“費(fèi)改稅”是針對目前我國“費(fèi)大于稅”的不規(guī)范的政府收入格局而提出的一項政策主張。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，稅和費(fèi)都是政府收入的形式，各有各的地位和作用，兩者不能互相替代。在自前我國的政府收入格局中，規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時并存，前者主要來源于稅收，后者基本來源于各種各樣形形色色的政府收費(fèi)，而且費(fèi)大于稅。于是。我國政府收入形成了所謂“費(fèi)大于稅”這種特殊的矛盾現(xiàn)象，出現(xiàn)“稅費(fèi)不清”、“稅收缺位”或“收費(fèi)越位”而導(dǎo)致的政府收入格局的不規(guī)范現(xiàn)狀。

　　“費(fèi)改稅”不是將所有的“費(fèi)”都改為“稅”，而是把那些具有稅收性質(zhì)或名為“費(fèi)”實(shí)為“稅”的政府收費(fèi)項目，納入稅收軌道；對那些本來屬于收費(fèi)范疇的政府收費(fèi)項目，則要按照收費(fèi)的辦法加以規(guī)范、實(shí)現(xiàn)“稅費(fèi)歸位”。

　　一 關(guān)于費(fèi)與稅的基本原理

　　費(fèi)與稅是政府取得公共收入的兩種不同形式，它們各有特點(diǎn)，作用也不同，是不可以互相替代的。

　　稅收是政府為實(shí)現(xiàn)其職能的需要，憑借其政治權(quán)力，并按照特定的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制無償?shù)厝〉霉彩杖氲囊环N形式。它是政府收入的主要形式，可以大量無償取得穩(wěn)定的財政收入，滿足政府行使職能的財政需要，進(jìn)行有力的宏觀調(diào)控。稅收的對象具有普通性，而且稅款由國家統(tǒng)籌使用。收費(fèi)則是政府取得公共收入的另—個方式，可分為兩部分：規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)。規(guī)費(fèi)是政府部門為公民提供某種特定服務(wù)或?qū)嵤┬姓芾硭杖〉墓け举M(fèi)或手續(xù)費(fèi)，對應(yīng)于政府的各種行政治動、是對政府部門提供服務(wù)的一種補(bǔ)償。使用費(fèi)是政府對其所提供的特定公共設(shè)施的使用者按照一定標(biāo)準(zhǔn)收取的費(fèi)用。使用費(fèi)也是對政府提供公共設(shè)施的成本的部分補(bǔ)償，有助于促進(jìn)公共設(shè)施的使用效率，避免“擁擠”問題。與稅收相比，收費(fèi)很好地體現(xiàn)了受益原則，“誰受益誰出錢”，只有有償性、靈活性、收費(fèi)收入一般是?？顚Ｓ?，對特定的用戶收取，并用于相應(yīng)的特定支出，且不以盈利為目的。所以稅與費(fèi)的最大區(qū)別就在于是否等價有償，是否體現(xiàn)收益原則。

　　二 我國目前的費(fèi)稅狀況存在的主要問題

　　1.基金、收費(fèi)占政府預(yù)算的比重過高。以1998年中央政府預(yù)算為例，稅收、基金、國債等三項收入共計9186.5億元，其中稅收收入僅占50.5％，基金收入占11.6％，后者相當(dāng)于前者的53％。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年全國基金、收費(fèi)收入總額達(dá)4000多億元，相當(dāng)于同期預(yù)算內(nèi)財政收入的60％以上。從省以下地方政府來看，非稅收入比重過大的問題更為突出。在許多地方，基金、收費(fèi)等預(yù)算外收入已經(jīng)大大超過了地方稅收收入，甚至超過了地方預(yù)算內(nèi)財政收入。從部門來看。工業(yè)、交通、教育、衛(wèi)生、城建、工商、公安等諸多部門都收取大量基金和收費(fèi)。有些甚至超過了其自身向國家上繳的稅收或者國家給予的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)。

　　2.收費(fèi)部門和收費(fèi)項目過多。據(jù)不完全統(tǒng)計，到1997年初，國家批準(zhǔn)的行政事業(yè)收費(fèi)項目有371項。其中，涉及企業(yè)的有217項，涉及59個部門和單位。地方收費(fèi)項目各地情況不一，少則幾十項，多則幾百項甚至上千項，且名目不一，級次不一。1995年底，全國約有各類基金690項。其中，國務(wù)院及其有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的有81項，省級人民政府及其有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的有401項，地（市）以下批準(zhǔn)設(shè)立的有200多項。據(jù)財政部等部門1996年所作的聯(lián)合調(diào)查。發(fā)現(xiàn)地方政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)立的基金、收費(fèi)項目達(dá)3474個。各地區(qū)、各部門的諸多收費(fèi)項目，必然要使他們投入大量的人力、物力、財力，如設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，建立征收人員隊伍等；而有限的資金的分割、分散使用，又限制了其效益的充分發(fā)揮，地區(qū)、部門之間也難免“苦樂不均”，相互攀比。

