為切實解決農(nóng)民負擔問題，中央決定在農(nóng)村實施稅費改革。各地試點的經(jīng)驗，特別是安徽省大范圍試點的成效證明，在農(nóng)村實施“費改稅”的確有利于規(guī)范農(nóng)村公共分配關(guān)系，是減輕農(nóng)民負擔的有效措施，中央關(guān)于農(nóng)村稅費改革的決策是正確的。但在改革實踐中也碰到了一些始料未及的矛盾，極大地制約著稅費改革的深入發(fā)展。這些矛盾的出現(xiàn)同時表明，農(nóng)村公共分配關(guān)系不規(guī)范，亂收費屢禁不止，只是造成農(nóng)民負擔沉重的淺層原因，在其背后還有更深層原因。只有正本清源，全力消除導致農(nóng)民負擔沉重的深層根源，才能消除改革的阻礙，將農(nóng)村稅費改革推向深入，達到從根本上解決農(nóng)民負擔問題的目的。

　　一、農(nóng)民負擔沉重的根源何在

　　許多人認為，造成農(nóng)民負擔沉重的原因是多方面的，是諸多因素綜合作用的結(jié)果。從改革實踐經(jīng)驗來看，這種認識無疑是有其道理的。但是辯證唯物主義基本原理告訴我們，在復雜事物發(fā)展過程中，存在多種矛盾的情況下，其中必有一個居支配地位的主要矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定和制約著其他相關(guān)矛盾的存在和發(fā)展。同樣，在導致農(nóng)民負擔沉重的諸多因素中，也必然存在著居支配地位的主要原因，由于它的存在，不僅直接造成農(nóng)民負擔沉重，而且也規(guī)定著其他相關(guān)因素加重農(nóng)民負擔。那么，導致農(nóng)民負擔沉重的決定因素或主要矛盾是什么呢？筆者認為，從當前各地農(nóng)村稅費改革試點中出現(xiàn)的諸多矛盾都是圍繞農(nóng)民減負與保障農(nóng)村財政基本需要之間的磨擦展開的實際情況來看，農(nóng)村公共分配的特殊制度安排是導致農(nóng)民負擔沉重的決定性因素。我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度安排與城市相比有極大的不同。城市公共分配制度安排，采取的是預算內(nèi)與預算外兩種形式；而農(nóng)村公共分配制度安排，則采取3種形式，除預算內(nèi)與預算外兩種形式外，很大一塊公共分配采取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌這種特殊形式。即在農(nóng)村公共分配制度安排中，農(nóng)民除了與城市居民一樣要承擔預算內(nèi)與預算外兩類公共繳款義務(wù)外，還要額外承擔一份鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的公共繳款義務(wù)，農(nóng)民相對城市居民來說，多了一重公共負擔。我國農(nóng)村公共分配的這種特殊制度安排，不僅造成農(nóng)民負擔沉重，而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌收入對滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)其職能需要有著舉足輕重的作用，也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)民額外負擔具有極大的依賴性。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟的日益發(fā)展，公共需要的不斷增長，農(nóng)民負擔也就不可避免地不斷加重。就是說，現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度的安排，天然地就存在一種不斷增加農(nóng)民負擔的特殊機制。因此，在農(nóng)村稅費改革中，只有著力改革現(xiàn)行的公共分配制度，才能從根本上解決農(nóng)民負擔問題，才能有效地化解改革中出現(xiàn)的諸多矛盾。

