一、引言

　　國(guó)債政策在我國(guó)最近幾年是一個(gè)非常熱點(diǎn)的問題，針對(duì)亞洲金融危機(jī)及國(guó)內(nèi)需求不足的宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，中央政府從1998年開始及時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控的方向，采取擴(kuò)大內(nèi)需的方針，使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)仍保持了相對(duì)的高速增長(zhǎng)。而在擴(kuò)大內(nèi)需的過程中，國(guó)債政策是最引人注目的，1998、1999、2000這3年中，中央政府一共增發(fā)了3600億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，發(fā)行國(guó)債的力度是史無前例的。需求不足時(shí)政府采用刺激需求的辦法來保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定是目前世界各國(guó)通行的做法，其理論依據(jù)是凱恩斯主義。凱恩斯所主張的刺激需求，總的來說有兩個(gè)方向：增加支出和削減稅收。無論是增支還是減稅，赤字均難以避免，赤字資金來源除了通過發(fā)行國(guó)債來彌補(bǔ)以外，還可通過向央行透支或增加稅收來解決。向央行透支會(huì)增加貨幣發(fā)行，容易誘發(fā)通貨膨脹而得不到民眾的支持。而增加稅收則與刺激需求的方向相反，因此赤字財(cái)政政策與國(guó)債政策是緊密相連的。

　　許多人認(rèn)為目前我國(guó)通過大幅度增發(fā)國(guó)債來刺激需求的政策是凱恩斯主義在中國(guó)的運(yùn)用，筆者認(rèn)為目前我國(guó)國(guó)債政策的運(yùn)用雖然從表面上看與凱恩斯主義很類似，但本質(zhì)是不同的。那種將我國(guó)國(guó)債政策的運(yùn)用說成是凱恩斯主義政策不僅在理論上是不對(duì)的，而且在實(shí)踐中還極其容易得出錯(cuò)誤的結(jié)論。為了說明這一問題我們首先來分析凱恩斯主義的國(guó)債理論。

　　二、凱恩斯主義國(guó)債理論

　　凱恩斯主義是一個(gè)含義十分復(fù)雜的名詞，從1936年凱恩斯發(fā)表劃時(shí)代的巨著《就業(yè)、利息與貨幣通論》以來，凱恩斯理論得到了許多人的發(fā)展，形成了眾多的學(xué)派，本文中所說的凱恩斯主義包括了早期凱恩斯及漢森等的思想、20世紀(jì)60年代新古典綜合派、20世紀(jì)80年代的新凱恩斯主義。凱恩斯主義國(guó)債理論產(chǎn)生之前，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)占主導(dǎo)地位的是古典國(guó)債思想。古典國(guó)債思想從市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用就能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)均衡出發(fā)對(duì)國(guó)債的使用持否定態(tài)度。1929-1933年資本主義經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后產(chǎn)生了凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)。凱恩斯主義——反傳統(tǒng)的“自由放任”，主張“國(guó)家干預(yù)”，其理論基礎(chǔ)是“有效需求不足”。總的來說凱恩斯主義的國(guó)債思想遵循標(biāo)準(zhǔn)的宏觀經(jīng)濟(jì)分析。實(shí)際上可分為兩個(gè)層次：一是短期分析，二是長(zhǎng)期分析。短期分析假定社會(huì)潛在供給既定，而長(zhǎng)期分析則假定經(jīng)濟(jì)處于充分就業(yè)狀態(tài)。

