稅法解釋是指有權國家機關依法定權限與程序對稅收法律文本進行的理解和說明，在本質上屬于立法活動的延伸與繼續(xù)，它包括立法解釋、行政解釋以及司法解釋。沒有稅法解釋這個中間媒介，執(zhí)法人員無法將稅法從規(guī)范層面轉化為實際操作層面，稅收行政執(zhí)法也就無從入手，無所依存。當前的稅法解釋工作還存在許多問題，需要進行科學、合理、有效的規(guī)范。

　　一、稅法解釋存在的問題

　　1.稅法解釋效力較低。目前，效力級別高的立法解釋與司法解釋數(shù)量極少，行政法規(guī)和規(guī)章級的解釋也并不多。大量的稅法解釋是由財政部、國家稅務總局及地方政府和省以下稅務機關完成的，其解釋多是稅收規(guī)范性文件，而規(guī)范性文件在整個稅法體系中的地位和效力較低，在司法審判中不被引用為法律依據(jù)。

　　2.稅法解釋權限散亂。

　　現(xiàn)實的稅法解釋權并非與稅法的制定權緊密聯(lián)系在一起，制定稅收法律、法規(guī)的人大或國務院很少解釋稅法，主要授權稅法的執(zhí)行機關如財政部、國家稅務總局等部門進行解釋。各有權機關之間的職責分工在法律上不是很分明，在實踐操作中界限不是很清晰，同一條款“釋”出多門，往往讓人無所適從。由于有權機關對稅法解釋不及時，各個解釋之間不協(xié)調，地方政府及省以下稅務機關往往越權解釋稅法，解釋過多且過亂，造成稅法解釋內在的不統(tǒng)一、不規(guī)范。

　　3.稅法解釋形式不統(tǒng)一。

　　稅法解釋文本的名稱和形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)范?，F(xiàn)有稅法解釋多是由財政部和國家稅務總局以決定或命令的方式發(fā)布的，其名稱多使用通知、答復、規(guī)定、批復等。同時，對解釋的方法沒有確定性的規(guī)定，對解釋的理由無具體闡釋，一般概括成“為加強稅收征收管理”或者“為規(guī)范稅收執(zhí)法”。此外，稅法解釋在內容與形式之間沒有嚴格的對應性規(guī)定，從而造成稅法解釋形式上的混亂。

　　4.稅法解釋操作性不強。

　　稅法解釋應當貼近稅收工作的實際，對稅收個案事實的處理具有實際的指導性和操作性。但是，從實際上看，有的稅法解釋十分抽象，沒有詳細而明確的規(guī)范和指導效用，缺乏操作性。

　　5.稅法解釋矛盾沖突。

　　有權解釋的各部門僅就自身管轄稅種的稅制要素進行解釋，造成有些解釋相互沖突或不相協(xié)調；有些解釋不科學、不合理，沒有周密考慮與稅種相關聯(lián)的其他事項之間內在的關系，造成解釋與稅收管理目標相互矛盾。以經(jīng)營性公墓免征營業(yè)稅為例，根據(jù)《營業(yè)稅暫行條例》的規(guī)定，殯葬服務免征營業(yè)稅。該項稅收優(yōu)惠的內涵是以扶持社會福利事業(yè)發(fā)展為根本目標，但《財政部、國家稅務總局關于經(jīng)營性公墓營業(yè)稅問題的通知》（財稅〔2000〕117號）規(guī)定，對經(jīng)營性公墓提供的殯葬服務包括轉讓墓地使用權收入免征營業(yè)稅。致使該項稅收優(yōu)惠范圍從殯葬服務的勞務免稅擴大到全行業(yè)免稅。這種解釋不僅破壞了稅收優(yōu)惠體系的公平性、延續(xù)性和穩(wěn)定性，而且與國家控制土地審批使用的宏觀調控政策相悖。

　　二、構建科學的稅法解釋制度和長效的稅法解釋機制

　　1.明確各有權機關行使稅法解釋權的職責分工。

　　以制度明確界定全國人大、國務院、財政部及國家稅務總局在稅法解釋問題上各自的權限與職責分工，對于應由全國人大或者國務院以法律或行政法規(guī)及規(guī)章形式出臺的稅法解釋，應及時提請全國人大和國務院進行解釋。對于除此外的解釋事項，鑒于我國目前的立法、執(zhí)法與司法的現(xiàn)狀，以及稅收行政管理的需要，應加強對國家稅務總局的解釋授權，通過強化國家稅務總局的稅法解釋權限，限定地方政府及省以下稅務機關的解釋權限和解釋范圍，并加強稅法解釋的監(jiān)督管理，確保稅法解釋的合法性、及時性與統(tǒng)一性。

　　2.建立專門的稅法解釋機構。

　　國家稅務總局應當建立自己專門的稅法解釋機構——稅則委員會，專門負責研究確定與稅收政策相關的事項。稅則委員會下設辦公室，負責稅法解釋具體事務性工作，對內負責與各稅政及管理部門的溝通，對外負責與全國人大、國務院、財政部及其他部委的協(xié)調工作。同時，在稅法解釋權限方面，應強化國家稅務總局在減免稅及行業(yè)稅收政策方面的解釋權限，減少稅權向稅收管理部門之外的其他部委外溢的現(xiàn)象。

