農(nóng)村稅費(fèi)改革在我國(guó)進(jìn)入全面推行階段，雖然取得了明顯的成效，但在理論和實(shí)踐上仍存在一些亟待回答和思考的問題，回答和解決這些問題將加快我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程，提高改革效果。

　　一、運(yùn)用公共財(cái)政理論指導(dǎo)農(nóng)村稅費(fèi)改革

　　按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求構(gòu)建公共財(cái)政基本框架，是當(dāng)前財(cái)政分配體制改革的中心任務(wù)。農(nóng)村財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分，農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村財(cái)政改革的重要內(nèi)容。整個(gè)國(guó)家財(cái)政分配體制和運(yùn)行機(jī)制的改革要以公共財(cái)政理論作指導(dǎo)，作為農(nóng)村財(cái)政改革的重要內(nèi)容，農(nóng)村稅費(fèi)改革必然要求以公共財(cái)政理論作指導(dǎo)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)國(guó)家與農(nóng)民收入分配關(guān)系的調(diào)節(jié)，是以農(nóng)業(yè)稅為基礎(chǔ)，輔之以必要的收費(fèi)的“稅費(fèi)并存”形式。如果說，過去我們依靠“稅費(fèi)并存”解決了國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系，確保了農(nóng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，起過一定的作用。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種“稅費(fèi)并存”形式已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的要求，在農(nóng)村出現(xiàn)了縣、鄉(xiāng)政府隨意收費(fèi)，費(fèi)多于稅，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重的矛盾，極大地?fù)p害了農(nóng)民的積極性，制約了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求規(guī)范國(guó)家與農(nóng)民的收入分配關(guān)系，在農(nóng)村建立公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，要求從根本上改變過去“稅費(fèi)并存”的調(diào)節(jié)機(jī)制，建立以稅收調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的農(nóng)村財(cái)政收入分配機(jī)制，杜絕對(duì)農(nóng)民的亂收費(fèi)，從法律和制度上確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕和農(nóng)民收入分配機(jī)制的規(guī)范。

　　過去幾年，我們把建立公共財(cái)政基本框架的重點(diǎn)放在了城市財(cái)政，公共財(cái)政中政府提供的公共產(chǎn)品主要滿足城鎮(zhèn)居民的需求。而農(nóng)村的公共產(chǎn)品，如興辦義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫烈軍屬、復(fù)員退伍傷殘軍人、供養(yǎng)五保戶、訓(xùn)練民兵，修建農(nóng)村公路和農(nóng)業(yè)水利設(shè)施，是為全國(guó)人民的共同利益服務(wù)的，屬于社會(huì)的公共需要。在城市這類公共需要是通過政府的公共財(cái)政予以保證的，但是在農(nóng)村卻是向農(nóng)民另外收費(fèi)予以保證的。農(nóng)民除了上繳農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅和屠宰稅等稅收以外，還要繳納鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)、優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)、民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)經(jīng)費(fèi)、教育附加等，這顯然有違城鄉(xiāng)居民“權(quán)利平等、負(fù)擔(dān)均衡”的基本規(guī)則。因此，在農(nóng)村推行稅費(fèi)改革，就是要以公共財(cái)政理論作指導(dǎo)，建立以稅收為主導(dǎo)的農(nóng)村財(cái)政收入分配機(jī)制，將過去長(zhǎng)期由農(nóng)民繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，轉(zhuǎn)為由政府公共支出保證，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，從法律和制度上規(guī)范國(guó)家與農(nóng)民的分配關(guān)系。

　　二、正確認(rèn)識(shí)和估價(jià)農(nóng)村稅費(fèi)改革中的財(cái)政壓力問題

　　縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難問題早在分稅制推行以后就開始顯現(xiàn)出來(lái)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)推開的地方，這一問題表現(xiàn)得更加突出。分稅制實(shí)施以來(lái)，由于增值稅的大部分和消費(fèi)稅的全部被中央財(cái)政集中，國(guó)有企業(yè)所得稅按照行政隸屬關(guān)系被中央、省和市財(cái)政集中，縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的形勢(shì)已十分嚴(yán)峻。

