[摘　要]稅務(wù)稽查在稅收工作中的重要地位未能得到充分體現(xiàn)；稽查模式改革不徹底、實施不到位；稽查隊伍的素質(zhì)有待提高；工作規(guī)程發(fā)生扭曲；稅收執(zhí)法受到執(zhí)法環(huán)境的制約。上述問題的存在很大程度上影響了我國稅務(wù)工作的有序進行，因此，必須進行稽查制度的改革，以期有效推動我國稅收工作的高效運行。

　　[關(guān)鍵詞]稅務(wù)稽查；政策取向；執(zhí)法環(huán)境；稽查管理體制

　　稅務(wù)稽查是稅務(wù)機關(guān)依法對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)情況所進行的稅務(wù)檢查和處理工作的總稱。其目的是通過查處各類稅務(wù)違法行為，充分發(fā)揮其監(jiān)督懲處作用，推進依法治稅，促進稅收征管，最大限度地減少稅收流失，保證國家財政收入。稅務(wù)稽查促進了社會主義市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和有序運行。保證了稅收財政職能和經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的有效發(fā)揮。便于發(fā)揮稅收監(jiān)督職能，促進企業(yè)自我完善、自我發(fā)展。以確保稅收征管質(zhì)量，推動稅務(wù)機關(guān)提高征管工作水平?？傊?，稅務(wù)稽查工作是界定納稅人、扣繳義務(wù)人的納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)履行程序的有效工具，是完善稅收制度與稅收征管體系的信息反饋系統(tǒng)，是促進企業(yè)發(fā)展，推動稅務(wù)機關(guān)提高征管工作水平的重要手段，是完成稅收任務(wù)，保證國家財政收入的重要環(huán)節(jié)，是維護稅法權(quán)威、嚴肅稅收法紀、懲處稅收違法犯罪行為、培育良好納稅觀念、實現(xiàn)依法治稅的基礎(chǔ)保證。同時，我國稅務(wù)稽查在實際運行中也暴露出不少問題。

　　一、我國稅務(wù)稽查中存在的主要問題

　　1.稅務(wù)稽查在稅收工作中的重要地位未能得到充分體現(xiàn)。

　　我國現(xiàn)行稅務(wù)稽查工作仍停滯于以查增收或以查促收的階段。國家為了應(yīng)付財政支出的高速增長，將稅收任務(wù)指標(biāo)作為一項政治任務(wù)下達給稅務(wù)機關(guān)，稅務(wù)部門不得不在完成收入任務(wù)上狠下功夫，稅務(wù)稽查圍繞收入任務(wù)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在。大量的稽查對象是針對那些易于查出問題的有利可得的企業(yè)，而對那些隱蔽較深，有嚴重偷逃稅現(xiàn)象的企業(yè)卻沒有進行有效查處。稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)以后，國、地兩稅機關(guān)為了各自的利益，互不聯(lián)系，加之納稅人存在繳納稅款時劃分稅種不清、申報資料不全等原因，造成大量重復(fù)稽查。此外系統(tǒng)內(nèi)部征收與稽查為了完成各自任務(wù)發(fā)生磨擦，出現(xiàn)征收不能及時給稽查提供線索，稽查出來的問題也沒有反饋到征收工作中去的現(xiàn)象。

