「內(nèi)容提要」長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)村與城市之間實(shí)行兩套不同的公共產(chǎn)品供給體制，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬較多，供給嚴(yán)重不足。農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上惡化基層政府的財(cái)政狀況，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步影響農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為了改善農(nóng)村生產(chǎn)條件和提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，重新構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　「摘 要 題」農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)

　　「關(guān) 鍵 詞」公共產(chǎn)品/供給不足/供給機(jī)制/機(jī)制重構(gòu)

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有賴于農(nóng)村公共財(cái)政、公共交通、通信網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)田水利主干網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)教育、公共安全、社會(huì)保障、環(huán)境等公共產(chǎn)品供給體系的建構(gòu)與完善。從理論上說(shuō)，全國(guó)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給卻主要依靠農(nóng)民自己，這種極不合理的制度安排的直接后果是農(nóng)村的“邊緣化”。[1]目前我國(guó)的客觀現(xiàn)實(shí)是農(nóng)村地域?qū)拸V、人口眾多，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平大大低于城市，這不僅使我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題更加尖銳，也帶來(lái)諸多全局性的社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計(jì)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力息息相關(guān)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件所需投入大，如果完全依靠政府投入來(lái)改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的現(xiàn)狀，與中國(guó)的基本國(guó)情不符。在中國(guó)公共財(cái)政基本框架的建設(shè)中，如何配合我國(guó)現(xiàn)階段致力于“三農(nóng)”問(wèn)題的緩解，重構(gòu)符合我國(guó)基本國(guó)情的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制，值得思考。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的階段性特征

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行兩套政策，城市公共產(chǎn)品基本是由國(guó)家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重則由農(nóng)民自籌資金或通過(guò)“投勞”解決。雖然國(guó)家財(cái)政每年都要通過(guò)“支持農(nóng)業(yè)支出”科目向農(nóng)業(yè)投入較多資金，但大都為政府涉農(nóng)部門(mén)的經(jīng)費(fèi)，最終落實(shí)到農(nóng)業(yè)和農(nóng)民頭上的如小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助費(fèi)、抗旱費(fèi)等等是少之又少。其實(shí)，以“支持”二字來(lái)界定農(nóng)業(yè)支出，本身就是“二元經(jīng)濟(jì)”制度安排的產(chǎn)物。在這種安排下，工業(yè)屬全民所有，財(cái)政對(duì)其支出屬于“投資”；農(nóng)業(yè)屬集體所有，財(cái)政對(duì)其支出屬于兩種不同所有制之間的資金支持關(guān)系，用“支持”二字似乎還有點(diǎn)“道理”。然而，若財(cái)政的城市公共產(chǎn)品支出屬于“投資”；而農(nóng)村公共產(chǎn)品支出屬于“支持”，就匪夷所思了。實(shí)際上這至少是對(duì)同樣具有中國(guó)公民身份的農(nóng)民的歧視，甚至是把農(nóng)民排斥在“國(guó)民”范疇之外。令人遺憾的是在“支持”思想的指導(dǎo)下，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重是由農(nóng)民自己承擔(dān)，雖然這種供給機(jī)制在不同的時(shí)期有不同的體制表現(xiàn)形式，但基本格局、實(shí)質(zhì)幾乎沒(méi)有太大的變化和本質(zhì)的區(qū)別。

　�。ㄒ唬┤嗣窆�社時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。建國(guó)后，我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)選擇了工業(yè)化、城市化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家憑借其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品買(mǎi)方市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料賣(mài)方市場(chǎng)的雙重壟斷，通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的方式，成功地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價(jià)值向工業(yè)部門(mén)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)為國(guó)家的工業(yè)化、城市化積累了大量的資金。在“多取少予、農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的制度安排下，農(nóng)村公共產(chǎn)品制度內(nèi)供給明顯不足，而主要依靠制度外供給，[2]即農(nóng)民在人民公社的統(tǒng)一安排下投工、投勞，人民公社（集體）給予農(nóng)民評(píng)工記分。表面上看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是由人民公社提供的，事實(shí)上，在“工分制”下，制度外公共產(chǎn)品的物質(zhì)成本由公積金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在勞動(dòng)產(chǎn)出不變的前提下，增加總工分?jǐn)?shù)，意味著工分價(jià)值的減少，其實(shí)質(zhì)主要是由農(nóng)民自己提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