　　1995年全國(guó)赤字縣超過60％，1997年西部地區(qū)的陜西赤字縣達(dá)到79％，新疆為93％，全國(guó)60％的縣和70％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時(shí)給行政事業(yè)人員發(fā)放工資。農(nóng)村稅費(fèi)改革推開以后，特產(chǎn)稅率將取消，牧業(yè)稅征收標(biāo)準(zhǔn)降低，取消了屠宰稅和“三提五統(tǒng)”，雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但相應(yīng)減少了地方財(cái)政收入和鄉(xiāng)村財(cái)力，使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的狀況進(jìn)一步惡化。特別是在一些以農(nóng)業(yè)為支柱財(cái)源的西部地區(qū)表現(xiàn)得更加突出。原因是原來(lái)靠收費(fèi)支撐的幾項(xiàng)主要支出沒有了收入來(lái)源，其中最主要的是農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入和縣、鄉(xiāng)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)的供給。

　　在縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中最大的一項(xiàng)支出是中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)大多數(shù)地方中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出要占到縣級(jí)財(cái)政支出的60％，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的70％。也就是說，占全國(guó)人口70％的農(nóng)村人口義務(wù)教育是依靠農(nóng)民繳納農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”費(fèi)用支撐的，農(nóng)民的義務(wù)教育水平?jīng)Q定全民義務(wù)教育水平，依賴農(nóng)民自己提供的公共產(chǎn)品和縣鄉(xiāng)財(cái)政的投入興辦全民義務(wù)教育事業(yè)，不僅全民義務(wù)教育難以為繼，也與整個(gè)國(guó)家公共財(cái)政框架構(gòu)造的要求不相適應(yīng)，與農(nóng)民目前收入水平所能承受的壓力也極不相稱。不僅如此，由于農(nóng)村原來(lái)依靠“三提五統(tǒng)”支撐的各項(xiàng)事業(yè)支出將列入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算，使因稅費(fèi)改革減少財(cái)力的縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨的壓力驟然增大，不僅農(nóng)村義務(wù)教育投入難以保證，而且農(nóng)村基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也會(huì)十分困難，前幾年因“普九”和“普六”教育及農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)欠下的巨額債務(wù)也因缺乏財(cái)力來(lái)源而無(wú)法償還，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的財(cái)力更是難以保證。如果中央和省級(jí)政府不能根據(jù)縣級(jí)財(cái)政的財(cái)力缺口較大幅度地增加轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村稅費(fèi)改革所產(chǎn)生的積極效用將被由此產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)所掩蓋，還會(huì)帶來(lái)縣鄉(xiāng)基層政權(quán)面臨癱瘓和廣大農(nóng)民因義務(wù)教育不能享受、欠農(nóng)民的巨額債務(wù)得不到償還、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)得不到發(fā)展等切身利益問題引發(fā)農(nóng)村的社會(huì)動(dòng)蕩，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果也將付諸東流。這也是前一階段因中央財(cái)政拿不出足夠的財(cái)力支持各省的農(nóng)村稅費(fèi)改革而不得不暫緩?fù)菩卸愘M(fèi)改革的直接原因。對(duì)此中央和各級(jí)地方政府不能掉以輕心，一定要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村稅費(fèi)改革的難度和艱巨性，以充足的財(cái)力支持確保全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利實(shí)施，也是一項(xiàng)使占全國(guó)人口70％的農(nóng)民得到實(shí)實(shí)在在好處的德政工程和民心工程，是較大幅度增加農(nóng)民收入的重要途徑。要周密籌劃，審慎推進(jìn)，確保改革的成功。