　　我國農(nóng)村公共分配制度之所以會出現(xiàn)這種特殊安排，并不是公共分配政策選擇的結(jié)果，而是特定歷史條件下，農(nóng)村特定的社會經(jīng)濟組織形式使然。它萌生于人民公社化時期，制度化于撤銷人民公社后、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政初期。在新中國成立后的一個較長時期，我國公共分配制度安排，始終采取的是“統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”方針，各級政府的財政經(jīng)費需要，都是在國家財政總盤子中統(tǒng)籌安排的，在農(nóng)村根本就沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌一說，農(nóng)民除了承擔國家正稅及少量附加外，沒有任何額外的公共繳納義務(wù)。當時農(nóng)民的公共負擔是很輕的。到1958年人民公社化后，在農(nóng)村實行了政社合一體制，政社不分，集體經(jīng)濟組織財務(wù)與農(nóng)村公共財政混為一體，成為當時農(nóng)村經(jīng)濟社會生活中的一個突出特征，公社實現(xiàn)政府職能所需經(jīng)費，除了上級政府撥給少量資金外，主要靠集體經(jīng)濟的積累和各項提留以及社員出工投勞來解決，從而產(chǎn)生了農(nóng)民在正稅之外，還要額外承擔一部分滿足農(nóng)村社會共同需要的經(jīng)費供給義務(wù)。只不過當時人民公社的收入分配制度，采取的是“先扣除后分配”的形式，各種公共負擔并不直接表現(xiàn)為農(nóng)民個人家庭的負擔，而是寓于集體分配之中，表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負擔。改革開放后，農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制，原來的集體經(jīng)營變?yōu)檗r(nóng)戶分頭經(jīng)營，集體經(jīng)濟的“先扣除后分配”方式隨之失去存在的條件。從而采取了農(nóng)戶向國家和集體繳納收益的分配方式，即農(nóng)戶自行向國家繳納稅收，向集體經(jīng)濟交納公積金、公益金和管理費的辦法。這樣，農(nóng)村的公共負擔也就從集體經(jīng)濟的負擔表現(xiàn)為農(nóng)戶直接負擔，從此農(nóng)民雙重負擔也就顯露出來。到1983年撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府后，在農(nóng)村實現(xiàn)了政社分開改革。按理于此同時集體經(jīng)濟組織的財務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政也應(yīng)隨之分離開來。然而，由于理論認識落后于實踐，人們卻依然囿于人民公社時期形成的農(nóng)村公共事業(yè)農(nóng)民辦的傳統(tǒng)觀念，不但繼承了人民公社制度下的集體經(jīng)濟財務(wù)與政府財政混為一體的特殊制度安排，把本屬于集體經(jīng)濟的各項提留納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政運行軌道，同時各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為補充實現(xiàn)職能所需經(jīng)費之不足，紛紛采取了“一事一收費”的辦法，在國家正稅及附加之外，向農(nóng)民進行額外征收，諸如發(fā)展農(nóng)村教育需要錢就向農(nóng)民征收教育經(jīng)費統(tǒng)籌；計劃生育缺錢就向農(nóng)民征收計劃生育經(jīng)費統(tǒng)籌等等。于是名目繁多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌隨之泛濫起來。針對這種不良傾向，為了保護農(nóng)民的利益，1991年國務(wù)院頒布了《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》，對農(nóng)村的提留和統(tǒng)籌集資作了規(guī)定，劃定了農(nóng)村提留及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌的征收和使用范圍，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌只限于農(nóng)村教育、計劃生育、民兵訓練、社會撫恤及鄉(xiāng)村道路等5個方面，這就是后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”稱謂的來源。這項規(guī)定雖然有利于控制農(nóng)民負擔的無限膨脹，有利于減輕農(nóng)民負擔，但同時也把農(nóng)民雙重公共負擔以“條例”的形式固定了下來。

　　農(nóng)村公共分配關(guān)系上的這種特殊制度安排，雖然是在我國特定歷史條件下的必然產(chǎn)物，也曾在歷史上發(fā)揮過一定的積極作用，但發(fā)展至今，它已完全成為一種消極因素。

　　第一，它不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，不利于落實中央加快解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略決策。因為解決這些問題，雖然國家財政大力支持是必不可少的，但主要只能依靠農(nóng)民增加積累、增加投入來解決?，F(xiàn)行的導致農(nóng)民雙重負擔的特殊制度安排，不僅加重了農(nóng)民負擔，挫傷了農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的積極性，更重要的是極大地削弱了農(nóng)民自我積累能力，削弱了擴大農(nóng)業(yè)投入的經(jīng)濟基礎(chǔ)，直接妨礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，不利“三農(nóng)”問題的解決。