　　3.濫收費(fèi)、亂罰款、自收自支、管理不嚴(yán)的現(xiàn)象普遍存在。例如，超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，超過規(guī)定范圍收費(fèi)，同一部門重復(fù)收費(fèi)，不同部門多頭收費(fèi)，巧立名目收費(fèi)，搭車收費(fèi)，甚至強(qiáng)行攤派。在一些收費(fèi)部門，收費(fèi)管理工作混亂，一些收費(fèi)人員收費(fèi)不開收據(jù)，甚至使用無效收據(jù)，其中包括白條；收費(fèi)時“開價”很高，但是可以“討價還價”，其中不乏中飽私囊者。有些收費(fèi)單位甚至雇用品行不端的社會閑雜人員收費(fèi)，默許甚至縱容他們胡作非為。一些收費(fèi)部門違反財經(jīng)制度，擅自截留并濫支濫用收費(fèi)資金，不僅大吃大喝、蓋房、買車，而且出現(xiàn)了貪污腐化和浪費(fèi)等問題。這些不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象引起了社會各界的強(qiáng)烈憤慨，嚴(yán)重地破壞了國家機(jī)關(guān)及其人員的聲譽(yù)。

　　4.由于收費(fèi)失控。加重了納稅人的負(fù)擔(dān)。從我國稅制的總體設(shè)計和各個稅種的設(shè)計及其國際比較來看，我國的稅負(fù)水平屬于中等，例如，增值稅基本稅率為17％，企業(yè)所得稅基本稅率為33％。個人所得稅最高稅率為45％。從稅法的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果及其國際比較來看，我國近年來的稅負(fù)總水平（指稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）只有1o％—11％，屬于偏低的水平。但是，我國除了稅收之外還有大量的基金和收費(fèi)等項目存在，這部分收入估計占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10％以上，所以納稅人總體負(fù)擔(dān)水平并不輕，估計超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的20％，高于一般發(fā)展中國家的水平。特別是由于收費(fèi)過多、過亂、過濫、大大地加重了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)，這對于增強(qiáng)企業(yè)的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局是極為不利的。在對外開放中，也不利于改善投資環(huán)境和吸引外資。

　　5.過多的基金、收費(fèi)嚴(yán)重地擾亂了分配秩序，侵蝕了稅基，蠶食了國家的財政收入，削弱了國家特別是中央政府的財權(quán)。由于基金和收費(fèi)與地方都門的利益直接相關(guān)，并且往往擁有許多強(qiáng)制性的手段，如電力部門可以限電停電，工商部門可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，交通部門可以扣留車輛等，征收力度往往大于稅收，收費(fèi)和基金的收入增長速度也快于稅收，由此導(dǎo)致國家應(yīng)得的稅收流入了一些地方政府及其所屬部門、單位甚至個人的口袋。在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，社會負(fù)擔(dān)能力是有限的，所以稅收與收費(fèi)存在此消彼長的關(guān)系，在項目繁多規(guī)范巨大的政府收費(fèi)存在的情況下，稅基必然大受侵蝕，在我國這樣一個幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高，且各地區(qū)之間發(fā)展很不乎衡的發(fā)展中大國，國家財政，尤其是中央政府財政的收入無法保證，國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略就無法實(shí)施，各地區(qū)、各部門之間的協(xié)調(diào)發(fā)展也難以實(shí)現(xiàn)，局部的發(fā)展也會受到很大的限制。

　　三“費(fèi)改稅”應(yīng)具備的條件

　　由于費(fèi)稅并存且并重的狀況已存在多年，其絕大部分收費(fèi)均已各有專項用途。因此，在目前情況下，把所有收費(fèi)立即取消并全部改成稅，不但難度很大，而且也不可行。因此，只能在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，把那些確已具備稅收