　　3.建立科學合理的稅法解釋機制。

　　在國家稅務總局內部，合理界定稅政、征管、稽查、法規(guī)部門及稅則委員會之間對于稅法解釋的職責權限分工，明確稅則委員會以會議的形式對稅法解釋工作的統(tǒng)領職能，其常設辦公室負責稅法解釋的具體事務性工作，稅政及管理部門主要負責提供稅法解釋建議，法規(guī)部門則負責稅法解釋的審核、規(guī)范及協(xié)調工作。具體工作機制設想如下：第一，解釋立項。國家稅務總局各稅政管理部門負責每年初應根據(jù)宏觀調控需要自行選擇，或者從下級稅務機關反饋的意見和提出的疑難問題中歸結出需要解釋的事項，納入本年度稅法解釋計劃。第二，解釋起草。解釋計劃由法規(guī)部門確立后，稅政管理部門按計劃開展調研和論證，并根據(jù)規(guī)范的格式要求寫出具體的解釋內容。第三，解釋審核。解釋草案應交由法制部門進行內容合法性、形式合規(guī)性及消解矛盾性的復核。此后，再交由稅則委員會按照規(guī)定的議事程序，集體審議研究決定解釋是否出臺。第四，待解釋定稿后，按規(guī)范形式要求予以頒布實施，并報送有關機關備案審查。第五，法制或征管部門進行綜合評價考核，監(jiān)測稅法解釋的實際運行效果，對于未達預期目的解釋應當通過清理程序及時處理。

　　4.合理界定稅法解釋范圍。

　　稅法解釋事項應主要限定在以下幾方面：第一，法律法規(guī)授權范圍內對法律、法規(guī)未盡事項需要進一步明確的，或者需要說明適用方法與適用過程的；第二，其他國家部門提出解釋或者提出解釋需求的事項；第三，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，新出現(xiàn)的稅收事項在適用法律規(guī)定時需要予以說明的；第四，下級機關提出解釋需求的事項等。

　　5.規(guī)范稅法解釋的時限。

　　對于稅法解釋應規(guī)定一般性的時限，尤其是對個別稅收案件所作的個案請示。因為涉稅爭議案件有嚴格的法律限期，若稅法解釋不及時，就不能保證下級稅務機關在有限期限內完成稅務救濟行為。因此，對稅法解釋的限期應區(qū)別不同情況予以界定：對于年初確定的解釋項目，一般應當在計劃中明確完成的日期；對于下級機關就具體稅務案件提出的解釋請示，應當在接到請示后一個月內答復；對于重大和復雜問題，時限可以根據(jù)情況適當延長，但涉及法律時限的問題應注意盡快在限期內作出解釋。

　　6.定期清理和編撰稅法解釋。

　　稅法解釋的更迭速度很快，而目前尚沒有一套完善的稅法解釋清理與編撰機制，對于大量積壓的稅法解釋，不僅不便于使用和查詢，也易造成相互矛盾的解釋并行。定期清理與分類編撰則是解決稅法解釋內在矛盾沖突的最好辦法。定期清理是將一段時期內發(fā)布的稅法解釋與以前相同或相似的解釋進行對照，若不一致或相互對立，則應當及時發(fā)布通告明文廢止失效的解釋。分類編撰是將稅法解釋按照一定的分類標準進行歸集整理，按照解釋發(fā)布時間的先后順序裝訂成冊，或以紙質形式或以電子版形式發(fā)布，供稅務人員和納稅人查詢。另外，國家稅務總局應借鑒普通法系國家“判例法”的理念，對稅務機關適用稅法所處理的典型稅收個案進行定期匯集整理，作為指導基層單位開展具體工作的依據(jù)和處理問題的標準，在全國范圍內予以普遍執(zhí)行。

　　7.規(guī)范解釋的名稱與內容。

　　稅法解釋大體可以分為通知、規(guī)定和批復三種類型。不同解釋對應的內容、適用對象和應用范圍都不同。通知是對如何應用法律或法規(guī)對涉稅案件進行處理，或者對征管行為適用法律問題所作的確定性說明意見，具有普遍的法律約束力；規(guī)定是指對于征管工作提出的規(guī)范性措施和管理意見，具有較濃的管理色彩，主要規(guī)制行為程序方面問題；批復則是國家稅務總局對于省、市級稅務機關就具體稅收事項應用法律問題的請示進行的個別答復，具有特定的約束力，抄送全國稅務機關，可比照解釋適用于本地個案的處理，從而變相地使個案解釋獲得了一種普遍的約束力。因此，應確定每種解釋名稱對應特定的內容與用途，不得隨意交叉使用，固定每項名稱下的解釋文本格式，保證解釋的系統(tǒng)性、合法性、科學性和規(guī)范性。