　　第二，這種制度安排既不合理，也有失公平。理論上，在規(guī)范的公共分配制度下，公民依法向政府繳納稅收之后，政府就應(yīng)當承擔起向納稅人提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的義務(wù)，任何公民都無需額外交費就有享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。需要公民額外交費的，只能在政府專門為特定的公民提供特殊服務(wù)或提供國有資源使用權(quán)的條件下，才是必要的和合理的。而現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配制度安排中，農(nóng)民額外繳納的“五統(tǒng)籌”，就其性質(zhì)來說，都不是政府為特定公民服務(wù)而收取的費用。比如，農(nóng)村教育資金統(tǒng)籌，主要是為了向農(nóng)民及其子女提供義務(wù)教育，而實施義務(wù)教育本應(yīng)由政府運用稅收來解決，不應(yīng)當也不可以額外向農(nóng)民收費，正如朱镕基總理2001年7月在安徽省考察工作中指出的，“在任何一個國家，義務(wù)教育都是政府的責任，我國也不能例外。各級政府要切實保證農(nóng)村義務(wù)教育的投入，不能把這項經(jīng)費攤到農(nóng)民頭上?！雹倨渌?項統(tǒng)籌費也一樣，民兵訓練是國家整體防衛(wèi)事業(yè)的一部分，計劃生育是我國的基本國策，社會撫恤和救濟是維護全社會穩(wěn)定之必需，這些都屬于政府應(yīng)當承擔資金供給的事項。至于農(nóng)村道路建設(shè)，雖然是農(nóng)民直接享用了較多的公共服務(wù)，但農(nóng)村道路作為公共交通，它外溢性很強，且并非是專門對某些農(nóng)民個人進行特殊服務(wù)的事業(yè)，也屬于政府應(yīng)承擔投入的義務(wù)。因此，安徽省在農(nóng)村稅費改革中，明確宣布廢除“五統(tǒng)籌”，這無疑是非常正確的。

　　現(xiàn)行的農(nóng)村公共分配的特殊制度安排，也是十分不公平的，為什么城市居民依法納稅后，享受政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)無需額外再交費，而農(nóng)民卻要額外交統(tǒng)籌費。特別是在我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尚未改變的條件下，農(nóng)民依然是一個弱勢群體，在公共分配制度上把農(nóng)村財政經(jīng)費負擔的大部分攤到農(nóng)民頭上，這顯然是既不公平也不合理的。

　　二、深化改革的政策設(shè)想

　　（一）解決農(nóng)村稅費改革難點的根本出路

　　解鈴還需系鈴人。既然農(nóng)民負擔沉重是由于農(nóng)村公共分配制度安排不當造成的，那么要徹底解決農(nóng)民負擔問題，并克服改革中出現(xiàn)的減輕農(nóng)民負擔與保障農(nóng)村財政必要經(jīng)費之間的矛盾，以及由此引發(fā)的諸多問題，其出路只能是通過變革農(nóng)村公共分配的特殊制度安排，實現(xiàn)城鄉(xiāng)財政一體化，即把農(nóng)村財政經(jīng)費需要全部納入國家財政預算總盤子中統(tǒng)籌安排來解決。因為只有這樣改革，才能使農(nóng)村財政經(jīng)費需要有一個穩(wěn)定的來源，不再直接依賴農(nóng)民的額外繳納。從而農(nóng)民負擔問題才能得到根治，才能消除改革中出現(xiàn)的農(nóng)民減負與保障農(nóng)村財政的基本經(jīng)費需要之間的矛盾，以及其他相關(guān)的諸多矛盾。

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　　綜上分析可以看出，農(nóng)村稅費改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，至少以下幾個方面的改革必須統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、配套實施，方能順利達到預期目標。