　　短期分析中的國(guó)債理論：

　　從短期分析的角度研究國(guó)債自凱恩斯理論的誕生時(shí)就開始了。這種情況下的國(guó)債理論有幾個(gè)明顯特征：一是從非充分就業(yè)出發(fā)來考慮赤字和國(guó)債問題。凱恩斯主義認(rèn)為由于有效需求不足，經(jīng)濟(jì)可能長(zhǎng)時(shí)期處于社會(huì)潛在總供給水平以下，資源得不到充分利用；新凱恩斯主義一般認(rèn)為即使沒有政府的干預(yù)，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看仍然可能恢復(fù)到充分就業(yè)狀態(tài)，但這需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期，人們不得不承受非自愿失業(yè)的痛苦，政府可以通過宏觀調(diào)控來熨平經(jīng)濟(jì)周期。從財(cái)政政策的角度看，政府可以通過發(fā)行國(guó)債來增加政府支出或支持減稅。同時(shí)，現(xiàn)代資本主義國(guó)家稅收制度和社會(huì)保障制度等制度設(shè)計(jì)可以發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器的作用，在蕭條期國(guó)債的發(fā)行也是必不可少的。二是從流量方面來看待國(guó)債的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。這里關(guān)鍵是和加速數(shù)及乘數(shù)機(jī)制的共同作用機(jī)制。凱恩斯在《就業(yè)、利息與貨幣通論》里面詳細(xì)論證了自發(fā)支出的乘數(shù)效應(yīng)，這進(jìn)一步為赤字財(cái)政政策奠定了理論基礎(chǔ)，同時(shí)由于加速數(shù)機(jī)制，增加的國(guó)民收入會(huì)引起數(shù)倍的投資的增加，這樣經(jīng)濟(jì)就從蕭條走向繁榮。

　　三是在這種分析框架下，赤字的效應(yīng)就是國(guó)債的效應(yīng)（前提是赤字均通過發(fā)行國(guó)債來彌補(bǔ)），體現(xiàn)不出國(guó)債的特色。從理論上看，假定經(jīng)濟(jì)總是處于蕭條和繁榮的周期性波動(dòng)之中，繁榮時(shí)的盈余和蕭條時(shí)的赤字可以相互抵消，因此國(guó)債的發(fā)行和國(guó)債的償還可以相互抵消，國(guó)債的凈發(fā)行量為零，不存在長(zhǎng)期的國(guó)債負(fù)擔(dān)問題。

　　長(zhǎng)期分析中的國(guó)債理論：

　　一是從流量角度分析。長(zhǎng)期分析中雖然也可以采用流量分析，與短期分析不同的是長(zhǎng)期分析假定經(jīng)濟(jì)處于充分就業(yè)狀態(tài)。

　　因此國(guó)民產(chǎn)出可以分解為政府購(gòu)買和非政府購(gòu)買，這兩者關(guān)系是此增彼減的關(guān)系，即政府購(gòu)買份額的增加必然要減少非政府購(gòu)買份額，反之也成立。在政府支出的增加實(shí)際依靠國(guó)債來融資時(shí)，這一過程的實(shí)現(xiàn)是依靠利率機(jī)制來實(shí)現(xiàn)的。即政府購(gòu)買增加在長(zhǎng)期必然要造成利率上升，對(duì)消費(fèi)、投資、凈出口均有一個(gè)抑制效果，到底各自見效多少，取決于各自對(duì)利率的彈性。因此長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)的赤字會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系中產(chǎn)生完全的“擠出效應(yīng)”。由于消費(fèi)對(duì)利率的敏感性相對(duì)較小，在不考慮凈出口因素時(shí)，所擠出的主要是投資，從這個(gè)角度看，從長(zhǎng)期來看，持續(xù)性的大規(guī)模的赤字是不可取的。