　�。ǘ�）改革開(kāi)放后至稅費(fèi)改革前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，我國(guó)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由四部分組成：一是國(guó)家稅收；二是向集體組織交納的各種統(tǒng)籌提留以及土地承包費(fèi)等，包括村提留的公積金、公益金、管理費(fèi)、農(nóng)村教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)等等；三是各種行政事業(yè)性收費(fèi)、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款和收費(fèi)；四是按國(guó)家法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村勞動(dòng)力每年應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)工和積累工。從農(nóng)民負(fù)擔(dān)構(gòu)成可以看出在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制與人民公社時(shí)期沒(méi)有本質(zhì)性的變化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體依舊是農(nóng)民，所不同的是人民公社時(shí)期農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的投入被“集體”“包裝”了起來(lái)，并被工分形式所掩蓋，農(nóng)民不知道自己的負(fù)擔(dān)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)其實(shí)落在了家庭和個(gè)人頭上，且大部分貨幣化了，農(nóng)民清楚自己的負(fù)擔(dān)。其實(shí)，農(nóng)民成為農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)主體后，由于農(nóng)村行政管理體制改革滯后，以及農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體不到位，構(gòu)成了農(nóng)民稅外負(fù)擔(dān)日益加重的主要因素。

　　（三）農(nóng)村稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革從開(kāi)始在安徽省試點(diǎn)，到全國(guó)20多個(gè)省市全面鋪開(kāi)，已歷時(shí)三年。從農(nóng)村稅費(fèi)改革方案的具體內(nèi)容來(lái)看：調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)和農(nóng)業(yè)稅附加；取消屠宰稅及各種統(tǒng)籌、提留和逐步取消勞動(dòng)積累工、義務(wù)工；通過(guò)上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)基層財(cái)政缺口；村內(nèi)興辦各種其它集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會(huì)討論決定等等。其主要目的是通過(guò)規(guī)范以“耕地”為征稅及負(fù)擔(dān)對(duì)象的農(nóng)業(yè)稅制，取締以“人頭”為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)象的各種制度，以規(guī)范政府行為，堵住基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)的“口子”，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，理順農(nóng)村公益事業(yè)決策機(jī)制。農(nóng)村稅費(fèi)改革并未更新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立以政府為提供主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生存環(huán)境方面的公共產(chǎn)品提供，依然是以農(nóng)民“自給自足”為主，農(nóng)民并未從實(shí)質(zhì)上擺脫農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的責(zé)任。

　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不利影響

　　由農(nóng)村稅費(fèi)改革所帶來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難加劇，已是不爭(zhēng)的事實(shí)，由此而對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響是非常明顯的。