　　三、農(nóng)村稅費(fèi)改革要處理好全國(guó)統(tǒng)一方案和各地因地制宜、區(qū)別對(duì)待的關(guān)系

　　像中國(guó)的任何一項(xiàng)改革所遇到的地區(qū)發(fā)展不平衡問題一樣，農(nóng)村稅費(fèi)改革同樣遇到這一矛盾，而且表現(xiàn)得更加突出。農(nóng)村稅費(fèi)改革既要強(qiáng)調(diào)總體實(shí)施方案在全國(guó)的統(tǒng)一性，又要充分考慮地區(qū)差別帶來(lái)的具體實(shí)施方案的差別性。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革方案的制定首先要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性和總體方針的原則性。一是改革原則和指導(dǎo)思想的統(tǒng)一性。農(nóng)村稅費(fèi)改革的總體目標(biāo)就是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入，規(guī)范國(guó)家與農(nóng)民的收入分配關(guān)系。這一大的前提是統(tǒng)一的，圍繞這一目標(biāo)所確定的原則也應(yīng)是統(tǒng)一的。如“三個(gè)確?！钡脑瓌t，無(wú)論是什么地區(qū)必須毫不動(dòng)搖地執(zhí)行。二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)目標(biāo)的統(tǒng)一性。這個(gè)目標(biāo)不是依據(jù)每個(gè)地方的具體情況確定的，而是根據(jù)全國(guó)的平均水平確定的，只有通過改革使全國(guó)達(dá)到這一目標(biāo)，才標(biāo)志著農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功。在這一總體減負(fù)目標(biāo)下，各地可以依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況確定地區(qū)的減負(fù)水平。三是實(shí)施方案時(shí)間和步驟的統(tǒng)一性。作為統(tǒng)一的改革方案必須要求各地在制定實(shí)施方案的時(shí)間表和分步實(shí)施內(nèi)容相對(duì)統(tǒng)一，確?？傮w戰(zhàn)略推進(jìn)的集中統(tǒng)一，也便于全國(guó)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動(dòng)、統(tǒng)一監(jiān)督。四是確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅要素的方法和依據(jù)要保持統(tǒng)一性。農(nóng)業(yè)稅計(jì)征涉及到計(jì)稅面積和常年產(chǎn)量?jī)蓚€(gè)基本要素的確定。如何確定計(jì)稅面積和常年產(chǎn)量必須規(guī)定統(tǒng)一的方法，只有基本要素的相對(duì)統(tǒng)一，才能確保地區(qū)之間改革的公平性和實(shí)踐操作的可行性，才能有效地防止各地自行其是所導(dǎo)致的基本要素的差別性，防止弄虛作假、瞞報(bào)少報(bào)等現(xiàn)象的發(fā)生。五是對(duì)處理農(nóng)村稅費(fèi)改革所涉及的配套改革內(nèi)容的統(tǒng)一性。為了確保農(nóng)村稅費(fèi)改革的成功，各地都要進(jìn)行相應(yīng)的配套改革，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革、政府公共支出改革等，要服從中央的統(tǒng)一安排和規(guī)定，各地不能以任何借口而拖延配套改革的實(shí)施，所不同的可以在改革力度、改革具體操作上有所區(qū)別。

