1998年以來，為了抵御亞洲金融危機給我國經(jīng)濟(jì)運行造成的不利影響，我國政府果斷地采取了積極的財政政策，通過大規(guī)模地發(fā)行國債，擴(kuò)大財政開支，拉動國內(nèi)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。隨著國債發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，國債余額急劇累積，有些人開始擔(dān)心：我國國債規(guī)模是否偏大？國債政策是否會產(chǎn)生擠出效應(yīng)而導(dǎo)致民間投資銳減和經(jīng)濟(jì)效率下降？針對上述問題，認(rèn)為：就目前財政償債能力和社會應(yīng)債能力而言，我國國債規(guī)模仍有一定的拓展余地；至于國債是否會產(chǎn)生擠出效應(yīng)，則主要取決于國家債務(wù)收入的使用方向。

　　一個多世紀(jì)以來，財政理論經(jīng)歷了從年度預(yù)算平衡論、周期預(yù)算平衡論到充分就業(yè)預(yù)算論的發(fā)展過程，而國債理論也經(jīng)歷了從彌補財政赤字論、作為財政政策工具調(diào)控經(jīng)濟(jì)論到作為財政政策與貨幣政策最佳連接點的雙重政策工具調(diào)控經(jīng)濟(jì)論的發(fā)展過程。在我國目前情況下，國債作為積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策之間的最佳連接點，一方面適度發(fā)行國債是實施積極的財政政策的重要手段，是彌補財政赤字、籌集建設(shè)資金、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大國內(nèi)需求的直接途徑；另一方面，隨著國債規(guī)模的膨脹、國債品種的增多、國債流動性的提高、國債利率的更富有彈性以及國債市場的更有效率，這就為中央銀行主動而靈活地進(jìn)行公開市場操作創(chuàng)造了條件。中央銀行通過在公開市場上買賣國債，使貨幣供給量維持在適度的水平，并對社會總需求施加長期的影響，以便保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。

　　一、目前我國國債規(guī)模仍有一定的拓展空間

　　目前我國國債規(guī)模是否合理，可以根據(jù)國際通行的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，主要是從財政償債能力和社會應(yīng)債能力兩個方面加以考察，但也要結(jié)合我國的具體國情。

　　從財政償債能力來考察，通常使用兩個指標(biāo)：

　　1.國債償債率。國債償債率是指一國國債的當(dāng)年還本付息額占當(dāng)年財政收入的比重。這一指標(biāo)反映了國債發(fā)行規(guī)模與財政收入的適應(yīng)度，指標(biāo)值超低，說明該國的財政償債能力越強。該指標(biāo)國際公認(rèn)的警戒線為20％。如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債還本付息額除以當(dāng)年財政收入，其比值均會高于20％，似乎可以得出我國國債規(guī)模偏大的結(jié)論。

　　2.國債依存度。國債依存度是指一國的當(dāng)年國債發(fā)行額占當(dāng)年財政支出的比重。這一指標(biāo)反映了財政支出在多大程度上依賴于債務(wù)收入。該指標(biāo)國際公認(rèn)的警戒線為15％。同樣地，如果簡單地用1998年以來任何一年的我國國債發(fā)行額除以當(dāng)年財政支出，其比值也民高于15％，似乎表明我國的財政償債能力已處于脆弱狀態(tài)。

　　從社會應(yīng)債能力來考察，通常也有兩個指標(biāo)：

　　1.國債負(fù)擔(dān)率。國債負(fù)擔(dān)率是指國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值（即GDP）的比重。這一指標(biāo)反映了國債累積額與經(jīng)濟(jì)總規(guī)模之間的適應(yīng)度。該指標(biāo)國際公認(rèn)的警戒線為60％，這是歐盟國家在《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。如果按這一標(biāo)準(zhǔn)計算，2000年的我國國債余額為1.3萬億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值為8.94萬億元，國債負(fù)擔(dān)率為14.5％，2002年的國債負(fù)擔(dān)率可能略高于15％，其比值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的警戒線。

　　2.國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率。這一指標(biāo)反映了國債發(fā)行規(guī)模與居民儲蓄之間的適應(yīng)度。該指標(biāo)國際公認(rèn)的警戒線為10％。如果按這一標(biāo)準(zhǔn)計算，2002年我國國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率僅為5.3％，說明我國國債發(fā)行規(guī)模仍有較大的拓展空間。

　　為什么從財政償債能力和社會應(yīng)債能力兩個方面來判斷我國國債規(guī)模的合理性會得出截然相反的兩種結(jié)論呢？我們認(rèn)為，主要有兩個值得注意的原因：