　　二是從債務(wù)存量的角度分析。

　　20世紀(jì)60年代凱恩斯主義對(duì)傳統(tǒng)的分析方法作了重大發(fā)展。其分析方法帶有明顯的新古典特征。

　　20世紀(jì)80年代新凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家布蘭查德（Blanchard，1985）在代際交疊模型的基礎(chǔ)上利用一個(gè)隨機(jī)死亡概率的假說建立了連續(xù)時(shí)間代際交疊模型（永葆青春模型），使得原模型容易處理。運(yùn)用該模型布蘭查德全面地分析了在長(zhǎng)期均衡過程中資本積累、赤字和債務(wù)政策。得出結(jié)論仍很類似，通過在連續(xù)時(shí)間代際交疊模型引入財(cái)政政策，“我們?cè)俅慰吹�，政府債�?wù)存量有影響，因?yàn)樗�用�?chǔ)蓄者的各種有價(jià)證券替換了資本”（注：奧利維爾·布蘭查德、斯坦利·費(fèi)希爾：《高級(jí)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第143、645、646頁(yè)。）。布蘭查德還論證了赤字帶來長(zhǎng)期利率增加和資本積累減少，但與新古典綜合派的結(jié)論有所差異：從動(dòng)態(tài)無效的角度看，布蘭查德認(rèn)為：“當(dāng)個(gè)人為有限期界時(shí)，經(jīng)濟(jì)可能是無效率的：該經(jīng)濟(jì)可能擁有一個(gè)超過黃金律水平的資本存量。于是，政府可使用赤字的債務(wù)政策來減少資本存量，使各代人都過得更好”（注：奧利維爾·布蘭查德、斯坦利·費(fèi)希爾：《高級(jí)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第143、645、646頁(yè)。）。至于什么時(shí)候會(huì)出現(xiàn)動(dòng)態(tài)無效，布蘭查德曾證明了當(dāng)a＞0即人們退休以及勞動(dòng)收入最終下降，勞動(dòng)收入在收入份額中所占比例隨著壽命期的增加而減少時(shí)均衡可能成為動(dòng)態(tài)無效，經(jīng)濟(jì)可能動(dòng)態(tài)無效。當(dāng)然布蘭查德證明了當(dāng)a=0時(shí)，即相對(duì)勞動(dòng)收入不變時(shí)，在有限期界的情況下，均衡利率高于主觀貼現(xiàn)率，因此，均衡仍是動(dòng)態(tài)有效的。

　　因此，凱恩斯主義的國(guó)債思想在我們不考慮動(dòng)態(tài)無效的情況下（注：判斷經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中是否出現(xiàn)了動(dòng)態(tài)無效是一個(gè)非常困難的問題，巴羅對(duì)這一問題有不同的看法，他認(rèn)為a=0，這里不去討論出現(xiàn)動(dòng)態(tài)無效的問題。），可以概括為如下的主要內(nèi)容：從短期分析的角度看待國(guó)債問題，國(guó)債的效應(yīng)等于赤字的效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)處于非充分就業(yè)時(shí)通過乘數(shù)效應(yīng)使得經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到充分就業(yè)的時(shí)間大大縮短，可以避免長(zhǎng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)蕭條。從長(zhǎng)期分析來看政府債務(wù)存量會(huì)部分地取代資本，抬高利率從而對(duì)資本積累產(chǎn)生不利的影響，因此得出的政策結(jié)論是要盡量減少經(jīng)濟(jì)中的赤字，減少債務(wù)存量。

　　三、凱恩斯主義國(guó)債理論與我國(guó)國(guó)債政策

　　按照剛才的理論我們不難得出政策結(jié)論：西方國(guó)家所說的宏觀調(diào)控是指短期總量調(diào)控，其主要目的是熨平經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，國(guó)債的運(yùn)用主要是在經(jīng)濟(jì)處于非充分就業(yè)時(shí)刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和彌補(bǔ)周期性赤字，因此從一個(gè)完整的周期來看，繁榮時(shí)的赤字往往會(huì)和蕭條時(shí)的盈余相抵消，債務(wù)問題并不存在。從長(zhǎng)期分析的角度看，要盡量減少由于赤字造成的債務(wù)代替資本現(xiàn)象。戰(zhàn)后美國(guó)大規(guī)模運(yùn)用了凱恩斯主義對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，一方面國(guó)家的赤字財(cái)政政策刺激了經(jīng)濟(jì)，避免了20世紀(jì)30年代的大蕭條，戰(zhàn)后美國(guó)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度比戰(zhàn)前明顯減少，說明宏觀經(jīng)濟(jì)中的短期總量調(diào)控是非常有成效的，但巨額的債務(wù)存量產(chǎn)生了對(duì)資本的某種替代。20世紀(jì)80年代中期美國(guó)出現(xiàn)了高利率，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了某種阻礙作用。因此20世紀(jì)90年代從克林頓政府開始削減赤字，實(shí)踐證明這一政策是成功的，美國(guó)在20世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)保持了高速增長(zhǎng)。