　　強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，不是抹煞差別性。地區(qū)發(fā)展的不平衡，要求農(nóng)村稅費(fèi)改革在堅(jiān)持統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定適應(yīng)本地區(qū)的實(shí)施方案，體現(xiàn)因地制宜、區(qū)別對(duì)待的特點(diǎn)。承認(rèn)差別性，原因是農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及的兩個(gè)客觀條件存在巨大的差別：一是地區(qū)之間農(nóng)民人均純收入的差別。2001年?yáng)|部地區(qū)的廣東、江蘇、浙江等省農(nóng)民人均純收入分別為3769.79元、3784.71元、4582.34元，而西部地區(qū)的貴州、西藏人均純收入分別為1411.7元和1404.01元，貴州和西藏人均純收入僅相當(dāng)于前三省的1／3.說明西部地區(qū)農(nóng)民減負(fù)的任務(wù)更繁重。二是地區(qū)之間人均財(cái)政收入的差別。2001年?yáng)|部地區(qū)的江蘇省人均財(cái)政收入為777.9元，廣東省為1491.1元，浙江省為1085.4元，而西部地區(qū)的貴州省人均財(cái)政收入僅262.6元，西藏自治區(qū)人均財(cái)政收入為232.3元，貴州和西藏人均財(cái)政收入僅為江蘇、廣東、浙江人均財(cái)政收入的1／3至1／5，甚至更低。說明西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的承受力更加脆弱。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革在服從統(tǒng)一性的同時(shí)，要體現(xiàn)省情、區(qū)情，切實(shí)保證改革方案的切實(shí)可行。一是地方可根據(jù)省情和區(qū)情制定農(nóng)村稅費(fèi)改革減負(fù)目標(biāo)。既要考慮降低農(nóng)業(yè)稅負(fù)給地方財(cái)政收支的影響，又要考慮減負(fù)給農(nóng)民帶來(lái)多大的實(shí)惠。也就是說，中西部地區(qū)可以把減負(fù)目標(biāo)定得低一點(diǎn)，東部地區(qū)可以定得高一點(diǎn)。中西部地區(qū)特別是貧困地區(qū)可以分期分步達(dá)到減負(fù)目標(biāo)，東部地區(qū)可以一步到位。為了減少東西部地區(qū)農(nóng)村稅費(fèi)改革的差別，中央財(cái)政要加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度。二是確定農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅要素在內(nèi)容上應(yīng)允許有一定的差別。如山區(qū)、丘陵地區(qū)、平原的區(qū)別，水澆地、坡耕地、冷浸田、新墾地、建設(shè)用地的區(qū)別，應(yīng)允許各地制定符合實(shí)際情況的計(jì)稅面積和常年產(chǎn)量的標(biāo)準(zhǔn)，但必須經(jīng)省、自治區(qū)政府審核批準(zhǔn)。三是農(nóng)村稅費(fèi)涉及的配套改革力度和具體步驟的差別性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革上，如何撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、裁減多少人員、如何供應(yīng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)允許各地存在一定差別；農(nóng)村義務(wù)教育體制改革是采取全部由縣財(cái)政供應(yīng)經(jīng)費(fèi)，還是縣鄉(xiāng)政府按比例供應(yīng)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)允許有一定的差別。農(nóng)村公共財(cái)政支出范圍的核定也可以依據(jù)縣鄉(xiāng)財(cái)政供應(yīng)能力適當(dāng)加以區(qū)別，不搞“一刀切”。四是改革政策差別的省際間的協(xié)調(diào)。

　　比如減負(fù)低的地區(qū)農(nóng)民會(huì)不會(huì)向減負(fù)高的地區(qū)流動(dòng)，造成減負(fù)高的地區(qū)農(nóng)民的積壓，需要中央制定合理引導(dǎo)農(nóng)民工流動(dòng)的區(qū)域性政策；盡管國(guó)務(wù)院已要求各省、自治區(qū)逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，但是執(zhí)行這一政策的進(jìn)度在不同地區(qū)是不會(huì)一樣的，對(duì)于那些先行取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的省份生產(chǎn)的土特產(chǎn)品進(jìn)入還未取消這一政策的地區(qū)銷售，就會(huì)出現(xiàn)要求補(bǔ)征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的問題，需要中央制定取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅相關(guān)配套政策加以協(xié)調(diào)，以促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的流通。

