一、我國地方稅體系建設(shè)的若干問題

　　地方稅體系建設(shè)既要從促進地方各項社會經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展出發(fā)，也要根據(jù)中央和地方各級政府間責權(quán)的劃分，還要考慮地方稅本身制度結(jié)構(gòu)的科學(xué)性、合理性和對市場經(jīng)濟體制的適應(yīng)性。針對我國目前實際情況，結(jié)合國際經(jīng)驗，筆者認為，我國的地方稅體系建設(shè)應(yīng)著重考慮以下幾個方面：

　　（一）地方稅體系建設(shè)要與國情相適應(yīng)

　　一國的稅收制度應(yīng)與其領(lǐng)土幅員、資源狀況、行政管理制度和管理水平以及經(jīng)濟發(fā)展水平等相適應(yīng)。作為國家稅收制度重要組成部分的地方稅體系的建設(shè)自然也不例外。從自然狀況來講，我國是一個地域遼闊、人口眾多、多民族的國家，由于地理位置、自然資源狀況、氣候條件等自然因素的影響，地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，集中表現(xiàn)為沿海東部地區(qū)和內(nèi)陸中西部地區(qū)的差距不僅客觀存在而且還在不斷拉大，由此導(dǎo)致地區(qū)間的稅源分布狀況存在較大差異，所以，地方稅體系的建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)這種差異性。從經(jīng)濟狀況來講，有兩方面現(xiàn)實，一是我國經(jīng)濟發(fā)展正處在起飛階段，社會綜合生產(chǎn)力水平雖然較改革開放前有很大提高，但同發(fā)達國家相比仍有差距；二是經(jīng)濟體制正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，市場機制和法律體系尚不健全。這一方面影響了地方稅稅種的選擇和設(shè)計，另一方面也決定了地方稅體系的建設(shè)同市場經(jīng)濟體制一樣是一個逐步建立和完善的過程，而不是一朝一夕的事情。

　?。ǘ┒悪?quán)要與政府職能相結(jié)合

　　政府具有資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟穩(wěn)定職能。中央和地方各級政府均承擔一定的資源配置職能。全國性公共產(chǎn)品是關(guān)系國家利益、國內(nèi)所有居民都能同時受益的各項公共產(chǎn)品，如國防、國際事務(wù)、大型公共工程等由中央政府提供。地方性公共產(chǎn)品主要是轄區(qū)內(nèi)居民受益的公共產(chǎn)品，如治安消防、地方基礎(chǔ)生活設(shè)施、道路建設(shè)、教育、醫(yī)療、勞保福利等，由地方政府提供。收入分配職能和經(jīng)濟穩(wěn)定職能則主要由中央政府承擔。

　　在我國，地方政府負有廣泛而重要的資源配置職能，負責提供社會公共產(chǎn)品的大部分，而且隨著我國教育體制、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會福利制度的改革，地方政府必將承擔起比現(xiàn)在更多、更大的支出職能。此外，同中央政府提供的公共產(chǎn)品相比，地方政府提供的公共產(chǎn)品與當?shù)鼐用窭嬷g的關(guān)系更為直接和密切。因此，有必要賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，使地方稅收來源與地方政府公共支出之間、地方政府收支與當?shù)鼐用裆罾嬷g的關(guān)系更為直觀和密切。

　　（三）地方稅體系建設(shè)應(yīng)考慮地區(qū)差異性和流動性，防范轄區(qū)間惡性稅收競爭

　　地區(qū)差異性是指地區(qū)之間在自然資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、稅源狀況、消費習(xí)慣等方面存在的較大差別，各地居民因此對社會公共產(chǎn)品的需求也存在差別。地方流動性是指經(jīng)濟資源如資金，勞動力等生產(chǎn)要素以及商品、勞務(wù)等在不同地區(qū)之間自由流動，由于存在地區(qū)差異性，地方稅制應(yīng)因地制宜，如地方政府對某些地方性稅種可以根據(jù)本地區(qū)實際在一定幅度內(nèi)選擇具體的稅率。由于存在地方流動性，就必須對地方政府特別是基層稅務(wù)征收機關(guān)的實際課稅權(quán)力進行嚴格的限制，加強約束和監(jiān)督，以防范轄區(qū)問惡性稅收競爭。

　?。ㄋ模┍３值胤蕉愂找?guī)模適度，確立中央稅收收入在國家稅收收入中的主導(dǎo)地位

　　中央稅收的主導(dǎo)地位是由中央政府的地位和職能決定的。中央政府是國家的最高行政機構(gòu)，負有全國性資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展等宏觀調(diào)控職能，為了增強中央政府在國家社會經(jīng)濟活動中的宏觀調(diào)控能力，中央稅收入必須在國家稅收收入中占主導(dǎo)地位。從實行分稅制國家的情況來看，無論采取的是哪一種分稅制模式，其中央稅收收入在國家稅收收入中均占主導(dǎo)地位。