　　但同時(shí)應(yīng)該看到凱恩斯主義國(guó)債思想是在一個(gè)十分成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的理論體系，我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況與凱恩斯主義所說的成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有很大差異。一是長(zhǎng)期分析假定經(jīng)濟(jì)處于充分就業(yè)狀態(tài)，這在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下是合理的，但用于我國(guó)當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期這一假定則很難說是合理的。二是政府的國(guó)債資金有兩種情況：一是用于增加消費(fèi)，這顯然減少了私人資本。二是如果國(guó)債資金用于增加政府投資（包括物質(zhì)和人力資本），雖然債務(wù)存量會(huì)代替私人資本，但考慮到政府投資也可能形成資本，則社會(huì)總資本不一定減少，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家假定在一個(gè)生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)、不存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題、基礎(chǔ)設(shè)施十分健全的情況下，政府投資比私人投資效率低，但這一點(diǎn)拿到中國(guó)乃至其他發(fā)展中國(guó)家則很難成立，往往在經(jīng)濟(jì)處于起飛時(shí)期，政府投資通過改善投資條件、增加人力資本投入方面往往能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，20世紀(jì)80年代以來的內(nèi)生增長(zhǎng)理論的結(jié)論也很好地說明了這一點(diǎn)，因此不能根據(jù)債務(wù)代替私人資本就一概加以否定。三是政府的跨時(shí)預(yù)算約束是代際交疊模型中一個(gè)非常重要的條件，它是由非蓬齊對(duì)策條件（即政府債務(wù)的增長(zhǎng)不能漸進(jìn)快于利率）推導(dǎo)出來的。

　　反觀我國(guó)近幾年的國(guó)債政策的運(yùn)用，筆者認(rèn)為自1998年以來我國(guó)大規(guī)模運(yùn)用國(guó)債政策主要不是依據(jù)凱恩斯主義的國(guó)債思想。如果說我國(guó)的國(guó)債政策也是運(yùn)用凱恩斯主義，那么當(dāng)經(jīng)濟(jì)形式出現(xiàn)一定的好轉(zhuǎn)時(shí)，如2000年底許多人認(rèn)為宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，應(yīng)該及時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控的方向和力度，逐漸恢復(fù)到預(yù)算平衡的軌道上來，實(shí)際上就是自覺或不自覺地接受了凱恩斯主義的影響。