　　條件的收費(fèi)改成稅收。因為稅和費(fèi)畢竟具有各自的職能范圍和特點(diǎn)。適合“費(fèi)改稅”的收費(fèi)項目必須具備下述特征：①收費(fèi)項目沒有明顯的利益補(bǔ)償性，收費(fèi)者與付費(fèi)者之間不存在直接的利益交換關(guān)系，即使具有某種利益補(bǔ)償性，但不局限于特定的付費(fèi)者，而是覆蓋整體、全面；②征收范圍較廣，至少要覆蓋一省范圍以及具有眾多的繳納單位和個人，便于體現(xiàn)公平原則；③有一套較為規(guī)范的征收辦法，便于征管和操作；④“費(fèi)改稅”項目具有長期穩(wěn)定的收入來源且規(guī)模較大；⑤有規(guī)范的調(diào)整各級政府利益關(guān)系的辦法，不會過大影響原來的財力分配格局。

　　四“費(fèi)改稅”方案框架和總體設(shè)想

　　調(diào)查結(jié)果表明，目前“費(fèi)改稅”工作存在著“四難”：一是難定（定位改什么）二是難改（怎么改）三是難管（改后征管難度大）；四是難分（利益關(guān)系難分）。因此，要想在一個短的時間內(nèi)完成“費(fèi)改稅”工作。并把方方面面的利益關(guān)系調(diào)整過來，做到既改了費(fèi)，又能讓各級財政職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來，困難是可想而知的。因此，費(fèi)改稅工作必須在積極穩(wěn)妥的前提下，理性決策、精心設(shè)計逐步過渡、逐步實(shí)施。具體可分為近期目標(biāo)和中期目標(biāo)兩步走。

　　第一步：近期目標(biāo)，近期目標(biāo)應(yīng)本著有利于強(qiáng)化政府的宏觀管理職能和理順社會分配關(guān)系；有利于調(diào)動中央和地方政府兩個積極性；有利于以稅聚財，規(guī)范預(yù)算管理；有利于減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；有利于完善現(xiàn)行稅制的原則，把那些具有稅收或準(zhǔn)稅收性質(zhì)，收入來源較穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，收費(fèi)具有連續(xù)性和持久性且無人員開支或只涉及行政管理費(fèi)和基金的收費(fèi)項目改為稅收。具體形成共識可以作為近期改革目標(biāo)的，有以下三個稅種：（1）社會保障稅；（2）教育稅；（3）燃油稅

　　第二步：中期目標(biāo)；由于費(fèi)改稅是一項艱巨而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程；必須采取實(shí)事求是的態(tài)度，成熟一個改一個，切不可操之過急。加之費(fèi)改稅涉及到方方面面既得利益的調(diào)整和重組，必須協(xié)調(diào)好各地區(qū)、各部門、各經(jīng)濟(jì)單位的經(jīng)濟(jì)利益。這就需要我們采取更加科學(xué)的態(tài)度、不然的話，將會羈絆整個改革的進(jìn)程。

　　因此，根據(jù)對全國的調(diào)查情況表明，可以納入中期費(fèi)改稅目標(biāo)的有以下10個稅種：（1）將環(huán)境保護(hù)費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)等五種收費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅（2）將城建費(fèi)、河道養(yǎng)護(hù)費(fèi)等9種收費(fèi)改為城市維護(hù)建設(shè)稅；（3）將證券市場監(jiān)管費(fèi)、期貨市場監(jiān)管費(fèi)等兩種收費(fèi)適時開征證券交易稅；（4）將棉花價格調(diào)節(jié)基金、副食品價格調(diào)節(jié)基金等5種基金改為社會福利稅，或并入相關(guān)稅基征稅，不再設(shè)稅種；（5）將農(nóng)（牧）業(yè)稅地方附加、復(fù)墾基金等8種收費(fèi)并入農(nóng)牧業(yè)稅；（6）將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、無線電管理等11種收費(fèi)并入資源稅；（7）將電力建設(shè)基金、散裝水泥專項基金等9種收費(fèi)改為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)稅，或建立專項投資基金；并設(shè)立《投資基金法》；（8）將外商投資土地使用費(fèi)、土地管理費(fèi)等4種收費(fèi)并入土地使用稅；（9）將城市開發(fā)收取的各種城建配套費(fèi)用并入固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅；（10）將農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅，或設(shè)立農(nóng)（牧）業(yè)附加稅

　　五“費(fèi)改稅”的配套改革

　　只有在稅費(fèi)改革的同時進(jìn)行相關(guān)的配套改革，才能保證“費(fèi)改稅”的順利進(jìn)行。配套改革的具體對策是：“一個統(tǒng)一”、“三個同步”。

　　“一個統(tǒng)一”，就是統(tǒng)一資金管理辦法，將政府的一切收支統(tǒng)一納入國家預(yù)算管理，政府收費(fèi)亦應(yīng)建立收支預(yù)決算制度；實(shí)行收支兩條線，專戶存儲，專項使用，財政監(jiān)督，規(guī)范政府收支制度，不再實(shí)行自收自支管理的辦法，也不再保留任何坐支、抵扣等管理辦法；以便從國家財政管理制度方面挖掉產(chǎn)生亂收費(fèi)的根源。

