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“費(fèi)改稅”:實(shí)質(zhì)在于規(guī)范政府收入機(jī)制

來源: 高培勇 編輯: 2006/12/04 13:39:44  字體:

  對(duì)于“費(fèi)改稅”,目前人們有種種理解。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,理解或說法不同本是常事。但是,如果理解上的差異僅僅是由于概念之爭(zhēng)或字義之爭(zhēng),而且,這種爭(zhēng)論又妨礙了對(duì)于更深層次問題的思考、判斷,那就有些因小失大了。

  我認(rèn)為,相對(duì)而言,當(dāng)前最需要去做也最值得去做的事情,并不在于糾纏“費(fèi)改稅”的概念本身是否確切或使用這個(gè)概念是否適當(dāng),而是脫出字面的局限,深入到它的核心內(nèi)容:“費(fèi)改稅”的實(shí)質(zhì)究竟是什么?

  政府收費(fèi)應(yīng)還其本來意義

  作為一種政府收入形式,收費(fèi)與稅收當(dāng)然有所不同。收費(fèi)的取得,要以交換或直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)。稅收的征收,則是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)。故而,在政府的收入體系中,后者屬于主角,是基本財(cái)源:前者扮演配角,起補(bǔ)充或輔助作用。但是,不管怎樣,配角也是必要的。起補(bǔ)充或輔助作用,并不意味著政府收費(fèi)本身有什么不好。

  然而,以政府收費(fèi)的內(nèi)涵和外延為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)照一下現(xiàn)存我國(guó)的政府收費(fèi),就會(huì)發(fā)現(xiàn),目前我們稱之為政府收費(fèi)的項(xiàng)目,其大量的,不在本來意義的政府收費(fèi)之列。

  第一,在現(xiàn)存的政府收費(fèi)中,既有單純憑借政府的政治權(quán)力征收,并未在征收的同時(shí)伴之以服務(wù),因而屬于名為費(fèi)實(shí)為稅的項(xiàng)目;也有既不必要亦不合理、沒有任何征收依據(jù)的純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

  第二,現(xiàn)存的政府收費(fèi)項(xiàng)目的相當(dāng)部分,并未經(jīng)過人民代表大會(huì)的審議,甚至未經(jīng)過上一級(jí)政府的批準(zhǔn)。而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章,自行發(fā)文,在各自職權(quán)所能覆蓋的領(lǐng)域,巧立名目,按需而收的。在某種意義上說,這些收費(fèi)項(xiàng)目既不合法,也不規(guī)范。

  第三,現(xiàn)存的政府收費(fèi)收入,基本不納入預(yù)算,而是作為自收自支的財(cái)源,或歸入預(yù)算外收入,或進(jìn)入制度外收入,直接裝入各部門、各地區(qū)的小金庫。因而不受各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督,系不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外且開支范圍隨意性很大的收入。

  顯而易見,現(xiàn)存的政府收費(fèi)與本來意義的政府收費(fèi)截然不同,不能混為一談。應(yīng)當(dāng)將兩者區(qū)別開來,在區(qū)別的基礎(chǔ)上,討論“費(fèi)改稅”的對(duì)象問題。

  “費(fèi)改稅”,當(dāng)然不是要將本來意義的政府收費(fèi)改為征稅。事實(shí)上,在我國(guó),即使是改革之前的年代,政府收費(fèi)的形式,如規(guī)費(fèi),一直是政府收入的來源之一。對(duì)于它們,沒有必要也不應(yīng)當(dāng)改為征稅。可以納入“費(fèi)改稅”的視野范圍的,只能是現(xiàn)存的政府收費(fèi)中與本來意義的政府收費(fèi)不相符的部分,即名為費(fèi)實(shí)為稅以及純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

  問題的根源在于政府收入機(jī)制不規(guī)范

  其實(shí),深入一步看,現(xiàn)存的政府收費(fèi)與本來意義的政府收費(fèi)的不相符,只是問題的表象而非它的實(shí)質(zhì)。事情表現(xiàn)在名為費(fèi)實(shí)為稅以及亂收費(fèi)上,問題的根源則存在于政府收入機(jī)制的不規(guī)范之中。人們所反感、所厭惡、所極力加以改變的,并不在于收費(fèi)本身,而是通過收費(fèi)所表現(xiàn)出來的政府收入機(jī)制的不規(guī)范。

  比如,政府收費(fèi)浪潮的興起,最初盡管是由于政府規(guī)范性的收入渠道不暢以至收不抵支,但其能在全國(guó)范圍內(nèi)迅速蔓延開來,根本的原因,是收費(fèi)所實(shí)行的自收自支、不列預(yù)算的管理辦法。既然能夠自收自支,收費(fèi)項(xiàng)目的多與少和收費(fèi)規(guī)模的大與小,同各部門、各地區(qū)的利益掛上了鉤,特別是同有關(guān)人的個(gè)人利益搭上了橋,收費(fèi)便具有了一種內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)。既然能夠不列預(yù)算,來自收費(fèi)收入的支出去向可以脫離各級(jí)人民代表大會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督,那些不便公開亦無法公開的開支項(xiàng)目,便找到了在預(yù)算內(nèi)無法安排的資金來源,各種腐敗行為也就找到了賴以生存的土壤和溫床。到這時(shí),收費(fèi)便走上了一條“越收越多,越多越好”的膨脹之路。