　　我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，又處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)中存在大量的結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾。目前的結(jié)構(gòu)矛盾主要有三種：（1）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；（2）區(qū)域結(jié)構(gòu)；（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這些結(jié)構(gòu)矛盾對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行將產(chǎn)生十分深遠(yuǎn)的影響，他們會(huì)直接造成在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)有效需求不足。尤其是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，許多文章認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是結(jié)構(gòu)矛盾最主要的，但筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)才是最主要的（本文不作具體分析）。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從改革開放以來不但沒有削弱，反而得到了強(qiáng)化，表現(xiàn)在從20世紀(jì)80年代中后期以來農(nóng)民收入增長(zhǎng)異常緩慢。這直接影響了消費(fèi)需求的擴(kuò)張，占70%的農(nóng)村人口在居民消費(fèi)中的比重1999年僅僅為46%（注：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2000年版。），這是目前我國(guó)一般工業(yè)品生產(chǎn)領(lǐng)域過剩的主要原因。不可否認(rèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)確實(shí)存在問題，但如果沒有二元結(jié)構(gòu)矛盾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)將會(huì)遵循一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的過程而不會(huì)發(fā)生大面積的生產(chǎn)過剩。在低收入水平國(guó)家，人們?cè)S多基本的需求并未得到滿足，需求是比較旺盛的，一般很難發(fā)生大面積生產(chǎn)過剩。許多研究表明，大面積生產(chǎn)過剩一般要在人均GDP突破2000美元才能發(fā)生。消費(fèi)需求增長(zhǎng)緩慢會(huì)直接制約投資者的預(yù)期而影響投資需求。曾有這樣一種說法，二元結(jié)構(gòu)矛盾突出不會(huì)影響有效需求，農(nóng)民收入低造成消費(fèi)需求不旺，但從另一個(gè)角度看，農(nóng)民生產(chǎn)力水平低，供給也較少。筆者認(rèn)為這種說法實(shí)質(zhì)上是將庸俗經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表薩伊的“供給創(chuàng)造需求”的邏輯搬到了這里。從體制矛盾的角度看：一是銀行體制改革的滯后，資本市場(chǎng)發(fā)育處于初級(jí)階段造成了儲(chǔ)蓄不能順利轉(zhuǎn)化為投資。國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革還沒有到位，鑒于改革開放以來國(guó)有企業(yè)形成的大量呆壞帳，出于對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，從20世紀(jì)90年代中期以來銀行加大了對(duì)貸款的管理，強(qiáng)化了貸款責(zé)任追究，甚至出現(xiàn)了“惜貸”。而相對(duì)較活躍的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)由于缺乏合理的融資渠道往往即使有好的項(xiàng)目也不能獲得資金。二是稅收外的預(yù)算外、制度外收費(fèi)過高，據(jù)統(tǒng)計(jì)目前我國(guó)預(yù)算外、制度外收費(fèi)基本與預(yù)算內(nèi)相當(dāng)，不少企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)非常重，既抑制了消費(fèi)、又抑制了投資。三是舊的社會(huì)保障制度已經(jīng)被打破，但新的社會(huì)保障制度還沒有健全。這樣一些因素對(duì)消費(fèi)和投資會(huì)造成明顯的抑制作用。

　　在大量結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾存在的情況下，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期將會(huì)出現(xiàn)持續(xù)性需求不足的態(tài)勢(shì)。這已經(jīng)被去年的宏觀經(jīng)濟(jì)所證實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)2001年1-6月固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)17.9%，但1-6月城鎮(zhèn)居民消費(fèi)性支出僅僅增長(zhǎng)4.6%.雖然2001年1-6月居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)比上年同期上漲1.1%，其中娛樂、教育、文化用品就上漲了9.3%（注：中國(guó)統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)20001年月度數(shù)據(jù)。），而食品、衣著、家庭設(shè)備等多數(shù)項(xiàng)目仍然呈現(xiàn)下跌。

　　因此在這種背景下，我國(guó)政府從1998年來的宏觀調(diào)控已經(jīng)不再是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的短期總量調(diào)控。擴(kuò)大內(nèi)需不再是一項(xiàng)短期政策，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期政策。由此來看，1999年11月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“擴(kuò)大內(nèi)需”作為長(zhǎng)期的戰(zhàn)略方針的確是一個(gè)非常正確的決策，因此我國(guó)當(dāng)前國(guó)債政策的運(yùn)用具有長(zhǎng)期性。國(guó)債政策的運(yùn)用最好能與結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制改革結(jié)合起來，這樣，一方面我們擴(kuò)大了內(nèi)需，使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)能夠保持一個(gè)相對(duì)高的增長(zhǎng)速度，為結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制改革創(chuàng)造了一個(gè)良好的宏觀環(huán)境；另一方面，國(guó)債資金的使用本身就可能支持改革的進(jìn)行。因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革都需要國(guó)家投入大量的資金來支持，這些資金固然可以通過增加稅收來獲得，但在當(dāng)前的形勢(shì)下增加稅收會(huì)帶來不良的經(jīng)濟(jì)后果。表現(xiàn)在兩方面：一是增加稅收可能會(huì)抑制民間消費(fèi)和投資。二是盡管我國(guó)的名義稅率相對(duì)較低，但考慮到預(yù)算外、制度外的收費(fèi)，企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)并不低。因此在當(dāng)前不可盲目增設(shè)新的稅種，未來加大國(guó)債發(fā)行力度是我國(guó)的正確選擇。從這個(gè)意義上看，增加國(guó)債發(fā)行力度不僅是擴(kuò)大內(nèi)需的需要，也是結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革的需要。