　　1.賬面財政集中率與實際財政集中率存在較大的差異。在西方國家，由于預(yù)算收入與財政收入是一致的，所以財政集中率（即財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）不存在賬面與實際的區(qū)別，西方國家的財政集中率一般為30－40％。而在我國，由于財政體制改革中為了協(xié)調(diào)中央財政與地方財政在經(jīng)濟(jì)利益方面的矛盾，財政收人被分為預(yù)算收入和預(yù)算外收入兩部分。預(yù)算收入是指納入國家預(yù)算年度計劃的財政資金。預(yù)算外收入是指不反映在預(yù)算收支賬上，而只是登記在預(yù)算外的一些賬戶上，由各部門、單位按一定的原則自主支配使用的財政資金。因此財政集中率有賬面與實際之分。賬面財政集中率是指預(yù)算收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，目前我國的賬面財政集中率約為15％。實際財政集中率是指預(yù)算收入與預(yù)算外收入之和占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。由于預(yù)算外收入很難準(zhǔn)確地統(tǒng)計，所以實際財政集中率難以精確地計算�？傊�，兩者存在比較大的差異。有人甚至斷言，預(yù)算外收入相當(dāng)于預(yù)算收入的規(guī)模。這就是說，我國實際財政集中率約為30%，略低于西方國家。如果將預(yù)算收入與預(yù)算外收入之和作為當(dāng)年財政收入，將預(yù)算支出與預(yù)算外支出之和作為當(dāng)年財政支出，那么我國的國債償債率和國債依存度都將大幅度降低，并且肯定在10％以內(nèi)。

　　2.稅收征管制度不夠健全，納稅人的主動納稅意識不強，居民偷漏稅現(xiàn)象較為普遍。大量稅款的流失，一方面導(dǎo)致國家稅收收入的減少和財政償債能力的減弱，另一方面導(dǎo)致居民可支配收入的增加和社會應(yīng)債能力的增強。這就是造成“財政負(fù)擔(dān)沉重與居民應(yīng)債能力寬松”這一并存局面的真正原因。

　　總之，采用國際通行的標(biāo)準(zhǔn)來衡量我國國債規(guī)模，無論是國債償債率、國債依存度，還是國債負(fù)擔(dān)率、國債發(fā)行額與居民儲蓄存款余額的比率，均在國際公認(rèn)的警戒線以內(nèi)或遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于警戒線，這表明我國國債規(guī)模不是偏大，而是偏小。根據(jù)目前我國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實際財政規(guī)模進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)的比較和測算，我國國債發(fā)行規(guī)模每年可保持在9千億元，國債余額可控制在6萬億元，而且隨著我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和財政償債能力的日益增強，我國國債規(guī)模還可以繼續(xù)擴(kuò)大，所以目前我國國債規(guī)模仍有很大的拓展余地。其前提是需要進(jìn)一步完善國債發(fā)行的基礎(chǔ)條件，包括：統(tǒng)一處于分割狀態(tài)的國債市場（目前我國國債市場被分割為上海證券交易所國債市場、銀行間國債市場和憑證式國債的銀行柜臺交易3個部分），規(guī)范國債發(fā)行制度和交易制度，采用科學(xué)高效的國債發(fā)行方式，改進(jìn)國債托管和清算系統(tǒng)，調(diào)整國債的持有人結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，設(shè)計權(quán)威的國債定價公式，創(chuàng)新衍生國債工具等。

　　二、國債政策能否持續(xù)

　　從理論上說，任何融資行為都是成本與收益在一定時間里的流動。根據(jù)合理的成本收益比較，要求國債規(guī)模增量的邊際收益等于邊際成本，在此基礎(chǔ)上，國債規(guī)模可以繼續(xù)擴(kuò)大。從國債政策的可持續(xù)性角度來分析，國債政策能否持續(xù)？主要取決于內(nèi)部因素和外部因素兩個方面：內(nèi)部因素是指由國債發(fā)行本身所引起的可持續(xù)性和風(fēng)險問題，應(yīng)該從國債發(fā)行的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和財政負(fù)擔(dān)方面來考察。外部因素是指各種隱性因素，這些因素雖然不會對國債政策產(chǎn)生直接影響，但是，隨著其風(fēng)險的傳遞和轉(zhuǎn)嫁，國家財政可能面臨較大的風(fēng)險。根據(jù)前面的分析，我們知道，目前我國國債規(guī)模無論是從國債年度發(fā)行額來看，還是從國債余額來看，都有較大的拓展余地。由于目前我國不允許發(fā)行地方債，所以中央財政的債務(wù)規(guī)模還可以適當(dāng)擴(kuò)大。只要我們繼續(xù)注意其資金使用方向，就不會產(chǎn)生國債政策的擠出效應(yīng)，并且可以利用債務(wù)收入去積極化解阻礙其可持續(xù)性發(fā)展的各種不利因素，以便長期保持國債規(guī)模的合理性。為了保持國債政策的可持續(xù)性，我們認(rèn)為，應(yīng)該將發(fā)行國債所籌集的資金著重用于以下三個方面：