　　表1： 

　　部分國家中央和地方稅收收入比重（%） 
┌───┬────┬────┬────┬────┬────┐ 
│　　　│　美國　│　英國　│　法國　│　日本　│　德國　│ 
│　　　│（1983）│（1983）│（1980）│（1983）│（1983）│ 
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤ 
│中央稅│　57.66 │　82.40 │　76.60 │　64.10 │　49.80 │ 
├───┼────┼────┼────┼────┼────┤ 
│地方稅│　42.34 │　17.60 │　23.40 │　35.90 │　50.20 │ 
└───┴────┴────┴────┴────┴────┘ 

資料來源：姜維壯主編《比較財政管理學(xué)》（中國財政經(jīng)濟出版社1992年版，第74頁）。

　　我國地域遼闊，地區(qū)之間的自然經(jīng)濟狀況千差萬別，地區(qū)間公共服務(wù)和社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡。但我國又是一個中央集權(quán)制國家，在經(jīng)濟體制上實行的是有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制。這些特點決定了中央宏觀調(diào)控的重要性。為了使社會主義市場經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，縮小東西部地區(qū)差距，使全國各個不同地區(qū)之間經(jīng)濟協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展，必須增強中央財力，中央稅收收入占全國稅收收入的比重應(yīng)保持在60％以上為宜。從我國近期實際看，中央稅收收入比重偏低，1995年為53％，應(yīng)在地方稅體系建設(shè)中考慮調(diào)整提高。

　　（五）地方稅體系建設(shè)要有規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度相配合

　　政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財稅管理體制的重要組成部分，是各國政府用以調(diào)節(jié)和引導(dǎo)地方政府的財政活動、促進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化和實施特定政策目標的重要手段。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度在促進財政資源的有效配置和公平分配、協(xié)調(diào)各地區(qū)間社會經(jīng)濟平衡發(fā)展和鼓勵地方政府提供重要外部性的公共服務(wù)方面，在增強國內(nèi)各民族、各地區(qū)之間的團結(jié)和凝聚力方面發(fā)揮著積極的作用。我國長期以來由于缺乏規(guī)范化的制度，轉(zhuǎn)移支付資金的分配辦法不夠規(guī)范和科學(xué)，目前從總體上看，財政轉(zhuǎn)移支付制度仍然未能成為引導(dǎo)與制衡地方政府的財政活動和實施政策目標的有效工具，應(yīng)有的制度效益和資金使用效益都遠沒有發(fā)揮出來。

　　（六）地方稅稅種的選擇應(yīng)結(jié)合政府職能分工和稅種性質(zhì)及功能、稅源特點、征管效率等因素來進行

　　根據(jù)中央和地方政府職能分工的不同，稅種的選擇和劃分應(yīng)遵循以下原則：調(diào)節(jié)全社會收入分配的稅種，在經(jīng)濟穩(wěn)定與增長中具有周期性（1983）變動趨勢、可以作為經(jīng)濟穩(wěn)定手段的稅種，宏觀調(diào)控性能強、協(xié)調(diào)國際稅收關(guān)系作用大的稅種，稅源在地區(qū)間分布極不平衡。具有調(diào)節(jié)自然資源級差性質(zhì)的稅種，應(yīng)劃歸中央；具有明顯受益性質(zhì)、主要用于提供與居民日常生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的資源配置類稅種，流動性較差的財產(chǎn)類稅種，與地方社會經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的小稅種等，應(yīng)劃歸地方；稅源廣泛、收入功能較強的中性稅種，可作為中央和地方共享稅，通過分享的比例調(diào)節(jié)中央和地方稅收收入規(guī)模，以滿足中央宏觀調(diào)控和地方資源配置的職能需要。

　?。ㄆ撸┐_立稅收在地方政府收入中的主體地位

　　稅收在地方政府收入中的主體地位，既由稅收的基本特征所決定，也是地方政府實現(xiàn)資源配置職能的需要。然而，從我國近年來的實際情況看，各級政府特別是省以下地方政府各職能部門的各種名目的收費收入占地方政府收入比重過大，在政府收入中與稅收收入的比重相當甚至超過了稅收收入，這種收入格局的形成雖然有其歷史必然性，但這種費大稅小的格局產(chǎn)生了種種危害，其中很重要的一點就是，這些收費不納入財政統(tǒng)一預(yù)算管理而由政府各職能部門自收自支，極大地削弱了政府進行資源配置的功能，使政府所追求的社會公共利益受到損害。

　　二、我國地方稅體系建設(shè)的制度選擇

　?。ㄒ唬┵x予地方適度的稅收立法權(quán)