　�。ㄒ唬┺r(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步加劇了基層財(cái)政困難，制約著農(nóng)村公共品供給機(jī)制的更新。我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革是在1994年建立的“分稅制”財(cái)政管理體制框架內(nèi)進(jìn)行的。在對(duì)“分稅制”財(cái)政管理體制的完善進(jìn)程中，基本取向是財(cái)權(quán)逐步向上級(jí)政府集中，這種制度邏輯的現(xiàn)實(shí)反映是各省財(cái)權(quán)向中央集中，各市、縣財(cái)權(quán)向省政府集中，而各市、縣只能集中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)。[3]然而，事權(quán)劃分卻脫離于財(cái)權(quán)劃分，基層政府承擔(dān)了（多為政府官員為爭(zhēng)取政績(jī)而主動(dòng)包攬）與其財(cái)力極不相稱的事權(quán)。過(guò)去，財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式的不對(duì)稱是基層政府行為不規(guī)范的體制性誘因，農(nóng)村稅費(fèi)改革后則成為基層政府財(cái)政困難主要原因。[3]幾年來(lái)的實(shí)踐已表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也造成基層財(cái)政資金更加不足，通過(guò)上級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付僅能勉強(qiáng)填補(bǔ)“吃飯財(cái)政”缺口，這種情況在中西部地區(qū)非常突出。解決這一矛盾的唯一出路是精簡(jiǎn)基層政府機(jī)構(gòu)，減少財(cái)政供養(yǎng)人員。由此可見(jiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革具有雙重目標(biāo)：減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，改革基層政府機(jī)構(gòu)。農(nóng)村稅費(fèi)改革目標(biāo)所指的就是基層政府的收入機(jī)制，進(jìn)而直接關(guān)系到基層政府的支出及活動(dòng)范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式的對(duì)稱，這是農(nóng)村稅費(fèi)改革的深層次目標(biāo)。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的這一深層次目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅涉及到個(gè)人利益的調(diào)整，而且需要數(shù)額巨大的財(cái)力支持來(lái)滿足基層政府精簡(jiǎn)政府官員需要的經(jīng)濟(jì)成本。目前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革也有了一些動(dòng)作，但由于沒(méi)有錢(qián)支付被壓縮人員的安置補(bǔ)償費(fèi)（人均大約為3萬(wàn)元左右），多為“上清下不清”。表面上政府的公務(wù)員人數(shù)減少，而實(shí)際上多安排進(jìn)了“事業(yè)”口袋，財(cái)政供養(yǎng)人員并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性減少，財(cái)政負(fù)擔(dān)依舊。在基層財(cái)政困難進(jìn)一步加劇的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有能力大力精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員，“吃飯財(cái)政”僅供養(yǎng)人員而無(wú)錢(qián)辦事則是一種更大的人力資源的“浪費(fèi)”。與此并存的是上級(jí)政府仍然以各種指標(biāo)考核基層政府，且許多指標(biāo)為“一票否決”，基層政府官員與事業(yè)單位人員仍然為此疲于奔命，與之相應(yīng)的是一些地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所反彈。四川等地農(nóng)民脫離土地，舉家外遷的現(xiàn)象并未得到緩解，這正是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的直觀表現(xiàn)。

　　在公共財(cái)政改革的背景下、在公共財(cái)政框架中，政府是提供公共產(chǎn)品的主體，這在農(nóng)村也不應(yīng)例外。就地方基層政府而言，其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品，包括維持農(nóng)村社會(huì)治安、制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育和農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)等等。然而，由于基層政府僅維持農(nóng)村原有的公共產(chǎn)品供給就困難重重，現(xiàn)實(shí)的選擇是：要么少提供公共產(chǎn)品，要么進(jìn)一步將提供公共產(chǎn)品的責(zé)任推給農(nóng)民。從理論上看，采取“一事一議”辦法，似乎可以部分地解決農(nóng)村公共產(chǎn)品提供問(wèn)題，但素質(zhì)有限的農(nóng)民剛剛解決溫飽問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分脆弱，加之有一定文化水平的農(nóng)民基本上已外出打工，“一事一議”很難實(shí)行。據(jù)我們調(diào)查所知，在落后的農(nóng)村，許多“事”根本就“議”不起來(lái)，以尚未完全取消的“兩工”為依托，“攤派”在不少地方已經(jīng)死灰復(fù)燃。可見(jiàn)，“吃飯財(cái)政”擠占了大量的公共經(jīng)濟(jì)資源，把本來(lái)應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁給能力較差的農(nóng)民自己解決是行不通的。農(nóng)村稅費(fèi)改革尚未涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給更新問(wèn)題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和興辦農(nóng)村公益事業(yè)所需要的資金，仍然主要落在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的農(nóng)民身上。