　　四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的直接問題是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)如何保證，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員如何改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在我國(guó)政權(quán)級(jí)次中如何發(fā)揮作用。這是擺在當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年全國(guó)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府39054個(gè)，村民委員會(huì)694515個(gè)。即使按照每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)100多位吃“財(cái)政飯”的行政事業(yè)人員計(jì)算，全國(guó)也有400多萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。根據(jù)我們調(diào)查，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包括中小學(xué)教師，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在200——800名之間，按200名計(jì)算，全國(guó)則有800多萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。按人均年工資8000元計(jì)算，就需行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)640億元，而同期我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅收入僅320億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足維持現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的正常支出需要，不得不依靠向農(nóng)民收費(fèi)來(lái)解決機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)需求。據(jù)有人估算，農(nóng)業(yè)稅和向農(nóng)民收取的各種費(fèi)總額達(dá)到約2200億元，相當(dāng)于2002年全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8％，按2002年全國(guó)鄉(xiāng)村總?cè)丝谟?jì)算，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)235.3元，也就是說，當(dāng)年農(nóng)民人均純收入的將近10％被當(dāng)作稅費(fèi)上繳了。造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重最直接的原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，承擔(dān)事權(quán)過多。從機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)與縣、市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)口，黨委、政府、人大、政協(xié)都要求設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再加上“七站八所”都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置機(jī)構(gòu)，而且每個(gè)機(jī)構(gòu)都要求配備一定的編制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基層政府成為了“五臟俱全”的機(jī)器，而這些機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)從自己征收的各種稅費(fèi)中給予保證，上級(jí)政府通常不提供經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有依靠向農(nóng)民收費(fèi)來(lái)維持自身的運(yùn)轉(zhuǎn)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事權(quán)看，要承擔(dān)上級(jí)政府有關(guān)農(nóng)村、農(nóng)民政策的宣傳和貫徹任務(wù)，要組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治安、計(jì)劃生育、中小學(xué)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利維修、農(nóng)業(yè)稅及其“三提五統(tǒng)”的征管等。總之，凡是縣級(jí)政府所具有的事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要分擔(dān)。而事權(quán)范圍的無(wú)限擴(kuò)大，導(dǎo)致人員編制的膨脹和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的緊張。從以上分析可以看出，如果不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行徹底改革，簡(jiǎn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，農(nóng)村稅費(fèi)改革就難以深化，減輕了的農(nóng)民負(fù)擔(dān)還會(huì)再度出現(xiàn)反彈。

　　為此，應(yīng)把深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，作為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的治本之策。一是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，簡(jiǎn)并鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)。認(rèn)真思考、研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，不要管那些不該管、管不好也管不了的事情。要按照“市場(chǎng)能解決的，政府不干預(yù)；民間能負(fù)擔(dān)的，政府不包辦”的原則，明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)，主要管市場(chǎng)管不了且無(wú)法管的事情，從過去管農(nóng)民、服務(wù)上級(jí)轉(zhuǎn)到服務(wù)農(nóng)民上來(lái)。并且要科學(xué)、準(zhǔn)確地界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的職能，并進(jìn)行調(diào)配整合，將其劃分為履行行政職能的全額撥款事業(yè)單位和履行服務(wù)職能的自收自支事業(yè)單位，將后者完全推向市場(chǎng)。二是弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政權(quán)職能，把它作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。建議在各地找若干縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所履行的事權(quán)僅是縣級(jí)政府事權(quán)的延伸，而不是單獨(dú)作為一級(jí)政府發(fā)揮作用。在經(jīng)費(fèi)核算上，由縣級(jí)政府編制綜合預(yù)算，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”管理。安徽阜陽(yáng)市實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，就是一種有益的嘗試。三是妥善安置分流人員。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中的分流人員，各地根據(jù)實(shí)際，通過“轉(zhuǎn)、變、退、送”等多種形式加以解決?！稗D(zhuǎn)”是讓有一技之長(zhǎng)的“七站八所”工作人員領(lǐng)頭辦企業(yè)，或搞科研示范，政府保留身份、工資并予以資金或政策支持：“變”是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)部門轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)服務(wù)組織，為農(nóng)民增收致富提供更直接的服務(wù)：“退”是對(duì)到一定退休年齡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一律辦離退休手續(xù)：“送”是將分流干部送出學(xué)習(xí)深造，學(xué)成后自動(dòng)與單位脫鉤。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置采取簡(jiǎn)并和兼職相結(jié)合。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)是作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，就不能再設(shè)人大、政協(xié)，對(duì)保留的黨委和政府采取兼職的方式，盡可能少配備專職干部，書記和鄉(xiāng)長(zhǎng)可以一人兼任，副書記和副鄉(xiāng)長(zhǎng)可以兼分管工作的干事，有些工作比較繁雜、事務(wù)較多，可以再配備2——3名干事，如計(jì)劃生育、農(nóng)技推廣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)管理等。只有少設(shè)機(jī)構(gòu)，多設(shè)兼職，才能簡(jiǎn)并機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，提高效率，從根本上堵住農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的口子。