　　1.利用債務(wù)收入繼續(xù)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施是一國為整個社會的生產(chǎn)和消費提供的共同生產(chǎn)條件和共同流通條件，包括公共設(shè)施（如電力、電信、自來水和管道煤氣等）、公共工程（如鐵路、公路和大壩等）及其他交通設(shè)施（如城市交通、內(nèi)河航道、港口和機場等）。我國目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括三個方面：一是關(guān)系到國計民生的重大的工程建設(shè)項目。如南水北調(diào)工程、三峽水利工程等，這些工程項目的建設(shè)既帶動了國內(nèi)需求和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又改善了生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境，有利于進(jìn)一步吸引外商直接投資，提高利用外資的質(zhì)量和水平。二是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如青藏鐵路、西氣未輸工程等，國家應(yīng)該在投資項目、稅收政策和財政轉(zhuǎn)移支付等方面加大對西部地區(qū)的資金支持，著力改善西部投資環(huán)境，從而有利于引導(dǎo)外資和國內(nèi)資本參與西部開發(fā)，加強東西部的經(jīng)濟(jì)交流和合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展，形成若干個各具特色的經(jīng)濟(jì)區(qū)和經(jīng)濟(jì)帶。三是加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是我國工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。要全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，就必須逐步提高城鎮(zhèn)化水平，而要提高城鎮(zhèn)化水平，又必須堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是小城鎮(zhèn)建設(shè)，要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來，國家財政也應(yīng)該加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金投入，加快其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的上游產(chǎn)業(yè)，包括基礎(chǔ)工業(yè)和農(nóng)業(yè)。基礎(chǔ)工業(yè)作為上游的工業(yè)生產(chǎn)部門，其產(chǎn)品往往是其他工業(yè)生產(chǎn)部門所必需的投入品，所以國家財政必須加大投入，優(yōu)先發(fā)展，以保持國民經(jīng)濟(jì)各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險與市場風(fēng)險互相交織，其供給彈性波動性較大，比較優(yōu)勢低下，吸納和保護(hù)資源的能力弱，所以需要政府予以特別的保護(hù)。政府除了在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售方面應(yīng)該繼續(xù)通過稅收返還、稅率優(yōu)惠、稅收減免、低價收費、增加財政補貼、提供低息或無息貸款、對重要農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定最低銷售價等方式來支持農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售以外，在農(nóng)業(yè)支撐體系方面還應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施（如大型灌溉設(shè)施、防洪抗旱系統(tǒng)等）的資金投入，對支農(nóng)工業(yè)企業(yè)給予一定程度的財稅優(yōu)惠，幫助完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民收入。

　　2.利用債務(wù)收入化解金融風(fēng)險。改革開放以來，國有金融機構(gòu)，特別是國有商業(yè)銀行為我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。由于較長時期處于新舊經(jīng)濟(jì)體制交替、非市場經(jīng)濟(jì)因素很多的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，國有商業(yè)銀行承擔(dān)著大量的政策性信貸業(yè)務(wù)和無法推卸的社會責(zé)任，必須對運營效率低下的國有企業(yè)提供貸款支持。由于自身經(jīng)營機制和內(nèi)部管理機制不夠健全，銀行企業(yè)化改革的進(jìn)展不夠順利，金融市場不夠發(fā)達(dá)，金融制度不夠完善，金融商品化和利率市場化尚未完全實施，導(dǎo)致金融資源配置中的行政干預(yù)比較突出，銀行與銀行之間的無序競爭較為普遍。上述獨特的金融運作過程，使國有商業(yè)銀行在運營過程中隱含著較大的金融風(fēng)險，包括信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、利率風(fēng)險、外匯風(fēng)險和衍生金融工具風(fēng)險等。在我國加入WTO后的5年過渡期中，我們應(yīng)該在加強金融監(jiān)管、優(yōu)化金融資源配置、推行銀行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險管理、實施貸款風(fēng)險5級分類法的同時，國家財政應(yīng)通過發(fā)行長期國債，加大對國有商業(yè)銀行業(yè)已存在的呆賬壞賬的核銷力度，及時化解金融風(fēng)險，使金融更好地為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。

　　3.利用債務(wù)收入進(jìn)一步完善社會保障體系。建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。10多年來，我國社會保障制度改革已經(jīng)取得了較大的成就，由單一層次的全面保障模式變?yōu)榛�本保障與多層次保障相結(jié)合的模式，由國家負(fù)責(zé)制變?yōu)閲�家、單位和個人責(zé)任分擔(dān)制，由分散管理變?yōu)檫m度統(tǒng)管，社會保障的覆蓋范圍正在擴(kuò)大，多層次的社會安全網(wǎng)正在形成，但仍然存在著一些不容忽視的問題，需要進(jìn)一步完善社會保障體系。如在養(yǎng)老保險制度方面，由于將現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌與積累制的個人賬戶結(jié)合起來，即“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，造成了一定程度的財政困難。導(dǎo)致這一困難的主要原因是對已退休的老人仍采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的做法，老人的個人賬戶只好空賬運轉(zhuǎn)，這就意味著正在工作的這一代人既要為老人繳費，又要為自己的未來繳費，雙重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)使企業(yè)和在職職工都難以承受，而要解決老人的空賬運轉(zhuǎn)問題就需要國家財政的資金支持。總之，要堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，健全失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度，就需要多渠道籌集和積累社會保障基金，而在社會保障基金發(fā)生赤字、國有股減持的進(jìn)展不順利的情況下，中央財政應(yīng)該通過發(fā)行國債來給予補助。