個角度分析，我們已經(jīng)確立了監(jiān)管的機(jī)構(gòu)、人員等，也制定了金融監(jiān)管責(zé)任制以及各監(jiān)管單位的“三定”等，這些為進(jìn)行有效的金融監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。但是，在實踐中，我們的監(jiān)管仍沒有很好地解決這個問題。表現(xiàn)為信息傳遞不暢、工作安排不清、權(quán)責(zé)劃分不明，監(jiān)管人員的職責(zé)范圍、權(quán)力不具體等。

　　從監(jiān)管什么的角度看，我們的監(jiān)管人員不能充分圍繞風(fēng)險監(jiān)管的目標(biāo)了解商業(yè)銀行在做什么、怎么做，有什么風(fēng)險、如何控制風(fēng)險等，各監(jiān)管司局還承擔(dān)許多非監(jiān)管的工作；監(jiān)管人員要從事很多與監(jiān)管無關(guān)的業(yè)務(wù)，監(jiān)管似乎成為萬能的手段。

　　從如何監(jiān)管角度看，我們看到的監(jiān)管人員的工作就是現(xiàn)場檢查等，監(jiān)管人員不能從專業(yè)的角度確定自己應(yīng)該做什么，只能被動地等待層層下達(dá)的任務(wù)，許多監(jiān)管的基礎(chǔ)工作被長久地擱置。就現(xiàn)場檢查看，由于沒有計劃的指導(dǎo)，大量的現(xiàn)場檢查突然開始，因而不可能進(jìn)行充分準(zhǔn)備，再加之現(xiàn)場檢查的隨意性，現(xiàn)場檢查資料的挖掘利用還比較膚淺，商業(yè)銀行也查完就算過關(guān)了。就非現(xiàn)場檢查看，監(jiān)管人員沒有充分的數(shù)據(jù)信息，難以進(jìn)行歷史和橫向的比較，分析深度不夠，連續(xù)性不夠，非現(xiàn)場監(jiān)管對現(xiàn)場檢查的指導(dǎo)作用不能完全體現(xiàn)，這些都是在我們的監(jiān)管工作中需要加以改進(jìn)和提高的。