[關(guān)鍵詞]國債規(guī)�！⊥顿Y　西部大開發(fā)　政策取向

　　在今后繼續(xù)實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政

　　政策的一段時(shí)期內(nèi)，國家運(yùn)用財(cái)政政策支持西部大開發(fā)的基本著力點(diǎn)，應(yīng)該是主要通過發(fā)行國債來加大對西部地區(qū)的投資力度，以在西部地區(qū)突出生態(tài)環(huán)境建設(shè)和加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就需要回答下列問題：目前國債發(fā)行狀況如何？擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模還有多大空間？國債資金的使用情況和投資的效應(yīng)如何？國債投資如何向西部地區(qū)傾斜？本文針對以上問題進(jìn)行實(shí)證性分析，并據(jù)之提出政策取向和政策選擇建議。

　　國債發(fā)行狀況及規(guī)模增長空間

　　自改革開放我國開始恢復(fù)發(fā)行國債以來，國債增長速度日益加快，累積規(guī)模已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)乃�平。尤其�?994年以來，國債規(guī)模以年均30％以上的速度急劇擴(kuò)張。1998年國債規(guī)模達(dá)3310.09億元，比1 980年的43.01億元翻了70余倍。

　　國債作為財(cái)政分配范疇，與國家的國民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支狀況密切相關(guān)。1984年以來我國各年國債規(guī)模與應(yīng)債能力如表1所示。

　　先從國民經(jīng)濟(jì)大局角度考察國債相對規(guī)模。這方面最重要的指標(biāo)是國債負(fù)擔(dān)率。

　　就是與借債率相對較低的法國、英國和加拿大等國相比，也要低2～3個(gè)百分點(diǎn)。這樣，從靜態(tài)的國民經(jīng)濟(jì)承受能力看，我國發(fā)行國債的空間還很大，政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張還有一定余地。但是由動態(tài)趨勢分析，我國國債負(fù)擔(dān)率的增長速度卻比較快。從1984年的2.46％增長到1998年的8.02％，在不到15年的時(shí)間里，增長了近3.5倍，尤其是近年來國債余額的增長率大大高于GDP增長率。從1994年起，國債借債率保持了較高的增長速度，這同樣意味著年度國債發(fā)行量的增長速度大大超過了GDP的增長速度。再考慮到我國財(cái)政收入占GDP的比重較低，以及恢復(fù)發(fā)行國債的時(shí)間還不長這一事實(shí)，不能簡單比照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，因此，我國在中長期內(nèi)，適當(dāng)控制國債規(guī)模是必要的。

　　再從財(cái)政收支的角度分析國債相對規(guī)模。這方面的兩個(gè)重要指標(biāo)是國債依存度和國債償債率。就法律制度而言，迄今為止我國國債發(fā)行只限于中央政府，地方政府既不能打赤字也無權(quán)發(fā)行地方公債。這就是說，在我國目前的具體環(huán)境中，國債依存度這一指標(biāo)對中央財(cái)政才有意義。由此，表1反映了我國的債務(wù)依存度非常之高，從1993年就已超過國際公認(rèn)控制線25％～30％的上限，以后仍急劇攀升，1998年已經(jīng)達(dá)到71.12％，高出各發(fā)達(dá)國家3倍以上。盡管各國財(cái)政體制和預(yù)算編制方法不盡相同，國債依存度不具有簡單的國際可比性，這一指標(biāo)在我國傾向于被高估，但中央財(cái)政債務(wù)依存度偏高已是不爭的事實(shí)，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是存在的，對此決不能掉以輕心。

　　債務(wù)收入的有償性，決定了國債規(guī)模必然受到財(cái)政狀況的制約，因此，國債規(guī)模應(yīng)該與財(cái)政收入保持適當(dāng)?shù)乃�平，這是由國債償債指標(biāo)反映，國際上公認(rèn)的安全線為8％～10％。我國1994年起國債發(fā)行規(guī)模劇增，由此導(dǎo)致財(cái)政債務(wù)支出迅速上升，國債償債率從1994年的9.6％迅速攀升至1998年的22.4％。而且由于大舉借債后的償付期陸續(xù)到來，我國財(cái)政面臨的債務(wù)支出壓力將是很大的。