　　2.稅務(wù)稽查模式的改革不徹底，實施起來不到位。

　　隨著1997年我國征管體制的全面改革，新的稅務(wù)稽查模式也在全國范圍內(nèi)逐步實施。但是現(xiàn)行稅務(wù)稽查模式在實施過程中卻存在著不少的問題，主要體現(xiàn)在：（1）由于稅務(wù)稽查職責(zé)在范圍上劃分不夠明確，使得上下級稽查機構(gòu)之間相互爭奪范圍，搶奪稅源，甚至出現(xiàn)兩份稽查通知或處理決定下達同一企業(yè)，使得納稅人無所適從。這既造成了納稅人對稅務(wù)稽查機關(guān)依法行政認識上的誤解，有時又使稽查出來的問題因下達處理決定的不同而擴大化或者縮小化；（2）由于目前稽查的收入型模式和上述問題的存在，導(dǎo)致了稽查不深入，力度不夠大，為收入而稽查，從而出現(xiàn)了對一些違法行為查而不清、決而不剛的現(xiàn)象，執(zhí)法的嚴肅性、公正性受到極大地削弱；（3）由于多級稽查格局的原因，一個年度內(nèi)企業(yè)接受二級稽查十分普遍，部分企業(yè)甚至接受三級稽查，乃至更多級的稅務(wù)稽查，從而造成了重復(fù)稽查的問題，如果再加上地稅部門的稽查，企業(yè)確實不堪重負，生產(chǎn)經(jīng)營難免不受影響；（4）由于現(xiàn)行稅收征管整體模式中征收、管理與稽查三者之間職責(zé)劃分不清，征管也搞稽查、稽查又兼征管，相互混淆，又相互脫節(jié)，從而出現(xiàn)稅收工作“盲點”。加之，由于我國市場經(jīng)濟在運行過程中，法律仍不夠健全，社會上“拜金主義”等不良影響。目前在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部仍存在個別腐化墮落者，他們大肆利用手中的稅收執(zhí)法權(quán)力，以稅謀私，索賄受賄，貪污挪用稅款，亂征濫罰，擅自減免各項稅款，甚至與納稅人內(nèi)外勾結(jié)，代開、虛開、盜賣增值稅專用發(fā)票，騙取出口退稅，給國家經(jīng)濟建設(shè)帶來巨額損失。

　　3.稅務(wù)稽查隊伍的素質(zhì)有待進一步提高。

　　隨著市場經(jīng)濟體制的逐步推行，一部分納稅人思想觀念也發(fā)生了變化，“小團體主義”、“個人主義”等不良思想有所滋長?，F(xiàn)在一些納稅人逃避稅收的方式十分隱蔽，手段更加多樣化，這就要求稅務(wù)稽查人員具備反偷避稅收的能力。但目前稽查人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，不少青年干部經(jīng)驗不足，崗位技能差，不能獨擋一面地開展工作。有的稽查人員不會查帳，不善于從帳實上查找蛛絲馬跡，挖掘隱蔽的深層次的問題，做出的稽查決定缺乏實在的內(nèi)容，給稅務(wù)稽查工作帶來了諸多不利影響。

　　4.稽查工作規(guī)程在實施過程中發(fā)生扭曲。

　　稅務(wù)稽查工作規(guī)程作為稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員實施稅務(wù)稽查工作的規(guī)范，是每一個稅務(wù)人員在開展工作時必須遵循的行為準則。但是在很多基層征稅機關(guān)，他們?yōu)榱送瓿缮霞壪逻_的稅收任務(wù)的目的，人為地對稅務(wù)稽查工作規(guī)程進行調(diào)整，以達到以查增收，以查促收，完成稅收任務(wù)的目的，人為地對稅務(wù)稽查工作規(guī)程進行調(diào)整，以達到以查增收，以查促收，完成稅收任務(wù)的目的。比如在稽查選案階段，由于稅收收入任務(wù)重，稅務(wù)機關(guān)強調(diào)稽查查補收入的責(zé)任目標(biāo)，以致選案不是通過計算機系統(tǒng)科學(xué)選案，而是急功近利地瞄準那些經(jīng)濟運行較好的企業(yè)為重點稽查對象，重復(fù)稽查同一企業(yè)的現(xiàn)象時有發(fā)生，經(jīng)濟情況較差的企業(yè)卻很少去查去管。

　　5.稅務(wù)稽查的正常執(zhí)行受到執(zhí)法環(huán)境的制約。

　　由于社會主義市場經(jīng)濟法制建設(shè)滯后，納稅人的納稅意識不強，加之“拜金主義”、“權(quán)錢交易”等腐敗現(xiàn)象仍然存在，從而出現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)在對納稅人開展稅務(wù)稽查時，經(jīng)常會受到來自社會各方面的干擾，各種說情接踵而至，更有甚者，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)直接給稽查人員施加壓力，致使稽查人員無法正常開展工作，不良社會風(fēng)氣，嚴重破壞了稅務(wù)執(zhí)法的權(quán)威性和公正性。