　　（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，其本身難以滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品需求，更無(wú)力填補(bǔ)城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品水平的巨大落差。在貧窮落后的中國(guó)進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，不得不以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府實(shí)行了向工業(yè)、城市傾斜的資源配置戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資金則通過(guò)財(cái)政、金融渠道流向工業(yè)和城市，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)業(yè)比較利益日益降低，農(nóng)民收入相對(duì)下降。[4]為了維持這種“二元”經(jīng)濟(jì)格局，城市居民憑票供應(yīng)生活必需品制度和嚴(yán)格的戶籍管理制度阻隔著城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)。改革開(kāi)放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活都有了較大的提高，但歷史留下的過(guò)大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展水平差距、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決。過(guò)去，僅是農(nóng)業(yè)所創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富向工業(yè)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在更是在物質(zhì)財(cái)富向外轉(zhuǎn)移的同時(shí)，農(nóng)村資金通過(guò)銀行信貸向外轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人才大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，這“三重”向外轉(zhuǎn)移的日積月累已經(jīng)累積為倍受關(guān)注的“三農(nóng)”問(wèn)題。農(nóng)村稅費(fèi)改革旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和規(guī)范政府行為，并沒(méi)有更新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，新的稅制直接影響到縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給均等化要求幾乎無(wú)從談起。目前，農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)大部分落在農(nóng)民頭上；許多地區(qū)農(nóng)民的最低生活保障制度還未建立；占總?cè)丝?6％的農(nóng)村居民只享有不到20％的衛(wèi)生資源配置，大部分地區(qū)的合作醫(yī)療處于癱瘓；[4]農(nóng)田水利基本建設(shè)的投入主要靠農(nóng)民自身積累……。前不久，中央人民廣播電臺(tái)的報(bào)道對(duì)山東壽光（縣級(jí)市）實(shí)行的“社會(huì)治安承包制”大加贊許，據(jù)說(shuō)還要作為“經(jīng)驗(yàn)”在山東省全面推廣。政府提供公共產(chǎn)品“缺位”而要通過(guò)“承包制”來(lái)彌補(bǔ)，“社會(huì)治安承包制”是否有利于公共權(quán)力“為民所謀”、是否有利于社會(huì)公正和安全，還有待實(shí)踐做出回答。但此例卻在一定程度說(shuō)明政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的匱乏和政府的缺位程度。

　�。ㄈ�）“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制存在著不合理和操作上困難。從公共分配理論看，無(wú)論是城市居民還是農(nóng)民只要向政府繳納稅收后，政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品；從公平原則出發(fā)，政府對(duì)“弱勢(shì)群體”應(yīng)無(wú)償提供特殊資助；政府的收費(fèi)行為只有提供了有償服務(wù)時(shí)才能發(fā)生。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后，再向基層公共組織繳納的費(fèi)用，理應(yīng)得到相應(yīng)的回報(bào)，然而，事實(shí)是村民委員會(huì)名為自治組織，實(shí)際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，屬于農(nóng)村社會(huì)公共費(fèi)用的鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留成為基層財(cái)政“養(yǎng)人”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，進(jìn)而演化為支撐基層政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員增加、行為越位的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重的制度根源。因而，稅費(fèi)改革后，以農(nóng)業(yè)稅附加方式取代鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留，其合理性值得懷疑。

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等，除基礎(chǔ)教育具有全國(guó)性公共產(chǎn)品性質(zhì)外（因?yàn)榻逃�效�?yīng)具有外溢性，現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村基礎(chǔ)教育培養(yǎng)的基礎(chǔ)性人才輸送或流向城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，絕大多數(shù)都沒(méi)有回到貧困的農(nóng)村），其余屬于地方性公共產(chǎn)品范疇，其受益主體是區(qū)域內(nèi)農(nóng)民。[5]根據(jù)公共產(chǎn)品理論，提供公共產(chǎn)品的成本應(yīng)由受益主體承擔(dān)。在農(nóng)民向國(guó)家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后，全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，而事實(shí)上農(nóng)民負(fù)擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育成本的大部分；地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由地方政府通過(guò)財(cái)政手段加以解決，供給量的多少由地方政府財(cái)政收入狀況決定的，不能再向農(nóng)民伸手�！耙皇乱蛔h”的實(shí)質(zhì)是維持歷史形成的城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制，農(nóng)村公共產(chǎn)品仍然由農(nóng)民自己承擔(dān)。因此，“一事一議”的制度設(shè)計(jì)是值得商議的。

　　特別是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織被家庭經(jīng)濟(jì)組織所替代。這一變化意味著同一公共產(chǎn)品對(duì)同一地域的農(nóng)民家庭單位卻因不同的土地承包數(shù)量、人口等因素而具有不同的收益，這決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策過(guò)程中，公眾意愿整合的難度和復(fù)雜性。農(nóng)民家庭對(duì)公共產(chǎn)品的需求如何表達(dá)，誰(shuí)來(lái)整合不同家庭的意愿都是“一事一議”在實(shí)際的操作過(guò)程中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果由農(nóng)民自己決策顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)行行政體制下，如果繼續(xù)由基層政府替農(nóng)民決策，那么“一事一議”將有可能演變成基層政府向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù)，在基層政府財(cái)政越位的內(nèi)在沖動(dòng)沒(méi)有徹底得到有效抑制的情況下，將會(huì)使各地方政府制造各種政績(jī)工程、形象工程的行為得以延續(xù)，從而無(wú)法從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，存在操作上的困難。