　　五、農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺是當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革中遇到的一個(gè)突出矛盾

　　過去農(nóng)村公共產(chǎn)品是依靠農(nóng)民自身的積累和基層政權(quán)的少量投入供應(yīng)的，而廣大中西部地區(qū)的農(nóng)民剛剛解決溫飽問題，不可能有多余的積累投向農(nóng)村公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的經(jīng)費(fèi)主要解決“人吃馬喂”問題，況且依靠農(nóng)民自身的積累或者鄉(xiāng)村基層政權(quán)向農(nóng)民收費(fèi)解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，違背了“公共產(chǎn)品”的特性，把本屬政府的事情轉(zhuǎn)嫁到廣大農(nóng)民身上，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論還是從道義上都是說不過去的。

　　過去農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)，主要限于向農(nóng)民提供中小學(xué)義務(wù)教育，還有少量用于農(nóng)村道路維修、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村治安、農(nóng)業(yè)科技推廣等方面。但是即使為數(shù)很少的公共產(chǎn)品供應(yīng)也主要是通過向農(nóng)民收費(fèi)和攤派完成的。近幾年，國(guó)家通過實(shí)施積極財(cái)政政策，靠擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行，增加了農(nóng)村電網(wǎng)改造、公路建設(shè)、廣播電視轉(zhuǎn)播等方面的投入，如“村村通電視”、“村村通公路”等確實(shí)給農(nóng)民帶來(lái)了實(shí)惠，在一定程度上改變了農(nóng)村公共產(chǎn)品極度短缺的現(xiàn)狀。但是，這些投入客觀上帶有政府利益的傾向，沒有更多顧及農(nóng)民的利益。農(nóng)民急需的基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療、農(nóng)民貧困群體的救助等公共產(chǎn)品至今沒有多大改觀。如何改變當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺的現(xiàn)狀呢？

　　1.把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入作為全面推進(jìn)農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)的根本出路。在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式上，逐步引導(dǎo)農(nóng)民從一家一戶的承包經(jīng)營(yíng)向若干農(nóng)戶互助合作的集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，或者建立正常承包土地流轉(zhuǎn)制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地適度集中于擅長(zhǎng)科技種田的專業(yè)戶，提高種田農(nóng)戶的規(guī)模效益，讓轉(zhuǎn)包農(nóng)戶投身于農(nóng)村工副業(yè)生產(chǎn)或進(jìn)城打工。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策上，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、政府更多地向農(nóng)民提供農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)需求信息，以增加農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)收入。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)上，一方面引導(dǎo)農(nóng)民從事農(nóng)產(chǎn)品加工活動(dòng)和農(nóng)產(chǎn)品流通服務(wù)活動(dòng)，使農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)民生產(chǎn)生活的流通服務(wù)中取得更多的服務(wù)性收入；另一方面合理組織農(nóng)民進(jìn)城從事城市服務(wù)業(yè)，國(guó)家應(yīng)對(duì)從事農(nóng)產(chǎn)品加工與服務(wù)和進(jìn)城打工的農(nóng)民提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠。根據(jù)國(guó)家財(cái)政狀況，盡可能多地安排對(duì)農(nóng)民退耕還林和生產(chǎn)主要農(nóng)作物與牧產(chǎn)品的直接補(bǔ)助，不僅保證對(duì)退耕還林資金和實(shí)物補(bǔ)助的到位，還要保證按保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民糧食和畜產(chǎn)品，但是對(duì)農(nóng)民種什么、養(yǎng)什么，要有政策指導(dǎo)并根據(jù)市場(chǎng)需求的變化加以調(diào)整。