  再如,國(guó)有企業(yè)的困難顯然與其負(fù)擔(dān)沉重有關(guān)。注意一下國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)的構(gòu)成,便會(huì)發(fā)現(xiàn),在其中,除了規(guī)范性的稅收之外,來自政府部門的各種非規(guī)范性的收費(fèi)占了相當(dāng)大的份額。而且,從企業(yè)的角度看,后者的征收,既無固定章法,又似乎永無止境。政府部門,每新辦一件事情,每增加一項(xiàng)職能,幾乎都要啟動(dòng)收費(fèi)之輪,都要向企業(yè)伸手要錢。諸如節(jié)日擺花費(fèi)、亮燈費(fèi)、禁煙牌費(fèi)、驅(qū)趕叫化子費(fèi)、精神文明知識(shí)大賽培訓(xùn)費(fèi)、樹木打藥費(fèi)、排放雨水河道清淤費(fèi)、河道維修排水費(fèi)、環(huán)衛(wèi)設(shè)施費(fèi)、修垃圾站費(fèi)、門前三包責(zé)任書鏡框工本費(fèi)、舊人防工程拆除補(bǔ)償費(fèi)等五花八門的政府收費(fèi)項(xiàng)目,并非只有某個(gè)地區(qū)征收。放眼全國(guó),政府部門攤在企業(yè)身上的收費(fèi)項(xiàng)目,肯定不是以幾十、幾百來計(jì)算的。

  又如,在農(nóng)民那里,所謂“三提五統(tǒng)”(即村級(jí)三項(xiàng)提留:公積金、公益金、管理費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項(xiàng)統(tǒng)籌:辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi))的基本特點(diǎn),是一事一費(fèi),花錢者收錢。這樣一種公共分配制度,本身就存在著增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基因。既然干一件事收一種費(fèi),收入與支出直接掛鉤,那么,隨著農(nóng)村公共事業(yè)范圍的擴(kuò)大,新的收費(fèi)項(xiàng)目只能不斷地派生出來。既然花錢者直接收錢,收多少便能夠花多少,那么,隨著鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村政府需要的日益增長(zhǎng),農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)項(xiàng)目和額度自然會(huì)層層加碼,甚至達(dá)到不堪重負(fù)的地步。

  諸如此類的例子,還可舉出許多。站在這樣的高度認(rèn)識(shí)問題,“費(fèi)改稅”不過是為規(guī)范政府收入機(jī)制而須采取的一個(gè)重大改革舉措。

  著眼點(diǎn)應(yīng)放在規(guī)范政府收入機(jī)制上

  說到這里,可以看出,“費(fèi)改稅”的著眼點(diǎn)不應(yīng)也不能放在將一部分政府收費(fèi)改為征稅上。實(shí)現(xiàn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化,才是“費(fèi)改稅”的真正動(dòng)因和實(shí)質(zhì)所在。如果不從問題的根源入手,只是就“費(fèi)改稅”論“費(fèi)改稅”,其結(jié)果,很可能像割韭菜那樣,割下一茬——將一部分收費(fèi)納入稅收軌道——后,由于其根——不規(guī)范的政府收入機(jī)制——尚在,新的一茬韭菜——亂收費(fèi)項(xiàng)目——還會(huì)不斷地生長(zhǎng)出來。所以,只有牽住了政府收入機(jī)制的規(guī)范化這個(gè)牛鼻子,通過“費(fèi)改稅”將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入,才能占據(jù)打贏“費(fèi)改稅”這場(chǎng)戰(zhàn)役的制高點(diǎn)。

  那么,什么是或怎樣才能算是政府收入機(jī)制的規(guī)范化?

  依我看,至少有三個(gè)方面的標(biāo)志可以依循:

  第一,以法制為基礎(chǔ)。即是說,政府取得收入的方式和數(shù)量必須建立在法制的基礎(chǔ)上,不能想收什么就收什么,想收多少便收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入,都必須先立法,后征收。

  第二,全部政府收入進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算的實(shí)質(zhì)是透明度和公開化。它體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對(duì)政府收支行為的監(jiān)督,并非簡(jiǎn)單地由哪一個(gè)部門管理或列入哪一類表格反映。也即是說,政府的收與支,必須全部置于各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督之下,不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。

  第三,財(cái)政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是說,所有的政府收入完全歸口于財(cái)政稅務(wù)部門管理。不論是稅收,還是收費(fèi),抑或其他別的什么形式的收入,都要由財(cái)政稅務(wù)部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮,把某些特殊形式的收入,如關(guān)稅、規(guī)費(fèi)交由特定的政府職能部門收取,那至多也是一種“代收”、“代征”。這樣做的好處,就是要切斷各個(gè)政府職能部門的行政,執(zhí)法同其經(jīng)費(fèi)供給之間的直接聯(lián)系,從根本上鏟除“以權(quán)換錢、以權(quán)謀錢”等腐敗行為的土壤。

  因此,我國(guó)目前這方面改革的關(guān)鍵問題是,在瞄準(zhǔn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化這個(gè)根本目標(biāo)的同時(shí),圍繞“費(fèi)改稅”而采取的政策措施,既要積極——保證順利出臺(tái)和實(shí)施效果,又要穩(wěn)妥——盡可能化解阻力,換取各方面的認(rèn)可和支持。

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