　　因此我國(guó)1998年運(yùn)用國(guó)債政策看似依據(jù)了凱恩斯的理論，實(shí)質(zhì)上只能說這一因素非常小。當(dāng)然不可否認(rèn)1998年以來我國(guó)出現(xiàn)的需求不足有周期性因素。但隨著時(shí)間的推移，這一因素已經(jīng)非常弱了。

　　有人認(rèn)為我國(guó)目前雖然國(guó)債負(fù)擔(dān)率低，中央政府債務(wù)依存度較高，甚至超過了國(guó)際公認(rèn)的15%-20%的警戒線，并據(jù)此來否認(rèn)增發(fā)國(guó)債的潛力。筆者認(rèn)為，對(duì)此不能簡(jiǎn)單進(jìn)行國(guó)際比較。首先我國(guó)尚未形成規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重相對(duì)較小，例如1999年中央財(cái)政支出僅僅占總的財(cái)政支出的31.5%，（注：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2000年版。）同時(shí)我國(guó)預(yù)算法不允許地方財(cái)政赤字和發(fā)行彌補(bǔ)赤字的國(guó)債，因此用中央財(cái)政支出計(jì)算出的中央債務(wù)依存度較大。隨著財(cái)政體制改革的深入，中央財(cái)政收入在總的財(cái)政收入中的比重會(huì)趨于提高，中央財(cái)政的債務(wù)依存度有縮小的趨勢(shì)。若計(jì)算總的債務(wù)依存度，即國(guó)債發(fā)行額占總的財(cái)政支出加債務(wù)還本付息支出的比重，則債務(wù)依存度只有20%多（注：據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2000》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2000年版）計(jì)算得出。）。其次，前面用于計(jì)算債務(wù)依存度的財(cái)政支出數(shù)據(jù)比實(shí)際政府財(cái)政支出規(guī)模要小。改革開放以來，我國(guó)預(yù)算收入占GDP的比重下降十分嚴(yán)重，有限的財(cái)政收入很難滿足政府支出的需要。目前，我國(guó)政府部門收入口徑，除了預(yù)算內(nèi)的規(guī)范性財(cái)政收入外，還有大量的預(yù)算外資金及“制度外收入”，制度外收入多為沒有法律依據(jù)的“三亂”收費(fèi)，預(yù)算外及制度外收入甚至超過了預(yù)算內(nèi)收入。目前，我國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占GDP的比重約為12%，加上預(yù)算外與“制度外”，政府征收的稅費(fèi)占GDP的比重至少是25%，（注：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心：《2000中國(guó)財(cái)政發(fā)展報(bào)告——科技教育的公共政策研究》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年版，第178頁(yè)。）如果將這一因素考慮進(jìn)去，計(jì)算出調(diào)整后的債務(wù)依存度，調(diào)整后的總的債務(wù)依存度大致將縮小1倍，大約10%-20%之間。