　　2.中央和地方財(cái)政共同建立對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，縣、鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)力受到削弱，完全由縣或鄉(xiāng)政府承擔(dān)農(nóng)村九年制義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)已不太可能。九年制基礎(chǔ)教育關(guān)乎國(guó)民基本素質(zhì)的培養(yǎng)，屬于非盈利性、非競(jìng)爭(zhēng)的“公共產(chǎn)品”，不能依靠向農(nóng)民收費(fèi)來(lái)解決經(jīng)費(fèi)保障問題，而應(yīng)由國(guó)家財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)。在當(dāng)前縣、鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，建立中央與地方共同的九年制義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度尤為迫切和重要，可以按照各級(jí)財(cái)政的財(cái)力狀況，決定中央與地方各級(jí)財(cái)政分?jǐn)偦A(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比例，比如，按“三、三、二、二”比例分擔(dān)，即中央供應(yīng)30％，省供應(yīng)30％，地市供應(yīng)20％，縣供應(yīng)20％，或者根據(jù)不同地區(qū)、不同級(jí)次財(cái)政的財(cái)力狀況，分別核定負(fù)擔(dān)比例，確保農(nóng)村九年制義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)。制定和倡導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)辦學(xué)的優(yōu)惠政策，吸引各種社會(huì)資金承辦農(nóng)村基礎(chǔ)教育，減輕政府財(cái)政的資金供應(yīng)壓力。

　　3.調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，更多地轉(zhuǎn)向農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)上。目前財(cái)政支農(nóng)資金的渠道很多，多用于直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持。國(guó)家應(yīng)將各種支農(nóng)資金加以整合，或歸口國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)資金管理委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)使用，并將支農(nóng)資金的使用方向由過去用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，如增加對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和隊(duì)伍的建設(shè)，農(nóng)村貧困群體的社會(huì)救助，農(nóng)村供電和道路的維護(hù)等方面的投入，真正解除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活環(huán)境不斷優(yōu)化，從根本上改變農(nóng)村落后的面貌。

　　4.加快農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)，解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧問題。傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度在過去多年農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行過程中逐步解體了，達(dá)到溫飽和小康水平的農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題日益突出。

　　為此，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門下達(dá)了關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的通知，要求從2003年起，在各省、自治區(qū)至少選擇2——3個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步推開。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度采取以農(nóng)民家庭為單位自愿參加，集體扶持，中央和地方財(cái)政給予補(bǔ)助的方式建立，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)每年不能低于10元，中央和地方財(cái)政對(duì)參加合作醫(yī)療的農(nóng)民資助不低于人均10元，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人資助新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。同時(shí)，各級(jí)衛(wèi)生部門要做好農(nóng)村合作醫(yī)療報(bào)銷基本藥物目錄，科學(xué)合理地確定農(nóng)村合作醫(yī)療基金的支付范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)和額度。主要用于農(nóng)民大病的防治，確保有限合作醫(yī)療基金的有效使用。各試點(diǎn)縣及上級(jí)財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的支持力度，并與有關(guān)部門一道發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)過程中的問題，及時(shí)調(diào)整、修正，為全面推行這一制度積累經(jīng)驗(yàn)。

　　5.建立健全農(nóng)村貧困群體的社會(huì)救助制度，有條件的地方可進(jìn)行農(nóng)村居民最低生活保障制度改革試點(diǎn)。在農(nóng)村無(wú)人贍養(yǎng)的“五保戶”和因?yàn)?zāi)、因病致貧的家庭，或者因喪失勞動(dòng)能力缺乏基本的生活保障，或者看病吃藥、小孩上學(xué)都無(wú)法保證。如果對(duì)這些貧困群體不進(jìn)行社會(huì)救助，勢(shì)必形成社會(huì)不穩(wěn)定因素，也與我國(guó)經(jīng)濟(jì)基本達(dá)到小康水平不相適應(yīng)。為此，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)該增加對(duì)農(nóng)村貧困群體的社會(huì)救助投入，東部較發(fā)達(dá)省、市可率先建立農(nóng)民最低生活保障制度，可以根據(jù)一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民最低基本生活消費(fèi)所需的資金，確定一個(gè)縣的農(nóng)民基本生活保障線，使農(nóng)村貧困群體基本生活得到保障，不僅是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助制度的一次重大改革，也是認(rèn)真落實(shí)江澤民同志提出的“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)。