　　1.行政收費方面的改革。（1）明確劃定在農(nóng)村應(yīng)保留的規(guī)費和國有資源使用費的范圍、收費標準和辦法，并將其全部收入納入統(tǒng)一的國家預算管理之中。（2）建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，確立適合我國國情的農(nóng)民集體經(jīng)濟存在形式和實現(xiàn)方式，還集體經(jīng)濟管理權(quán)于農(nóng)民，將村提留的決策權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)交由農(nóng)民集體民主決定。如前所述，農(nóng)村“三提留”的緣起乃是農(nóng)民集體經(jīng)濟的產(chǎn)物，它是為發(fā)展集體經(jīng)濟和農(nóng)民集體福利需要而設(shè)置的基金，其性質(zhì)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟所有，并不屬于國家財政性資金，無論采取什么形式，把它視同財政資金管理和使用都是不妥的。（3）徹底廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五統(tǒng)籌”制度，不再保留任何“一事一議一收費”的辦法和農(nóng)民義務(wù)工制度，除特殊情況如防災救災等險情出工外，政府需要農(nóng)民出工時一律實行有償制。

　　2.稅收方面的改革。改革農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對此有3種設(shè)想：（1）廢除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在農(nóng)村推行個人所得稅；（2）修改農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅條例，改農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在生產(chǎn)和收購兩個環(huán)節(jié)征收為在收購一個環(huán)節(jié)征收，對農(nóng)業(yè)稅調(diào)整征收力度，即依農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)實價格和農(nóng)業(yè)實際成本及農(nóng)民家庭必要生活費用水平來重新設(shè)定稅率，并重新核定常年應(yīng)產(chǎn)量及應(yīng)稅的土地畝數(shù)；（3）廢除農(nóng)業(yè)稅，改農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為營業(yè)稅，在農(nóng)產(chǎn)品收購環(huán)節(jié)征收。這3種設(shè)想各有利弊，第一種設(shè)想應(yīng)當是我國農(nóng)業(yè)稅制的發(fā)展方向，但當前還不具備實施的條件；第二種設(shè)想基本是維持現(xiàn)行農(nóng)村稅制，只是在征收力度上作適當調(diào)整，應(yīng)當說實行起來較為容易，震動也小，但也有很大缺點，它不利于純粹種田的農(nóng)戶，有利于不種地或少種地的農(nóng)戶，有失公平，而且減輕農(nóng)民負擔的力度不足；第三種設(shè)想實際上是免除種地農(nóng)戶稅收的設(shè)想，既有利于徹底解決農(nóng)民負擔問題，又有利于加快解決“三農(nóng)”問題，更有利于促進農(nóng)民收入提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。在國家財力允許的條件下，此設(shè)想看來應(yīng)當給予重視。農(nóng)村稅收改革關(guān)系到減輕農(nóng)民負擔，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，解決“三農(nóng)”問題的大事，決不可囿于財政收入的增加或減少的框框，而應(yīng)當從有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)著眼，以切實減輕農(nóng)民負擔而又保障在機制上不再反彈為宗旨。

　　加快財產(chǎn)稅改革步伐，將財產(chǎn)稅擴展到農(nóng)村?？傮w而言，農(nóng)民當前依然是弱勢群體，人均收入比城市居民低得多，但從不同地區(qū)和不同群體來看，我國農(nóng)村收入分配差距也呈現(xiàn)出過分拉大的趨勢，亟待調(diào)節(jié)。在農(nóng)村還難以實施所得稅的條件下，調(diào)節(jié)財產(chǎn)擁有上的差距就顯得更為緊迫。因此，實施農(nóng)村稅費改革中，在大幅度、普遍地減輕農(nóng)民負擔的同時，增強稅收調(diào)節(jié)作用，就成為農(nóng)村稅費改革不可缺少的內(nèi)容。

　?。ㄈ┩晟凄l(xiāng)鎮(zhèn)財政體制

　　1.調(diào)整全國財政的行政層級結(jié)構(gòu)。以均衡配置各級政府的財力為著眼點，以保障5級政府都擁有實現(xiàn)其職能基本需要的穩(wěn)定收入為目標，重新審視5級財政財力配置的現(xiàn)狀，加大地區(qū)間和各級政府間財力調(diào)節(jié)力度，調(diào)出必要的財力滿足農(nóng)村公共分配制度改革之必需，以確保農(nóng)村公共分配機制的轉(zhuǎn)換。

