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深化農(nóng)村稅費改革新方略的探索

來源: 何振一 編輯: 2006/08/24 11:22:18  字體:

  為切實解決農(nóng)民負擔(dān)問題,中央決定在農(nóng)村實施稅費改革。各地試點的經(jīng)驗,特別是安徽省大范圍試點的成效證明,在農(nóng)村實施“費改稅”的確有利于規(guī)范農(nóng)村公共分配關(guān)系,是減輕農(nóng)民負擔(dān)的有效措施,中央關(guān)于農(nóng)村稅費改革的決策是正確的。但在改革實踐中也碰到了一些始料未及的矛盾,極大地制約著稅費改革的深入發(fā)展。這些矛盾的出現(xiàn)同時表明,農(nóng)村公共分配關(guān)系不規(guī)范,亂收費屢禁不止,只是造成農(nóng)民負擔(dān)沉重的淺層原因,在其背后還有更深層原因。只有正本清源,全力消除導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)沉重的深層根源,才能消除改革的阻礙,將農(nóng)村稅費改革推向深入,達到從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)問題的目的。

  一、農(nóng)民負擔(dān)沉重的根源何在

  許多人認為,造成農(nóng)民負擔(dān)沉重的原因是多方面的,是諸多因素綜合作用的結(jié)果。從改革實踐經(jīng)驗來看,這種認識無疑是有其道理的。但是辯證唯物主義基本原理告訴我們,在復(fù)雜事物發(fā)展過程中,存在多種矛盾的情況下,其中必有一個居支配地位的主要矛盾,由于它的存在和發(fā)展,規(guī)定和制約著其他相關(guān)矛盾的存在和發(fā)展。同樣,在導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)沉重的諸多因素中,也必然存在著居支配地位的主要原因,由于它的存在,不僅直接造成農(nóng)民負擔(dān)沉重,而且也規(guī)定著其他相關(guān)因素加重農(nóng)民負擔(dān)。那么,導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)沉重的決定因素或主要矛盾是什么呢?筆者認為,從當(dāng)前各地農(nóng)村稅費改革試點中出現(xiàn)的諸多矛盾都是圍繞農(nóng)民減負與保障農(nóng)村財政基本需要之間的磨擦展開的實際情況來看,農(nóng)村公共分配的特殊制度安排是導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)沉重的決定性因素。我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度安排與城市相比有極大的不同。城市公共分配制度安排,采取的是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種形式;而農(nóng)村公共分配制度安排,則采取3種形式,除預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩種形式外,很大一塊公共分配采取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌這種特殊形式。即在農(nóng)村公共分配制度安排中,農(nóng)民除了與城市居民一樣要承擔(dān)預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外兩類公共繳款義務(wù)外,還要額外承擔(dān)一份鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的公共繳款義務(wù),農(nóng)民相對城市居民來說,多了一重公共負擔(dān)。我國農(nóng)村公共分配的這種特殊制度安排,不僅造成農(nóng)民負擔(dān)沉重,而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌收入對滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)其職能需要有著舉足輕重的作用,也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)民額外負擔(dān)具有極大的依賴性。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的日益發(fā)展,公共需要的不斷增長,農(nóng)民負擔(dān)也就不可避免地不斷加重。就是說,現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度的安排,天然地就存在一種不斷增加農(nóng)民負擔(dān)的特殊機制。因此,在農(nóng)村稅費改革中,只有著力改革現(xiàn)行的公共分配制度,才能從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)問題,才能有效地化解改革中出現(xiàn)的諸多矛盾。