　　三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重構(gòu)

　　目前，在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，客觀上存在著由于歷史性欠賬而公共產(chǎn)品供給不足和由于分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，沒(méi)有足夠的財(cái)政資金維持原有公共產(chǎn)品提供水平的雙重困境，任其下去，必然會(huì)使農(nóng)村公共產(chǎn)品缺口不斷拉大。從理論上分析，農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬的彌補(bǔ)，縣鄉(xiāng)財(cái)政資金短缺問(wèn)題的解決都依賴于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又是以農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給為基礎(chǔ)條件的。農(nóng)村公共產(chǎn)品歷史性欠賬和縣鄉(xiāng)財(cái)政資金短缺直接影響農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，制約著農(nóng)村公共事業(yè)的進(jìn)步和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者之間的相互依存關(guān)系說(shuō)明：現(xiàn)階段國(guó)家的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策在強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；而通過(guò)提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平來(lái)改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活條件是現(xiàn)實(shí)的地方政府的財(cái)力難以解決的，必須借助“外力”，也就是說(shuō)，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑是創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

　�。ㄒ唬�從識(shí)別公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制和需求決策機(jī)制的差異入手，建立有效的公共決策權(quán)配置機(jī)制。按照戴維-伊斯頓的觀點(diǎn)，公共決策在本質(zhì)上是關(guān)于社會(huì)價(jià)值的一種權(quán)威性分配活動(dòng)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾反映出公共決策不合理而導(dǎo)致的社會(huì)資源分配的扭曲，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重新建立，必須解決決策權(quán)的配置問(wèn)題。個(gè)體理性決策所導(dǎo)致的博弈均衡未必能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，所以，以某種方式對(duì)個(gè)人決策進(jìn)行一定的限制就是人類(lèi)社會(huì)自我組織的一種重要表現(xiàn)。對(duì)公共產(chǎn)品的需要為個(gè)體決策，而決定供給多少公共產(chǎn)品以及如何供給卻是集體決策。顯然，公共產(chǎn)品的供給決策不能代替公共產(chǎn)品的需求決策。如果說(shuō)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求決策的表述機(jī)制應(yīng)“自下而上”的話，那么農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策則應(yīng)是“自上而下”。我國(guó)的人民政府是為廣大人民群眾謀福利的政府，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策要求我國(guó)的公共財(cái)政是人民的財(cái)政、服務(wù)性的財(cái)政，政府的行為準(zhǔn)則是為社會(huì)提供公共性服務(wù)，這是建立農(nóng)村公共產(chǎn)品“自上而下”供給決策新程序的前提條件。[6]

　�。ǘ�）改變不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，建立中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。發(fā)達(dá)國(guó)家的公共產(chǎn)品理論根據(jù)服務(wù)范圍的大小，通常將公共產(chǎn)品區(qū)分為全國(guó)性的公共產(chǎn)品、地區(qū)性公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品，不同范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)有不同的供給主體。農(nóng)村公共產(chǎn)品既有全國(guó)性的。又有地區(qū)性和社區(qū)性的，分清廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品的性質(zhì)是明確供給主體的關(guān)鍵。從理論上分析，全國(guó)性公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府提供，而社區(qū)性公共產(chǎn)品應(yīng)由社區(qū)提供。然而面對(duì)中國(guó)的具體而特殊的國(guó)情，這一理論的實(shí)施有其局限性。分稅制后，財(cái)政收入由地方向中央、省級(jí)政府集中的趨勢(shì)明顯，這樣中央和省兩級(jí)財(cái)政收入相對(duì)豐裕，尤其是中央財(cái)政的“兩個(gè)比重”明顯上升；特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍“吃飯”都非常困難，如果再讓基層政府提供全國(guó)性公共產(chǎn)品（如基礎(chǔ)教育）和超越基層政府職能范圍的地區(qū)性公共產(chǎn)品，不僅有悖于公平原則和受益原則，而且其結(jié)果只能是畫(huà)餅充饑。在縣鄉(xiāng)財(cái)政困難重重的情況下，目前這種供給體制若得不到根本性改變，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀將會(huì)不斷惡化。為此，國(guó)家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，建立起由中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。采取以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，縣鄉(xiāng)財(cái)政適當(dāng)配套的方式，著重解決好與當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題。據(jù)此，我們認(rèn)為，基礎(chǔ)教育應(yīng)由中央政府提供，目前至少應(yīng)通過(guò)中央加大對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，再由省級(jí)政府為主提供基礎(chǔ)教育，特別是農(nóng)村的基礎(chǔ)教育尤應(yīng)如此；在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政比較困難的情況下，鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等方面公共產(chǎn)品的提供問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，即主要由省級(jí)政府“出錢(qián)”，縣級(jí)政府“辦事”的方式來(lái)解決，特別要強(qiáng)調(diào)的是鄉(xiāng)村道路建設(shè)應(yīng)當(dāng)由過(guò)去以農(nóng)民主體改變?yōu)橐钥h級(jí)政府為主體，納入地區(qū)交通建設(shè)的整體規(guī)劃：“一事一議”方式僅限于部分村社級(jí)“社區(qū)性”公共產(chǎn)品。