　　對目前情況的綜合分析表明，我國國債規(guī)模正處于國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力相對寬松和財(cái)政本身債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的矛盾之中。這種矛盾本身揭示了我國GDP與財(cái)政之間的分配關(guān)系不合理，即國民收入分配格局的扭曲。事實(shí)上，我國財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重持續(xù)下降，目前前者在11％左右，后者在50％以下，不僅明顯低于發(fā)達(dá)國家水平，與其他發(fā)展中國家相比也有很大差距。而且這種弱國家財(cái)政的狀況在短期內(nèi)難以有較大改變。而從影響和制約國債發(fā)行規(guī)模的重要性看，財(cái)政債務(wù)指標(biāo)通常置于國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債指標(biāo)之前。這樣看來，國債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)受到客觀條件的限制，要想在未來一段時(shí)期內(nèi)加速擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模，連續(xù)保持1994年以來的高速增長勢頭是不現(xiàn)實(shí)的，也是危險(xiǎn)的。理智的做法是，維持現(xiàn)有的發(fā)債規(guī)模，把增長速度控制在10％以下，在財(cái)政收入尤其是中央財(cái)政收入占GDP的比重不能得到較大提高的情況下，逐步使國債規(guī)模增長速度與GDP增長速度同步。即使如此，也必須小心謹(jǐn)慎，通過細(xì)致設(shè)計(jì)國債期限和利率，逐步把償債率控制到15％以下，防止國債規(guī)模過大對財(cái)政收支造成難以承受的壓力，避免因債務(wù)問題陷入政府信用危機(jī)和財(cái)政危機(jī)。因此，支持西部大開發(fā)所能運(yùn)用的國債投資，就只能在目前的國債規(guī)模并以年均增長速度為7％～10％的范圍內(nèi)加以考慮。

　　國債資金投資運(yùn)行情況及效應(yīng)分析

　　自1994年起，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)逐步轉(zhuǎn)向擴(kuò)張總需求，為此采取了一系列積極的擴(kuò)張性財(cái)政政策，其中最主要的政策措施之一就是增發(fā)國債。為拉動投資需求、消費(fèi)需求和出口，政府繼1998年增加1080億國債（其中580億未列入當(dāng)年預(yù)算）用于擴(kuò)大需求后，1999年又繼續(xù)發(fā)行國債3415億元，其中還本付息1912億兀。

　　那么國債投資運(yùn)行的情況及效應(yīng)如何呢？以1998年為例，國債專項(xiàng)資金重點(diǎn)投向6個(gè)方面：增加農(nóng)田水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資規(guī)模；建設(shè)500億斤倉容的國家糧食儲備庫；實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造和建設(shè)工程；擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用房建筑規(guī)模。在資金安排上的3個(gè)原則之一，就是體現(xiàn)向中西部地區(qū)傾斜。其他原則是，加快在建項(xiàng)目的建設(shè)和注意災(zāi)后重建工作。

　　截止到1998年底，共下達(dá)國債投資項(xiàng)目7007個(gè)，計(jì)劃總投資12878億元。從地區(qū)分布情況看，東部地區(qū)共下達(dá)國債項(xiàng)目2423個(gè)，占全部下達(dá)國債項(xiàng)目個(gè)數(shù)的34.6％，計(jì)劃總投資5982億元，占全部下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃總投資的46.5％；中部、西部地區(qū)全部在建項(xiàng)目占全國在建項(xiàng)目的比重相比，提高了8.3個(gè)百分點(diǎn)。中部、西部地區(qū)國債計(jì)劃總投資6896億元，占下達(dá)國債項(xiàng)目計(jì)劃總投資的53.5％，與中、西部地區(qū)全部在建項(xiàng)目計(jì)劃總投資占全國在建項(xiàng)目計(jì)劃總投資的比重相比，提高了7個(gè)百分點(diǎn)。

　　從國債投資使用效應(yīng)來分析，首先，國債資金的注入，大大加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，社會效益顯著。1998年1000億元財(cái)政專項(xiàng)資金配套1000億元銀行貸款資金的注入，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，對改善交通運(yùn)輸條件，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施落后面貌，修復(fù)水毀工程，增強(qiáng)沿江濱湖地區(qū)抗洪減災(zāi)能力，保障國家糧食安全，加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，尤其是提高人民生活質(zhì)量等方面將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　例如，鐵路國債資金的注入，明顯加快了南疆線、內(nèi)昆線等西部國土開發(fā)性質(zhì)的大型項(xiàng)目進(jìn)度，對加快西南、西北路網(wǎng)建設(shè)速度和完善路網(wǎng)具有重要意義。

　　其次，國債資金的注入，成為拉動當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。由于國債資金的注入，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯加快。1998年全年完成固定投資28457億元，同比增長14.1％，比1997年增幅提高3.9個(gè)百分點(diǎn)。

　　投資的快速增長成為拉動1998年國民經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。據(jù)測算，1998年資本形成總額拉動GDP增長4.7個(gè)百分點(diǎn)，其中由于國債資金的注入，直接拉動GDP增長1.5個(gè)百分點(diǎn)。也就是說，1998年如果沒有國債資金的注入，固定資產(chǎn)投資就不可能保持一定的增長速度，國內(nèi)生產(chǎn)總值也不可能達(dá)到7.8％的增值。

　　最后，國債資金的注入，有利于引發(fā)全社會資金的投入為投資在今后幾年內(nèi)持續(xù)、穩(wěn)定增長提供了可能性。1998年財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)計(jì)劃1105億元，銀行配套貸款1152億元，兩項(xiàng)合計(jì)共2257億元。這批資金共涉及項(xiàng)目7007個(gè)，計(jì)劃總投資12878億元。財(cái)政專項(xiàng)資金和銀行配套貸款與全部項(xiàng)目計(jì)劃總投資的比率為1：5.7，說明1元財(cái)政專項(xiàng)資金與銀行貸款的注入，需要相應(yīng)4.7元社會資金來配合。其原因既是財(cái)政籌資能力有限，也是政府試圖通過國債拉動整個(gè)社會投資。但是，目前看來社會籌資渠道存在較大問題，從而形成在投資領(lǐng)域中，政府孤軍奮戰(zhàn)的局面？