  我國農(nóng)村公共分配制度之所以會出現(xiàn)這種特殊安排,并不是公共分配政策選擇的結(jié)果,而是特定歷史條件下,農(nóng)村特定的社會經(jīng)濟組織形式使然。它萌生于人民公社化時期,制度化于撤銷人民公社后、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政初期。在新中國成立后的一個較長時期,我國公共分配制度安排,始終采取的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”方針,各級政府的財政經(jīng)費需要,都是在國家財政總盤子中統(tǒng)籌安排的,在農(nóng)村根本就沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一說,農(nóng)民除了承擔(dān)國家正稅及少量附加外,沒有任何額外的公共繳納義務(wù)。當(dāng)時農(nóng)民的公共負擔(dān)是很輕的。到1958年人民公社化后,在農(nóng)村實行了政社合一體制,政社不分,集體經(jīng)濟組織財務(wù)與農(nóng)村公共財政混為一體,成為當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟社會生活中的一個突出特征,公社實現(xiàn)政府職能所需經(jīng)費,除了上級政府撥給少量資金外,主要靠集體經(jīng)濟的積累和各項提留以及社員出工投勞來解決,從而產(chǎn)生了農(nóng)民在正稅之外,還要額外承擔(dān)一部分滿足農(nóng)村社會共同需要的經(jīng)費供給義務(wù)。只不過當(dāng)時人民公社的收入分配制度,采取的是“先扣除后分配”的形式,各種公共負擔(dān)并不直接表現(xiàn)為農(nóng)民個人家庭的負擔(dān),而是寓于集體分配之中,表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負擔(dān)。改革開放后,農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制,原來的集體經(jīng)營變?yōu)檗r(nóng)戶分頭經(jīng)營,集體經(jīng)濟的“先扣除后分配”方式隨之失去存在的條件。從而采取了農(nóng)戶向國家和集體繳納收益的分配方式,即農(nóng)戶自行向國家繳納稅收,向集體經(jīng)濟交納公積金、公益金和管理費的辦法。這樣,農(nóng)村的公共負擔(dān)也就從集體經(jīng)濟的負擔(dān)表現(xiàn)為農(nóng)戶直接負擔(dān),從此農(nóng)民雙重負擔(dān)也就顯露出來。到1983年撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府后,在農(nóng)村實現(xiàn)了政社分開改革。按理于此同時集體經(jīng)濟組織的財務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政也應(yīng)隨之分離開來。然而,由于理論認識落后于實踐,人們卻依然囿于人民公社時期形成的農(nóng)村公共事業(yè)農(nóng)民辦的傳統(tǒng)觀念,不但繼承了人民公社制度下的集體經(jīng)濟財務(wù)與政府財政混為一體的特殊制度安排,把本屬于集體經(jīng)濟的各項提留納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政運行軌道,同時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為補充實現(xiàn)職能所需經(jīng)費之不足,紛紛采取了“一事一收費”的辦法,在國家正稅及附加之外,向農(nóng)民進行額外征收,諸如發(fā)展農(nóng)村教育需要錢就向農(nóng)民征收教育經(jīng)費統(tǒng)籌;計劃生育缺錢就向農(nóng)民征收計劃生育經(jīng)費統(tǒng)籌等等。于是名目繁多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌隨之泛濫起來。針對這種不良傾向,為了保護農(nóng)民的利益,1991年國務(wù)院頒布了《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》,對農(nóng)村的提留和統(tǒng)籌集資作了規(guī)定,劃定了農(nóng)村提留及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的征收和使用范圍,明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌只限于農(nóng)村教育、計劃生育、民兵訓(xùn)練、社會撫恤及鄉(xiāng)村道路等5個方面,這就是后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”稱謂的來源。這項規(guī)定雖然有利于控制農(nóng)民負擔(dān)的無限膨脹,有利于減輕農(nóng)民負擔(dān),但同時也把農(nóng)民雙重公共負擔(dān)以“條例”的形式固定了下來。

  農(nóng)村公共分配關(guān)系上的這種特殊制度安排,雖然是在我國特定歷史條件下的必然產(chǎn)物,也曾在歷史上發(fā)揮過一定的積極作用,但發(fā)展至今,它已完全成為一種消極因素。

  第一,它不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè),不利于落實中央加快解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略決策。因為解決這些問題,雖然國家財政大力支持是必不可少的,但主要只能依靠農(nóng)民增加積累、增加投入來解決?,F(xiàn)行的導(dǎo)致農(nóng)民雙重負擔(dān)的特殊制度安排,不僅加重了農(nóng)民負擔(dān),挫傷了農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的積極性,更重要的是極大地削弱了農(nóng)民自我積累能力,削弱了擴大農(nóng)業(yè)投入的經(jīng)濟基礎(chǔ),直接妨礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展,不利“三農(nóng)”問題的解決。