　　此外，稅務(wù)稽查經(jīng)費投入不足，裝備落后，交通工具、通訊設(shè)備缺乏，直接影響到稅務(wù)稽查的進度、深度和廣度。

　　二、關(guān)于我國稅務(wù)稽查改革的政策建議

　　1.規(guī)范稽查工作程序，嚴格按照規(guī)程執(zhí)法。

　　（1）科學(xué)地開展稽查選案工作。建立以計算機選案為主、人工選案為輔的科學(xué)選案體系，充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)資源，建立稅務(wù)稽查選案信息系統(tǒng)，將重點行業(yè)，異常申報企業(yè)，重點稅源戶的納稅申報資料輸入該信息系統(tǒng)，從而科學(xué)地挑選稅務(wù)稽查對象，從根本上避免納稅人的重復(fù)選案。（2）認真做好稽查實施階段的各項工作?；楣ぷ饕獓栏褚允聦崬橐罁?jù)，以法律為準繩，實施法治管理，防止人為變通了結(jié)。關(guān)鍵要做好以下兩點：第一，稽查程序要合法。第二，稽查取證要合法。（3）嚴格逃選審理人員，充分發(fā)揮稅務(wù)稽查審理工作的把關(guān)作用?；閷徖砉ぷ鞒星皢⒑螅瑢徖砉ぷ鞯暮脡闹苯雨P(guān)系到稅務(wù)機關(guān)最后執(zhí)行稅務(wù)處理決定是否準確合法，因此審理人員在挑選上必須具備責(zé)任心強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的特點。他們必須對稽查文書的格式制作是否規(guī)范，引用法律條文是否準確完整，相關(guān)數(shù)據(jù)是否真實準確，附屬材料是否齊全真實等具體事項進行嚴格認真審核把關(guān)，從而防止稽查決定出現(xiàn)不必要的差錯和失誤，盡可能避免稅務(wù)行政復(fù)議、行政訴訟情況的發(fā)生。（4）加強稽查執(zhí)行工作力度，捍衛(wèi)稅務(wù)稽查的權(quán)威性?；閳?zhí)行工作是稅務(wù)稽查工作流程的最后一環(huán)，也是稽查成果得以實現(xiàn)的關(guān)鍵步驟，要充分體現(xiàn)稅法的剛性。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照已做出的稅務(wù)處理決定中涉及納稅人的有關(guān)補繳稅款、處以罰款、加收滯納金和調(diào)帳等事宜，一一貫徹落實到位。改變對偷稅漏稅處理查得多補得少，征納雙方討價還價的作法，督促納稅人將相關(guān)稅務(wù)處理決定落實到位。必要時，稅務(wù)稽查執(zhí)行部門可依法采取稅收保全、強制等措施，維護稅法的尊嚴。

　　2.理順稽查管理體制。

　　理順的稽查管理體制應(yīng)符合幾個有利于：（1）有利于加強稽查工作的規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)，掌握工作主動權(quán)，擺脫單純?nèi)蝿?wù)觀點的束縛；（2）有利于稽查組織依法獨立行使職權(quán)，擺脫地方不適當(dāng)干預(yù)和說情風(fēng)干擾；（3）有利于發(fā)揮當(dāng)?shù)囟悇?wù)機關(guān)對征收、管理、稽查、復(fù)議四個系列的綜合協(xié)調(diào)作用和監(jiān)督作用，減少稽查組織內(nèi)部非業(yè)務(wù)性機構(gòu)，節(jié)省人力物力，集中搞好稽查。現(xiàn)行稽查管理體制改革，要突出稽查機構(gòu)能獨立行使執(zhí)法權(quán)及掌握規(guī)范性工作主動權(quán)，可考慮對稽查機構(gòu)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，即人事經(jīng)費及業(yè)務(wù)上實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在各項征管綜合協(xié)調(diào)、實務(wù)、工團、紀檢、監(jiān)察等方面由當(dāng)?shù)囟悇?wù)局領(lǐng)導(dǎo)。

