[摘要]農(nóng)村公共財(cái)政體制是我國(guó)目前建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)體系中的重要內(nèi)容。文章以農(nóng)業(yè)大省安徽作為農(nóng)村公共財(cái)政問題的研究基礎(chǔ)，首先基于公共財(cái)政的最終目的角度界定了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵；其次，從公共財(cái)政角度分析了目前我國(guó)農(nóng)村公共品供需狀況及原因；再次，在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)我國(guó)農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)中應(yīng)注重的若干理論和實(shí)踐問題；最后，對(duì)農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)提出若干建議。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；公共品；公共財(cái)政；體制建設(shè)

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，改革開放以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，特別是實(shí)施積極財(cái)政政策以來，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，但社會(huì)資源要素和財(cái)政資源要素配置主要向工業(yè)和城市傾斜，使一度縮小的城鄉(xiāng)差距再度相對(duì)拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯，“三農(nóng)”問題成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。經(jīng)過對(duì)安徽省的個(gè)別縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查，我們深感相對(duì)于城市，農(nóng)村公共物品供給不足，致使農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學(xué)難、用電飲水難以及生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，這不僅降低了農(nóng)民生活質(zhì)量，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且會(huì)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重大障礙。這其中一個(gè)重要的問題就是“錢”的問題，即涉及農(nóng)村公共財(cái)政問題。

　　一、農(nóng)村公共財(cái)政下的公共品內(nèi)涵界定

　　公共財(cái)政是相對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政而言的，是指提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要的財(cái)政，是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政。而農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)是指財(cái)政如何滿足農(nóng)村公共需要，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括：農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、大江大河治理、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村道路建設(shè)等。和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題是農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)滯后，農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)短缺、公共需求得不到滿足，形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”對(duì)財(cái)政來說，關(guān)鍵是要增加對(duì)農(nóng)村公共投入，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必要的外部條件。因此，加快農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)，讓公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村，既是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的需要，也是財(cái)政改革和發(fā)展的需要。

　　公共財(cái)政制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府進(jìn)行資源配置的收支跟隨的制度安排，表現(xiàn)為一組財(cái)政組織制度、財(cái)政活動(dòng)規(guī)則、財(cái)政行為法律。主要由公共財(cái)政體制、公共預(yù)算制度、公共支出制度、公共收入制度所組成。公共財(cái)政制度的特征：

　�。�1）公共性。公共性特征是屬于所有財(cái)政制度共有的特征，公共財(cái)政制度的公共性特征最嚴(yán)格，即公共財(cái)政只能在被認(rèn)定、被選擇的政府性公共活動(dòng)領(lǐng)域運(yùn)行，政府配置應(yīng)當(dāng)是個(gè)人配置、企業(yè)配置、自愿組織配置的補(bǔ)充，是社會(huì)稀缺性資源的次要配置者，只在公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)生資源配置行為，不得進(jìn)入私人事務(wù)領(lǐng)域，也不得進(jìn)入適用自愿原則的共同事務(wù)領(lǐng)域；

　　（2）公共決定性。公共決定性特征是公共財(cái)政制度才具有的本質(zhì)特征。公共決定性要求公共財(cái)政的任何行為必須合法、公正、公開、透明，實(shí)現(xiàn)的方式是法治化、制度化、實(shí)現(xiàn)的工具是憲法、稅法、公共預(yù)算法、年度預(yù)算法案。具體地講，政府資源配置量全部通過預(yù)算收支來安排，也就是要求政府配置=政府收支=財(cái)政收入=預(yù)算收支=公共性收支；

　�。�3）市場(chǎng)狀態(tài)決定性。市場(chǎng)狀態(tài)決定性是公共財(cái)政的受動(dòng)特征，即公共財(cái)政制度要按市場(chǎng)具體存在狀態(tài)的要求來運(yùn)轉(zhuǎn)，并符合于、服從于市場(chǎng)個(gè)體，當(dāng)市場(chǎng)處于發(fā)生狀態(tài)時(shí)，公共財(cái)政制度的重要內(nèi)容是保護(hù)和培育市場(chǎng)；當(dāng)市場(chǎng)處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，公共財(cái)政制度的重要內(nèi)容是讓市場(chǎng)自由地?cái)U(kuò)張生存空間；當(dāng)市場(chǎng)處于發(fā)達(dá)狀態(tài)時(shí)，公共財(cái)政制度就轉(zhuǎn)變?yōu)楣�平分配、宏觀調(diào)控、干預(yù)主義財(cái)政制度。