  第二,這種制度安排既不合理,也有失公平。理論上,在規(guī)范的公共分配制度下,公民依法向政府繳納稅收之后,政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起向納稅人提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的義務(wù),任何公民都無需額外交費就有享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。需要公民額外交費的,只能在政府專門為特定的公民提供特殊服務(wù)或提供國有資源使用權(quán)的條件下,才是必要的和合理的。而現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度安排中,農(nóng)民額外繳納的“五統(tǒng)籌”,就其性質(zhì)來說,都不是政府為特定公民服務(wù)而收取的費用。比如,農(nóng)村教育資金統(tǒng)籌,主要是為了向農(nóng)民及其子女提供義務(wù)教育,而實施義務(wù)教育本應(yīng)由政府運用稅收來解決,不應(yīng)當(dāng)也不可以額外向農(nóng)民收費,正如朱镕基總理2001年7月在安徽省考察工作中指出的,“在任何一個國家,義務(wù)教育都是政府的責(zé)任,我國也不能例外。各級政府要切實保證農(nóng)村義務(wù)教育的投入,不能把這項經(jīng)費攤到農(nóng)民頭上?!雹倨渌?項統(tǒng)籌費也一樣,民兵訓(xùn)練是國家整體防衛(wèi)事業(yè)的一部分,計劃生育是我國的基本國策,社會撫恤和救濟是維護全社會穩(wěn)定之必需,這些都屬于政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)資金供給的事項。至于農(nóng)村道路建設(shè),雖然是農(nóng)民直接享用了較多的公共服務(wù),但農(nóng)村道路作為公共交通,它外溢性很強,且并非是專門對某些農(nóng)民個人進行特殊服務(wù)的事業(yè),也屬于政府應(yīng)承擔(dān)投入的義務(wù)。因此,安徽省在農(nóng)村稅費改革中,明確宣布廢除“五統(tǒng)籌”,這無疑是非常正確的。

  現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配的特殊制度安排,也是十分不公平的,為什么城市居民依法納稅后,享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)無需額外再交費,而農(nóng)民卻要額外交統(tǒng)籌費。特別是在我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尚未改變的條件下,農(nóng)民依然是一個弱勢群體,在公共分配制度上把農(nóng)村財政經(jīng)費負擔(dān)的大部分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上,這顯然是既不公平也不合理的。

  二、深化改革的政策設(shè)想

 ?。ㄒ唬┙鉀Q農(nóng)村稅費改革難點的根本出路

  解鈴還需系鈴人。既然農(nóng)民負擔(dān)沉重是由于農(nóng)村公共分配制度安排不當(dāng)造成的,那么要徹底解決農(nóng)民負擔(dān)問題,并克服改革中出現(xiàn)的減輕農(nóng)民負擔(dān)與保障農(nóng)村財政必要經(jīng)費之間的矛盾,以及由此引發(fā)的諸多問題,其出路只能是通過變革農(nóng)村公共分配的特殊制度安排,實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政一體化,即把農(nóng)村財政經(jīng)費需要全部納入國家財政預(yù)算總盤子中統(tǒng)籌安排來解決。因為只有這樣改革,才能使農(nóng)村財政經(jīng)費需要有一個穩(wěn)定的來源,不再直接依賴農(nóng)民的額外繳納。從而農(nóng)民負擔(dān)問題才能得到根治,才能消除改革中出現(xiàn)的農(nóng)民減負與保障農(nóng)村財政的基本經(jīng)費需要之間的矛盾,以及其他相關(guān)的諸多矛盾。

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  綜上分析可以看出,農(nóng)村稅費改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,至少以下幾個方面的改革必須統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、配套實施,方能順利達到預(yù)期目標(biāo)。