　　3.培養(yǎng)高素質(zhì)的稽查隊伍。

　　稅務(wù)稽查是一項政策性、業(yè)務(wù)性和綜合性很強的工作，它涉及會計、審計、法律、企業(yè)管理等各個領(lǐng)域和稅收征管工作全過程，客觀上要求有一支訓(xùn)練有素的稽查隊伍。（1）從稽查力量上予以保證。各級稽查組織人員的配備要與其承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)相適應(yīng)，各地稅務(wù)機關(guān)還要根據(jù)本地區(qū)實際情況，因地制宜合理配備稽查人員，從數(shù)量上保持稽查隊伍的穩(wěn)定。（2）保證稽查隊伍的質(zhì)量。稽查人員應(yīng)該是集思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)于一體的優(yōu)質(zhì)人才，政治上事業(yè)心強，為政清廉、拒腐防變、有高度的責(zé)任感；業(yè)務(wù)上精通稅收政策，懂法律，會查帳，辦案能力強。作為領(lǐng)導(dǎo)，在選人用人上要把好關(guān)，要建立一套稽查干部隊伍管理制度，把思想好、業(yè)務(wù)能力強的干部選拔到稽查工作崗位上來。（3）建立業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)制度，著重在現(xiàn)代會計實務(wù)、檢查技巧和計算機技術(shù)上進行強化訓(xùn)練，每個稽查員要掌握多種形式偷逃稅行為的稽查辦法。（4）把鼓勵競爭機制引進稽查管理，實行稽查人員等級制和稽查主檢官制，堅持獎罰分明，堅持個人收入與稽查業(yè)績掛鉤。充分調(diào)動稽查人員的工作積極性。

　　4.建立復(fù)查制度，提高稽查質(zhì)量。

　?。?）建立復(fù)查制度是完善稅務(wù)稽查監(jiān)督機制的需要。從稅務(wù)稽查工作的性質(zhì)和內(nèi)容看，必須有一套完善的監(jiān)督機制才能保證稽查工作的質(zhì)量和效果，而現(xiàn)行的以紀檢監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和工作程序制約為主的監(jiān)督機制還不能完全適應(yīng)稽查工作的特殊性。首先，現(xiàn)行的紀檢監(jiān)察監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，一般是在造成嚴重后果后才進行處理。這一制度的力度是大的，但對一些小問題、苗頭性的問題作用不很明顯。而領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督雖然可以隨著執(zhí)法過程進行，但各級領(lǐng)導(dǎo)和稽查單位往往出于偏袒和面子，發(fā)現(xiàn)問題后，大事化小、小事化了，“下不為例”或輕描淡寫地批評幾句就過去了，監(jiān)督力度也是有限的。其次，稽查部門的“四分離”制度還有待于進一步完善。盡管各稽查單位都實行了“四分離”的工作制度，但對其中“稽查”環(huán)節(jié)還缺乏嚴格而完善的監(jiān)督。在實際工作中，由于缺乏對稽查人員有效的監(jiān)督，查而不報、查大報小、避重就輕等現(xiàn)象是常有的事，造成了檢查質(zhì)量低下，溢漏率高等嚴重問題。而復(fù)查制度能夠直接進入稽查的具體執(zhí)法過程，將與現(xiàn)行的紀檢監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、工作程序制約形成一個完善的監(jiān)督制約機制，保證稅務(wù)稽查工作的順利進行。（2）建立復(fù)查制度是與國際稅收稽查體制接軌的需要。從我國國情出發(fā)，借鑒國際稅收管理辦法，完善我國稅收管理體系是今后的發(fā)展方向，也是經(jīng)濟全球化國際化發(fā)展的要求。稅務(wù)稽查作為稅務(wù)工作的“重中之重”，更應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國外的做法和經(jīng)驗。據(jù)資料表明，西方發(fā)達國家的稅務(wù)工作都普遍實行了稽查復(fù)查制度。在稅收機制比較健全的美國，將復(fù)查作為整個稅務(wù)工作中的重要環(huán)節(jié)普遍實行，復(fù)查比例達到7：1.同時，美國復(fù)查制度的配套機制也很完善，他們在復(fù)查對象的選擇、復(fù)查程序的執(zhí)行，以及發(fā)現(xiàn)問題對責(zé)任的認定和追究都有一整套較完善的規(guī)章制度，從而使復(fù)查結(jié)果成為決定稅務(wù)人員工資待遇、職位升遷的重要標(biāo)準。促使稅務(wù)人員努力學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，嚴格執(zhí)法程序，保證了稽查工作的質(zhì)量。同時也對一些不法納稅人形成了無形的壓力，促使他們遵守稅法，積極配合稅務(wù)稽查人員進行檢查，依法納稅。