　　就農(nóng)村居民的國(guó)民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民無差別的公共產(chǎn)品，然而，由于農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入、低稅費(fèi)的弱勢(shì)群體，因此相對(duì)城市而言，其涵義要寬泛一些。即農(nóng)村公共產(chǎn)品是區(qū)別于私人物品，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)，用于滿足農(nóng)村公共需要，私人不愿意提供的、具有非競(jìng)爭(zhēng)性，非排他性的社會(huì)物品。按照其“公共”程度，可以劃分為純公共產(chǎn)品、非純公共產(chǎn)品和非純私人產(chǎn)品。

　　農(nóng)村公共物品中的純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過程中具有充分的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共物品，主要包括：農(nóng)村基層政府、村組織的行政服務(wù)，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施（鄉(xiāng)村道路、清潔飲水）、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)、大江大河治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)）、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步（基礎(chǔ)研究、重大技術(shù)成果的中試和推廣示范）、農(nóng)村抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫、農(nóng)村扶貧開發(fā)等。

　　非純公共產(chǎn)品是指具有效益上的外溢性和消費(fèi)過程中一定程度的排他性的競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，主要包括既有社會(huì)受益又有個(gè)人受益特點(diǎn)的農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)等。

　　非純私人產(chǎn)品是指在對(duì)集團(tuán)、組織范圍或成員合理界定后，對(duì)外便具有消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的公共產(chǎn)品。主要包括小范圍的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)職業(yè)教育以及俱樂部形式的活動(dòng)場(chǎng)所，如電影院、娛樂中心等。

　　公共產(chǎn)品按照地域范圍可以劃分為全國(guó)性公共產(chǎn)品、區(qū)域性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品中的全國(guó)性公共物品有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等，區(qū)域性的公共產(chǎn)品如大江大河的治理、大型水利工程、跨地區(qū)的病蟲害防治等，地區(qū)性的公共產(chǎn)品如農(nóng)村醫(yī)療、地區(qū)性的道路建設(shè)等。

　　在我國(guó)，農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品是以戶為單位的，這種分散的組織形式以及公共物品的基礎(chǔ)性和效益的外溢性決定了農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品時(shí)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有關(guān)強(qiáng)烈的依賴性。農(nóng)村市場(chǎng)化程度越高，這種依賴性就越強(qiáng)，如農(nóng)村水利、生態(tài)環(huán)境、電網(wǎng)改造、道路交通、農(nóng)村教育的好壞，都直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐歉和農(nóng)民生活質(zhì)量的高低。

　　二、基于公共財(cái)政角度下的我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀及形成原因分析

　　我國(guó)目前農(nóng)村公共服務(wù)體系面臨的問題，自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來，特別是實(shí)施免征農(nóng)業(yè)稅政策，我國(guó)原有財(cái)政體制下的農(nóng)村公共服務(wù)體系已不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求。這種不適應(yīng)可從農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品的需求和農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給兩方面來看。

　　從我國(guó)農(nóng)村公共物品的需求走勢(shì)看，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)，要求增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給�？傮w上看，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)越過了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的階段，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展并重，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。但社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)之間分布很不均衡，尤其是農(nóng)村教育、醫(yī)療作為典型公共物品的需求得不到滿足，農(nóng)村因病返窮、因窮輟學(xué)的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重。據(jù)對(duì)安徽省合肥市包河區(qū)、東至縣和太和縣的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的農(nóng)村公共服務(wù)狀況調(diào)研，總的情況是安徽省實(shí)施免征農(nóng)業(yè)稅和多項(xiàng)惠民政策后，農(nóng)民進(jìn)入零稅賦時(shí)期，種糧積極性明顯提高了，土地經(jīng)營(yíng)成本降低，效益增加，農(nóng)業(yè)投入加大。農(nóng)村基層干部已開始了服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變，服務(wù)意識(shí)已開始增強(qiáng)，由于鄉(xiāng)村干部已從繁雜的催糧要要款中徹底解脫了出來，給基層工作帶來了新機(jī)遇。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)體系中存在的共性和突出矛盾主要為：