　　“三個同步”包括以下內(nèi)容：

　　一是城市和農(nóng)村“費(fèi)改稅”同步，實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)收費(fèi)有著密切聯(lián)系。農(nóng)村亂收費(fèi)項目許多是來自上級政府部門的推動動和壓力，諸如下達(dá)一些不切實(shí)際的“達(dá)標(biāo)”、“升級”等等增加支出但沒有經(jīng)費(fèi)供給的任務(wù)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不開征新的收費(fèi)項目，以滿足資金需要；反之由于農(nóng)村公路分配不規(guī)范，以及與上級政府職能范圍缺少明確劃分等等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又常常將一些開支推向上級，擠壓上級政府同意開征新費(fèi)以滿足其需要。這樣，如果農(nóng)村實(shí)行“費(fèi)改稅”而城市不實(shí)行；其成果就無法穩(wěn)定；因為即使農(nóng)村實(shí)施的“費(fèi)改稅”，決心不再開口子征收新費(fèi)以后，由于財力有限，一旦上級政府部門壓下收費(fèi)新項目也難以抵制。近幾年一些地方“費(fèi)改稅”試點(diǎn)的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。農(nóng)村“費(fèi)改稅”如果不和城市“費(fèi)改稅”同步，城市亂收費(fèi)項目一旦涉及農(nóng)村，農(nóng)村也就難免在“費(fèi)改稅”后出現(xiàn)新的亂收費(fèi)。

　　二是清理收費(fèi)項目與行政事業(yè)體制改革同步?，F(xiàn)在的各項收費(fèi)無論是否合理，都已打入各行政事業(yè)單位收支基數(shù)之中，其中不少合理或不合理的收費(fèi)項目：還在支撐著了些不合理的機(jī)構(gòu)和人員，支撐著一些不應(yīng)當(dāng)由政府舉辦的事業(yè)。如果在清理收費(fèi)項目中廢除了一切不合理項目的同時，不進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)換和改革事業(yè)體制；解散那些不合理的機(jī)構(gòu)，將不應(yīng)由政府養(yǎng)活的事業(yè)單位推向市場，就會由于“廟”還在，人還在，他們不可避免地要利用手中的權(quán)力，巧立名目再開新的收費(fèi)，以滿足自己的需要。

　　三是“費(fèi)改稅”與調(diào)整優(yōu)化國家預(yù)算支出結(jié)構(gòu)同步。費(fèi)改成稅后，其收入自然會納入國家預(yù)算，原來靠收費(fèi)支撐的機(jī)構(gòu)和各類事業(yè)單位，也就隨之失去經(jīng)費(fèi)來源，從而需要財政給予相應(yīng)的支持，否則會造成各行政事業(yè)單位收支矛盾尖銳，不能正常實(shí)現(xiàn)其職能，結(jié)果就不得不再回到自我創(chuàng)收、巧立名目收費(fèi)來增加收入的老路。然而就財政來說，僅靠費(fèi)改稅增加的收入。是無法滿足這些行政事業(yè)單位支出需要的。因為現(xiàn)在的各項收費(fèi)中，能夠改成稅的只是一部分，很大一部分會因其不合理而被廢除掉。這樣，財政團(tuán)。費(fèi)改稅“而增加的收入量，勢必大大小于原來各行政事業(yè)單位靠收費(fèi)文撐事業(yè)的支出需要量。在”費(fèi)改稅“后，財政依然按原來的行政事業(yè)支出結(jié)構(gòu)供給經(jīng)費(fèi)是不可能的。出路只有一個，就是在實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和事業(yè)體制改革的基礎(chǔ)上，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出，同時實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟(jì)財政向市場經(jīng)濟(jì)財政轉(zhuǎn)換。從市場可以解決的各項事業(yè)供給中退出去，全面進(jìn)入必須由政府實(shí)施的各項事務(wù)供給領(lǐng)域。保障這方面的各項基本需要，依照新的職能結(jié)構(gòu)，全面調(diào)整和重新構(gòu)建支出結(jié)構(gòu)。對于必留的收費(fèi)項目要嚴(yán)格收費(fèi)范圍。嚴(yán)格使用范圍，嚴(yán)格收費(fèi)規(guī)模。這樣，才能有效地滿足各方面基本需要，使各方面沒有必要再去白找財源，亂收費(fèi)現(xiàn)象就可隨之消失。