  1.行政收費方面的改革。(1)明確劃定在農(nóng)村應(yīng)保留的規(guī)費和國有資源使用費的范圍、收費標(biāo)準(zhǔn)和辦法,并將其全部收入納入統(tǒng)一的國家預(yù)算管理之中。(2)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,確立適合我國國情的農(nóng)民集體經(jīng)濟存在形式和實現(xiàn)方式,還集體經(jīng)濟管理權(quán)于農(nóng)民,將村提留的決策權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)交由農(nóng)民集體民主決定。如前所述,農(nóng)村“三提留”的緣起乃是農(nóng)民集體經(jīng)濟的產(chǎn)物,它是為發(fā)展集體經(jīng)濟和農(nóng)民集體福利需要而設(shè)置的基金,其性質(zhì)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟所有,并不屬于國家財政性資金,無論采取什么形式,把它視同財政資金管理和使用都是不妥的。(3)徹底廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”制度,不再保留任何“一事一議一收費”的辦法和農(nóng)民義務(wù)工制度,除特殊情況如防災(zāi)救災(zāi)等險情出工外,政府需要農(nóng)民出工時一律實行有償制。

  2.稅收方面的改革。改革農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,對此有3種設(shè)想:(1)廢除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,在農(nóng)村推行個人所得稅;(2)修改農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅條例,改農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在生產(chǎn)和收購兩個環(huán)節(jié)征收為在收購一個環(huán)節(jié)征收,對農(nóng)業(yè)稅調(diào)整征收力度,即依農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)實價格和農(nóng)業(yè)實際成本及農(nóng)民家庭必要生活費用水平來重新設(shè)定稅率,并重新核定常年應(yīng)產(chǎn)量及應(yīng)稅的土地畝數(shù);(3)廢除農(nóng)業(yè)稅,改農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為營業(yè)稅,在農(nóng)產(chǎn)品收購環(huán)節(jié)征收。這3種設(shè)想各有利弊,第一種設(shè)想應(yīng)當(dāng)是我國農(nóng)業(yè)稅制的發(fā)展方向,但當(dāng)前還不具備實施的條件;第二種設(shè)想基本是維持現(xiàn)行農(nóng)村稅制,只是在征收力度上作適當(dāng)調(diào)整,應(yīng)當(dāng)說實行起來較為容易,震動也小,但也有很大缺點,它不利于純粹種田的農(nóng)戶,有利于不種地或少種地的農(nóng)戶,有失公平,而且減輕農(nóng)民負擔(dān)的力度不足;第三種設(shè)想實際上是免除種地農(nóng)戶稅收的設(shè)想,既有利于徹底解決農(nóng)民負擔(dān)問題,又有利于加快解決“三農(nóng)”問題,更有利于促進農(nóng)民收入提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。在國家財力允許的條件下,此設(shè)想看來應(yīng)當(dāng)給予重視。農(nóng)村稅收改革關(guān)系到減輕農(nóng)民負擔(dān),加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè),解決“三農(nóng)”問題的大事,決不可囿于財政收入的增加或減少的框框,而應(yīng)當(dāng)從有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)著眼,以切實減輕農(nóng)民負擔(dān)而又保障在機制上不再反彈為宗旨。

  加快財產(chǎn)稅改革步伐,將財產(chǎn)稅擴展到農(nóng)村??傮w而言,農(nóng)民當(dāng)前依然是弱勢群體,人均收入比城市居民低得多,但從不同地區(qū)和不同群體來看,我國農(nóng)村收入分配差距也呈現(xiàn)出過分拉大的趨勢,亟待調(diào)節(jié)。在農(nóng)村還難以實施所得稅的條件下,調(diào)節(jié)財產(chǎn)擁有上的差距就顯得更為緊迫。因此,實施農(nóng)村稅費改革中,在大幅度、普遍地減輕農(nóng)民負擔(dān)的同時,增強稅收調(diào)節(jié)作用,就成為農(nóng)村稅費改革不可缺少的內(nèi)容。