　　最近有一種非常常見的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)雖然名義債務(wù)不大，但考慮到因國(guó)有銀行的不良貸款、拖欠職工工資、國(guó)有糧食企業(yè)的虧損而形成的國(guó)家隱性債務(wù)，得出的自然結(jié)論就是我國(guó)增發(fā)國(guó)債的潛力已經(jīng)非常小了。筆者認(rèn)為在看待發(fā)行國(guó)債的潛力時(shí)固然要考慮我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中存在的隱性的潛在負(fù)債，但不能片面夸大這一因素。首先，判斷國(guó)債是否有增發(fā)潛力，不能單純根據(jù)現(xiàn)有債務(wù)（包括隱性債務(wù)）占GDP的比重，債務(wù)依存度只是衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的參考指標(biāo)，美國(guó)歷史上曾經(jīng)有許多年債務(wù)依存度均高于60%的警戒線，但并沒有引發(fā)債務(wù)危機(jī)，最重要的是看人們對(duì)政府是否有信心。其次，看待債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最重要的是從動(dòng)態(tài)的角度看，只要經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大，現(xiàn)存的債務(wù)（包括隱性債務(wù)）在GDP的比重會(huì)趨向縮小。第三，隱性債務(wù)不存在付息問題，到底什么時(shí)候支付，真實(shí)的隱性債務(wù)有多少，實(shí)際上很難有一個(gè)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我們一定要用積極的觀點(diǎn)來看待債務(wù)問題，只要老百姓對(duì)政府充滿信心，經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)，我們就一定能實(shí)現(xiàn)在大規(guī)模運(yùn)用國(guó)債政策的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，從而從根本上化解國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)。

　　四、政策啟示

　　在今后國(guó)債政策的運(yùn)用中，筆者認(rèn)為至少有如下幾個(gè)領(lǐng)域可以利用國(guó)債政策：一方面刺激了需求，另一方面又支持了結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革的進(jìn)行。

　　一是發(fā)行國(guó)債支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，大力支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解決從根本上看必須依靠農(nóng)村城鎮(zhèn)化，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才能完成。因此我國(guó)的“十五”規(guī)劃中明確提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略固然主要是要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，但政府必要的投入也非常重要，筆者認(rèn)為在今后國(guó)債資金的投入中，應(yīng)加大用于推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化力度，重點(diǎn)搞好一些有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。目前我國(guó)規(guī)定國(guó)債的發(fā)行只能是中央政府，筆者認(rèn)為國(guó)債發(fā)行權(quán)過分集中，一方面可能加大中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可能降低國(guó)債資金使用的效率。今后可以考慮讓一些有條件的地方政府發(fā)行專門用于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的專項(xiàng)國(guó)債。當(dāng)然，這可能帶來地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但只要配合相關(guān)的制度建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督和管理，這一問題可以在一定程度上加以解決。

　　二是用國(guó)債資金堅(jiān)決支持稅費(fèi)改革。我國(guó)名義稅率低，但加上預(yù)算外、制度外的收費(fèi)，在我國(guó)目前這樣一個(gè)人均GDP僅有800美元的國(guó)家，實(shí)際稅率是偏高的。無論在城市還是農(nóng)村這一現(xiàn)象都很突出。關(guān)于費(fèi)改稅的呼聲也越來越高，問題是沒有國(guó)家一定資金支持搞費(fèi)改稅改革一方面可能阻力較大，另一方面是實(shí)行費(fèi)改稅后有可能發(fā)生反彈。在費(fèi)改稅后原有依靠收費(fèi)的政府支出有一部分是必要的，但可能暫時(shí)有一定的資金缺口。這一缺口需要國(guó)家提供資金支持。

　　三是支持西部大開發(fā)。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部經(jīng)濟(jì)可能成為廣個(gè)新的經(jīng)濟(jì)亮點(diǎn)，西部大開發(fā)需要大量的國(guó)家投入，僅靠稅收是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，建議發(fā)行西部大開發(fā)專項(xiàng)建設(shè)國(guó)債。

　　四是支持社會(huì)保障制度建設(shè)。盡快建立社會(huì)保障制度是進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的需要，通過國(guó)債資金支持社會(huì)保障制度可以使居民形成穩(wěn)定的收入預(yù)期，促進(jìn)消費(fèi)。

　　五是通過國(guó)債資金支持重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)改造。