　　（三）充分尊重廣大農(nóng)民的需求意愿，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給決策是公共決策，公共決策的利益導(dǎo)向，不僅涉及公共決策的立場(chǎng)與出發(fā)點(diǎn)問(wèn)題，還涉及到實(shí)現(xiàn)這一愿望的工作方法問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民是一個(gè)特殊群體，組織化程度低。這種組織狀況是他們?cè)谕�非農(nóng)業(yè)部門(mén)和政府進(jìn)行交易、談判中處于弱勢(shì)的重要原因，也是他們難以參與國(guó)家公共決策，反映他們的利益要求的主要癥結(jié)。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中，如何客觀、真實(shí)地反映農(nóng)民的意愿不僅僅是一個(gè)公共決策問(wèn)題，而是一個(gè)是否代表農(nóng)民根本利益的政治性問(wèn)題。由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品的供給和需求水平千差萬(wàn)別，采取同一力度或同一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一提供標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，忽視了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段廣大農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品不同需求的差異性，必然難以達(dá)到理想的效果。因此，如何真實(shí)而準(zhǔn)確地掌握不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的真實(shí)需求就顯得尤為重要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須建立一種能夠準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求的表述機(jī)制，在尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過(guò)程中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。就眼前而言，必須針對(duì)我國(guó)農(nóng)民組織化程度低、個(gè)體素質(zhì)不高的特殊情況，在尊重村民自治原則、切實(shí)反映廣大農(nóng)民的公共產(chǎn)品實(shí)際需求的前提下，縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)組織按照“三個(gè)代表”的要求，為廣大農(nóng)民辦實(shí)事，因地制宜地為農(nóng)民提供急需的公共產(chǎn)品。對(duì)此，一方面要求通過(guò)農(nóng)民自治組織集中反映農(nóng)民的公共產(chǎn)品需求傾向；另一方面，考核基層政府的指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)以農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供為主來(lái)建立。

　�。ㄋ模╅_(kāi)拓新的農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金渠道，以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平不斷提高的需要。由于公共產(chǎn)品既可以由政府的公共預(yù)算直接供給，也可以通過(guò)政府的力量籌資而經(jīng)由非政府機(jī)構(gòu)間接提供，且不同的供給方式可以同時(shí)并行。因而，公共產(chǎn)品是政府直接生產(chǎn)供給，還是哪個(gè)層級(jí)的政府間接供給以及采取何種方式供給，其核心問(wèn)題還是資金問(wèn)題。目前，我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?6％，在幅員遼闊、人口眾多、分布廣泛、公共產(chǎn)品供給缺口大的農(nóng)村建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，在國(guó)家財(cái)力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。[4]現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給應(yīng)堅(jiān)持政府公共預(yù)算直接供給為主，同時(shí)，通過(guò)以土地資源為主的公共自然資源向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的公共資本轉(zhuǎn)化等方式，大量地引入民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，或者采取政府與私人共同供給，如“BOT”方式，以及私人部門(mén)投資，政府在政策上給予優(yōu)惠和適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼等方式，以多種籌資渠道和提供形式緩解資金的不足，這是解決我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效途徑。

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