  (三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制

  1.調(diào)整全國財政的行政層級結(jié)構(gòu)。以均衡配置各級政府的財力為著眼點,以保障5級政府都擁有實現(xiàn)其職能基本需要的穩(wěn)定收入為目標(biāo),重新審視5級財政財力配置的現(xiàn)狀,加大地區(qū)間和各級政府間財力調(diào)節(jié)力度,調(diào)出必要的財力滿足農(nóng)村公共分配制度改革之必需,以確保農(nóng)村公共分配機制的轉(zhuǎn)換。

  2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級分稅制財政管理體制。在實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上,明確劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的支出范圍,并依此劃給足以滿足其履行支出職責(zé)的穩(wěn)定收入來源。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)算制度,實行全部財政性收支納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理的制度,以達到全面規(guī)范農(nóng)村公共分配關(guān)系的目的。

  在農(nóng)村稅費改革中,面對財政收支與農(nóng)民減負之間的矛盾,有人提出用撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的辦法來解決農(nóng)村財政困難問題,并確保農(nóng)民減負的實現(xiàn)。這一設(shè)想從表面看,的確是一個很有吸引力的改革措施。機構(gòu)撤銷了,也就沒有經(jīng)費需要了,一切矛盾似乎都迎刃而解了。然而仔細分析一下就會發(fā)現(xiàn),這種設(shè)想是很值得斟酌的。且不說這種設(shè)想與小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略相矛盾,僅就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府撤銷后需要處理的問題來看,也沒有那么簡單。在我國,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)著直接為廣大農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重任,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可以撤銷,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府所承擔(dān)的公共服務(wù)任務(wù)卻一點也不能撤銷,如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,這些任務(wù)勢必要全部落到縣級政府肩上,在我國這樣一個地廣人多的國家里,一個縣幾乎相當(dāng)一個小國家,僅靠一個縣級政府直接為廣大農(nóng)村的眾多農(nóng)民提供公共服務(wù),顯然會存在這樣那樣的困難。為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷后,廣大農(nóng)民享受公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量不降低,縣級政府勢必要一方面擴大本級機關(guān)的機構(gòu)和增加人員;一方面為解決對農(nóng)民服務(wù)的半徑問題,還要設(shè)置諸多派出機構(gòu)。其結(jié)果不僅機構(gòu)和人員減不了多少,還有可能增加公共服務(wù)的成本費用,甚至發(fā)生降低公共服務(wù)水平的危險,不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。所以,撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的設(shè)想當(dāng)從長計議。

  (四)轉(zhuǎn)換觀念,放棄人民公社時期形成的農(nóng)村公共事業(yè)靠農(nóng)民自行解決的思維定勢

  樹立城市支援農(nóng)村,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),公共分配必須城鄉(xiāng)一體化的新觀念。觀念指導(dǎo)人們的行動,不跳出“農(nóng)村財政可依賴農(nóng)民多做貢獻來解決”的舊觀念,在農(nóng)村稅費改革中,一旦碰到農(nóng)民減負與保障農(nóng)村財政必要經(jīng)費之間的矛盾時,就難免不使改革變形。比如,一些地方在改革試點中出現(xiàn)的一方面宣布廢除“五統(tǒng)籌”,另一方面又保留“一事一議一收費”制度的現(xiàn)象;一方面要切實減輕農(nóng)民負擔(dān),另一方面又怕減少財政收入,只好設(shè)法從高確定應(yīng)稅糧食價及土地畝數(shù)的做法;一方面承認村“三提留”是農(nóng)民集體經(jīng)濟的事項,應(yīng)交給農(nóng)民集體決策,另一方面又把“三提留”改為農(nóng)業(yè)稅附加,實行村用鄉(xiāng)管的辦法。如此等等,這些現(xiàn)象的出現(xiàn),實際上都是傳統(tǒng)觀念沒有徹底轉(zhuǎn)換的結(jié)果。可見觀念的轉(zhuǎn)換乃是保障農(nóng)村稅費改革不變形,取得徹底勝利的首要一環(huán)。

 ?、賲⒁娦氯A社合肥7月22日電(記者劉思揚)《朱镕基在安徽省考察工作時強調(diào):認真研究新情況,及時解決新問題,繼續(xù)做好農(nóng)村稅費改革試點工作》(載2001年7月23日《經(jīng)濟日報》)。

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