　　一是鄉(xiāng)村級(jí)的責(zé)任大、權(quán)力小的矛盾突出。

　�。�1）職責(zé)不清，職能角色亟待轉(zhuǎn)換。過去鄉(xiāng)村干部主要扮演“收稅者”的角色。每年有70-80%的時(shí)間和精力抓征收，免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)村干部感到盲然和失落，特別是不知道如何服務(wù)。

　　（2）層層定指標(biāo)、壓任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，承擔(dān)過多的來自上面的高指標(biāo)、硬任務(wù)，這些指標(biāo)和任務(wù)往往以“責(zé)任狀”、“一票否決”等形式落實(shí)，實(shí)質(zhì)上是許多事權(quán)下移到基層。

　　二是財(cái)政收支的矛盾突出。

　　（1）地方性津補(bǔ)貼仍不能足額發(fā)放。

　　（2）公共用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共經(jīng)費(fèi)一般每人每年都在800元左右。

　�。�3）項(xiàng)目資金配套較大的缺口，自上而下的項(xiàng)目工程，幾乎都要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套，如“村村通公路”工程的現(xiàn)有政策條件，按村鄉(xiāng)級(jí)（包括農(nóng)民個(gè)人集項(xiàng)）的現(xiàn)有財(cái)政力量只能完成50%.

　　（4）鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，如有的鄉(xiāng)村學(xué)校，因欠債權(quán)人的債務(wù)而影響學(xué)校教學(xué)秩序。

　　三是農(nóng)村的公共服務(wù)需求和供給的矛盾突出。

　�。�1）農(nóng)民的就醫(yī)難、行路難、飲水難的問題最為突出，特別是皖南山區(qū)、村鎮(zhèn)，其居住環(huán)境、生活條件令人擔(dān)憂。如東至縣部分山村的血吸蟲病瘟區(qū)的復(fù)發(fā)；太和縣的飲用水污染嚴(yán)重，全縣158萬人口受污染水影響的人口有35萬，占22%.

　�。�2）自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，使得公共財(cái)政的投向不能體現(xiàn)農(nóng)村公共物品急需狀況。如水利工程資金支出的“條條”下拔，因治標(biāo)不治本，不能真正體現(xiàn)基層的公共品的急需。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，東至縣的許多中小水庫因長(zhǎng)期失修，已成為“懸上河”，一旦發(fā)生潰堤將產(chǎn)生重大的水災(zāi)危害；又如目前農(nóng)民最為迫切的是急需致富的實(shí)用農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息，而目前許多支農(nóng)的技術(shù)不實(shí)用，支農(nóng)服務(wù)搞形式、走過場(chǎng)，農(nóng)民不能得到真正實(shí)用的技術(shù)和服務(wù)信息等。目前鄉(xiāng)村治安方面、警力嚴(yán)重不足，群防群治由于人員外出打工，缺乏青壯年，實(shí)際上是流于形式。

　　（3）讓農(nóng)民出資、出勞力參與農(nóng)村公共物品提供的方式有失公平，且按目前農(nóng)民的收入狀況也無濟(jì)于事，不能解決根本問題。

　　四是惠農(nóng)政策的“一刀切”現(xiàn)象比較突出，實(shí)際實(shí)施中要有具體的因地制宜、分類指導(dǎo)的措施。

　　如目前免征農(nóng)業(yè)稅的政策就沒有惠及到山區(qū)等非種糧村區(qū)的村民，這在安徽省的大別山區(qū)反映最為突出；另外，對(duì)于個(gè)別地區(qū)的免征的農(nóng)業(yè)稅不一定要以“直補(bǔ)”的形式，可以允許采用間接補(bǔ)貼形式，集中有限財(cái)力用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮資金效益。

　　五是急需構(gòu)建惠農(nóng)政策長(zhǎng)效機(jī)制。

　　普遍反映是現(xiàn)行的惠農(nóng)政策是直接的、實(shí)效的、但是缺乏提供公共服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。如目前減免農(nóng)民的稅費(fèi)等措施對(duì)解決農(nóng)村發(fā)展方面來講僅是小幅度、暫時(shí)的改善了農(nóng)民生活狀況。

　　六是農(nóng)業(yè)稅取消后，以農(nóng)業(yè)為主的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村來說財(cái)政主要來源受到極大的影響。