　　由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般建設(shè)周期都在2～3年，國債資金的這種帶動效應(yīng)，為投資在今后兩三年內(nèi)持續(xù)、穩(wěn)定增長提供了可能。事實(shí)上，1998年的大部分工程項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)到1999年繼續(xù)施工，這些項(xiàng)目對拉動1999年的投資需求起到了一定的作用。

　　國債投資向西部傾斜的政策取向

　　如果以1999年國債收入3415億元為規(guī)模基數(shù)，年增長速度為7％～10％推算，可得出此后幾年發(fā)債額的預(yù)測值，如表2所不。

　　由于我國將逐步進(jìn)入債務(wù)還本付息高峰期，每年還本付息占債務(wù)收入的比重會保持在50％以上，因而，每年的凈債務(wù)收入只會在1600～2500億元或1 700～3000億元之間。貫徹執(zhí)行增強(qiáng)西部地區(qū)開發(fā)力度的大政方針，國家財(cái)政可考慮在繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策的未來5～6年左右時(shí)間內(nèi)，加大國債項(xiàng)目計(jì)劃投資用于西部的比重，由于1998年的中、西部共計(jì)占國債項(xiàng)目總投資的53.5％調(diào)整為僅西部地區(qū)的比重就占45％以上。這樣，西部地區(qū)每年至少可得到720億元以上的國債資金注入，加上同等數(shù)額的銀行配套貸款資金，再以4.7的乘數(shù)帶動其他社會資金的投入，為此，每年可使西部地區(qū)得以投入資金8200億元以上，6年累計(jì)可達(dá)6萬億或7.2萬億元以上。這一極為可觀的投資規(guī)模將在8～9年左右時(shí)期內(nèi)極其顯著地拉動西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，無疑將與其他政策措施一道，大大改變西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境面貌，緩解基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”，改善投資環(huán)境，促進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，從總體上提高西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

　　除了在國債資金規(guī)模上，在中央財(cái)政收支能力可以承受的前提下，持續(xù)以較大的比重投資于西部地區(qū)外，還要注重提高國債資金在西部地區(qū)的使用效率和管理水平，以增強(qiáng)還本付息能力。國債資金的使用效率從宏觀方面講就是拉動需求的力度，從微觀方面講就是指每筆國債資金支出的成本——效益對比。對此，可以考慮的政策取向和政策選擇至少有以下方面：

　　第一，中央政府應(yīng)高度重視國債資金在西部地區(qū)的使用效率，而不是簡單地充當(dāng)國債資金分配主體的角色，國債資金的有償使用性，決定了國債資金投資不同于預(yù)算內(nèi)財(cái)政直接投資。為拉動西部投資需求所運(yùn)用的國債資金，要盡可能安排投資于具有經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并采取有效的管理措施乃至法律手段，切實(shí)防止形成“胡子工程”、“釣魚工程”、和“豆腐渣工程”，工程項(xiàng)目建成后的營運(yùn)，主要采取公司方式盈利運(yùn)作，其形成的資產(chǎn)也能夠具有償債性。只要國債資產(chǎn)項(xiàng)目能良性運(yùn)行，產(chǎn)生效益，國債的發(fā)行和償還就有了保證，擴(kuò)大國債規(guī)模就有了回旋的余地。

　　第二，適當(dāng)考慮從調(diào)整收入分配關(guān)系，擴(kuò)大西部地區(qū)居民邊際消費(fèi)傾向入手，提高國債投資的有效性。為此，一是加大西部地區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開發(fā)西部農(nóng)村市場，提高農(nóng)民的收入水平和消費(fèi)傾向；二是加強(qiáng)對新興產(chǎn)業(yè)的投資和培養(yǎng)新的消費(fèi)熱點(diǎn)，如通過技術(shù)產(chǎn)業(yè)和教育投資，努力提高網(wǎng)絡(luò)、通訊、交通和教育的有效供給，促使供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)；三是增強(qiáng)社會保障支持力度，不僅提高西部地區(qū)低收入居民的消費(fèi)能力、縮小收入差距、降低市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，而且增強(qiáng)全體居民的安全感，從而提高消費(fèi)傾向。

　　第三，在西部地區(qū)加大國債投資力度的同時(shí)，加快各項(xiàng)改革的步伐，及時(shí)出臺各種有利于調(diào)動非政府部門投資積極性的政策措施。這既有助于提高國債投資的效率，又可以滿足國債投資對配套社會資金的需求。這些政策措施包括降低投資者門檻（降低進(jìn)入成本和放寬市場準(zhǔn)人尺度等），鼓勵個(gè)人投資創(chuàng)業(yè)，提供財(cái)政信用，繼續(xù)進(jìn)行稅制改革，清理不合理收費(fèi)，等等。

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