　　稅收立法權(quán)的劃分是稅收管理體制的核心問題，也是建設(shè)地方稅體系的前提。我國現(xiàn)行稅收立法權(quán)高度集中于中央，這與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展已不相適應(yīng)，制約了稅收職能作用的發(fā)揮，也給中央和地方財政增加了巨大的壓力，造成效率損失。賦予地方適度的稅收立法權(quán)，是提高資源配置效率的要求。稅收立法權(quán)實質(zhì)上是一種資源配置決策權(quán)，地方比中央更能詳細具體地掌握轄區(qū)經(jīng)濟信息，根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟、稅源發(fā)展和地方性公共產(chǎn)品的供求情況，通過地方稅收立法，優(yōu)化區(qū)域資源配置，以減少資源配置的效率損失。賦予地方適度的稅收立法權(quán)，是進一步完善分稅制財稅管理體制的內(nèi)在要求，完善的分稅制財稅管理體制要求政府職責和權(quán)利在中央與地方之間科學(xué)合理地劃分。如對全國統(tǒng)一開征、稅基流動性較大、與穩(wěn)定經(jīng)濟和收入再分配有關(guān)的地方稅種，其稅收立法權(quán)應(yīng)由中央掌握；對全國普遍開征、但作用范圍僅限于地方、對宏觀經(jīng)濟影響不大的地方稅種，如財產(chǎn)稅、受益稅，立法權(quán)可適當下放地方；地方還可根據(jù)本地情況開征新的地方稅種，但中央應(yīng)擁有對地方開征稅種的否決權(quán)。

　?。ǘ┛茖W(xué)合理地劃分稅種

　　劃分稅種的主要標準，應(yīng)該是政府職能分工和稅種的性質(zhì)、功能、作用。我國現(xiàn)行的中央稅、地方稅、共享稅，稅種劃分的標準不夠科學(xué)，同時存在按稅種、企業(yè)、行業(yè)、部門、課稅對象品目等多種標準，結(jié)果導(dǎo)致共亨稅稅種過多，幾乎涉及所有主要稅種，形式上看僅增值稅、資源稅、證券交易印花稅為共享稅，實際上企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、城建稅也具有明顯的共享稅性質(zhì)，上述稅種在規(guī)模上已占稅收總收入的80%，共亨稅比重過大，涉及稅種過多，影響了中央稅體系和地方稅體系的健全。從中央稅體系看，僅消費稅和關(guān)稅屬獨立的中央稅稅種，稅種單一，功能缺位，其主導(dǎo)地位難以保證；從地方稅體系看，稅種數(shù)量不少，但缺乏穩(wěn)定、有效的主體稅種，地方稅體系建設(shè)的方向和目標不明確。

　　科學(xué)合理地劃分稅種，既是分稅制進一步改革的重要內(nèi)容，也是中央稅體系和地方稅體系建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。劃分稅種的大體方向應(yīng)該是：穩(wěn)定、調(diào)節(jié)和分配功能強的稅種，如企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、證券交易稅宜劃歸中央；資源配置、受益性質(zhì)明顯的稅種，如營業(yè)稅、城建稅應(yīng)全部劃歸地方；收入功能強的增值稅仍可作為共享稅，共享的比例隨中央和地方稅收余缺的狀況和經(jīng)濟情況的變化而調(diào)整。在此基礎(chǔ)上再進行兩大稅系的制度改革和建設(shè)。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展變化和地方稅體系的建設(shè)和完善，未來地方稅體系的主體稅種應(yīng)較明確，主輔相承，結(jié)構(gòu)完整。省級地方政府的主體稅收應(yīng)是營業(yè)稅或增值稅的分成部分，其次有城建稅和財產(chǎn)稅類相配合；縣級地方政府的主體稅收應(yīng)以改革后以及不斷發(fā)展的財產(chǎn)稅類，如土地稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等為內(nèi)容，輔之以其他稅種；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層政府的稅收來源則應(yīng)以農(nóng)牧業(yè)稅收和受益類稅收為主，另有其他稅收以及規(guī)費、使用費等收費相輔。各級地方政府財政收支不足部分，應(yīng)通過規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行平衡。

　?。ㄈ┍M快改革某些現(xiàn)行地方稅稅種，創(chuàng)造條件開征新稅種

　　應(yīng)對某些明顯與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的地方稅種，包括土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城建稅、印花稅以及對涉外企業(yè)和外籍人員適用的城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅等的征收辦法進行改革。同時創(chuàng)造條件開征遺產(chǎn)稅和贈與稅，盡快實行銀行存款實名制，建立健全個人財產(chǎn)登記和估價制度，修訂財產(chǎn)繼承和贈與的相關(guān)法律，為開征遺產(chǎn)稅和贈與稅做好準備工作。

　　主要參考資料：

　　（1）吳俊培《中央與地方的財政關(guān)系》（載《涉外稅務(wù)》1998年第12期）。

　?。?）李傳永《對重構(gòu)我國中央和地方稅制體系的思考》（載《涉外稅務(wù)》1997年第11期）。

　?。?）王政《我國縣級財政若干問題研究》（載《地方財政》1999年第4——5期）。

　?。?）李大明《地方稅收立法權(quán)的研究》（載《稅務(wù)研究》1998年第8期）。