　　2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)級分稅制財政管理體制。在實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，明確劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的支出范圍，并依此劃給足以滿足其履行支出職責的穩(wěn)定收入來源。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預算制度，實行全部財政性收支納入預算內(nèi)統(tǒng)一管理的制度，以達到全面規(guī)范農(nóng)村公共分配關(guān)系的目的。

　　在農(nóng)村稅費改革中，面對財政收支與農(nóng)民減負之間的矛盾，有人提出用撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的辦法來解決農(nóng)村財政困難問題，并確保農(nóng)民減負的實現(xiàn)。這一設(shè)想從表面看，的確是一個很有吸引力的改革措施。機構(gòu)撤銷了，也就沒有經(jīng)費需要了，一切矛盾似乎都迎刃而解了。然而仔細分析一下就會發(fā)現(xiàn)，這種設(shè)想是很值得斟酌的。且不說這種設(shè)想與小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略相矛盾，僅就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府撤銷后需要處理的問題來看，也沒有那么簡單。在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔著直接為廣大農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重任，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可以撤銷，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府所承擔的公共服務(wù)任務(wù)卻一點也不能撤銷，如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這些任務(wù)勢必要全部落到縣級政府肩上，在我國這樣一個地廣人多的國家里，一個縣幾乎相當一個小國家，僅靠一個縣級政府直接為廣大農(nóng)村的眾多農(nóng)民提供公共服務(wù)，顯然會存在這樣那樣的困難。為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府撤銷后，廣大農(nóng)民享受公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量不降低，縣級政府勢必要一方面擴大本級機關(guān)的機構(gòu)和增加人員；一方面為解決對農(nóng)民服務(wù)的半徑問題，還要設(shè)置諸多派出機構(gòu)。其結(jié)果不僅機構(gòu)和人員減不了多少，還有可能增加公共服務(wù)的成本費用，甚至發(fā)生降低公共服務(wù)水平的危險，不利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。所以，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的設(shè)想當從長計議。

　?。ㄋ模┺D(zhuǎn)換觀念，放棄人民公社時期形成的農(nóng)村公共事業(yè)靠農(nóng)民自行解決的思維定勢

　　樹立城市支援農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，公共分配必須城鄉(xiāng)一體化的新觀念。觀念指導人們的行動，不跳出“農(nóng)村財政可依賴農(nóng)民多做貢獻來解決”的舊觀念，在農(nóng)村稅費改革中，一旦碰到農(nóng)民減負與保障農(nóng)村財政必要經(jīng)費之間的矛盾時，就難免不使改革變形。比如，一些地方在改革試點中出現(xiàn)的一方面宣布廢除“五統(tǒng)籌”，另一方面又保留“一事一議一收費”制度的現(xiàn)象；一方面要切實減輕農(nóng)民負擔，另一方面又怕減少財政收入，只好設(shè)法從高確定應(yīng)稅糧食價及土地畝數(shù)的做法；一方面承認村“三提留”是農(nóng)民集體經(jīng)濟的事項，應(yīng)交給農(nóng)民集體決策，另一方面又把“三提留”改為農(nóng)業(yè)稅附加，實行村用鄉(xiāng)管的辦法。如此等等，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，實際上都是傳統(tǒng)觀念沒有徹底轉(zhuǎn)換的結(jié)果?？梢娪^念的轉(zhuǎn)換乃是保障農(nóng)村稅費改革不變形，取得徹底勝利的首要一環(huán)。

　　①參見新華社合肥7月22日電（記者劉思揚）《朱镕基在安徽省考察工作時強調(diào)：認真研究新情況，及時解決新問題，繼續(xù)做好農(nóng)村稅費改革試點工作》（載2001年7月23日《經(jīng)濟日報》）。