　　為了增加財(cái)政收入，有地方過量利用開發(fā)自然資源來增加稅收，加速生態(tài)環(huán)境的惡化趨勢(shì)。另外，由于長(zhǎng)期過度使用化肥生產(chǎn)糧食，土質(zhì)中無機(jī)物超標(biāo)污染情況嚴(yán)重，長(zhǎng)期下去將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。再者，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在區(qū)劃調(diào)整中，占用新的耕地，而老宅地卻因沒有復(fù)耕資金而荒廢。據(jù)安徽六安地區(qū)的某一個(gè)村的老宅地面積就有1000多畝，國(guó)家可少量投入資金就可復(fù)耕。而目前卻幾乎拋荒。

　　七是國(guó)家要重視公共服務(wù)的實(shí)施效率機(jī)制。

　　如現(xiàn)在實(shí)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”其行政執(zhí)行的發(fā)放成本太高，按太和縣的估計(jì)由于此方面的開支大約為25萬元/次·年。又如現(xiàn)在的計(jì)生補(bǔ)貼不宜等到補(bǔ)貼對(duì)象到60歲以后再拿，應(yīng)提前發(fā)放，且采取間接補(bǔ)助的形式。

　　上述問題歸納起來集中表現(xiàn)為農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制問題，這里除了有對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)難以一致的干部管理體制以及機(jī)構(gòu)設(shè)置要求對(duì)口、事權(quán)下移的行政管理體制等原因外。而其中現(xiàn)行的多級(jí)公共財(cái)政體制又是主要原因之一，即是我國(guó)財(cái)政長(zhǎng)期重工輕農(nóng)、重城市輕農(nóng)村、重上層輕基層、重經(jīng)濟(jì)建設(shè)輕社會(huì)發(fā)展的投入機(jī)制累積的結(jié)果。

　　第一，從國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支出份額看，2002年國(guó)家財(cái)政總支出22053億元，其中用于支持農(nóng)業(yè)的僅為1457億元，僅占7.7%.國(guó)家財(cái)政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出為6674億元，其中用于支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)村水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)918億元，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資481億元，合計(jì)1399億元，占21%.需要注意的是，農(nóng)業(yè)投入的“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。最為突出的是水利投資，如1996-2002年防洪工程投資將近1400億元，除少部分專用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村外，大多數(shù)都是全社會(huì)受益的工程，但卻全部計(jì)算為農(nóng)業(yè)投資。據(jù)估計(jì)，農(nóng)業(yè)投資中實(shí)際用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支出僅占50%左右。國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)支出比例過低，必然導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給不足。

　　第二，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)之間的差距非常明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2001年農(nóng)村小學(xué)總經(jīng)費(fèi)733.4億元，生均經(jīng)費(fèi)為900元。城市和縣鎮(zhèn)小學(xué)經(jīng)費(fèi)540.6億元， 生均經(jīng)費(fèi)為4015元。城市小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)人均占有量是農(nóng)村占有量的4 46倍。城鄉(xiāng)教師配備：農(nóng)村小學(xué)師生比為23 1，城市小學(xué)為19 1.

　　第三，從公共衛(wèi)生和社會(huì)保障體系發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)差距更為明顯。據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，2001年中國(guó)衛(wèi)生分配公平性在全世界排名中屬第188倍，列倒數(shù)第4位。中國(guó)享有醫(yī)療衛(wèi)生保障的人占15%，主要為城市居民，而近85%的農(nóng)村居民沒有醫(yī)療衛(wèi)生保障。據(jù)2001統(tǒng)計(jì)資料，農(nóng)村衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員為103萬人，每萬人擁有13人；城市和縣鎮(zhèn)擁有348萬人，每萬人擁有72人。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有病床74萬張，每萬人擁有9.3張；城市和縣鎮(zhèn)為224萬張，每萬人擁有46.6張。城鄉(xiāng)孕產(chǎn)婦死亡率，農(nóng)村為城市的1.9倍；城鄉(xiāng)兒童死亡率，農(nóng)村為城市的2倍多。目前，中國(guó)社會(huì)保障體系主要限于城市，基本上還沒有延伸到農(nóng)村。2002年，城市失業(yè)保險(xiǎn)率已達(dá)71.7%，農(nóng)村幾乎為零。城市居民實(shí)際領(lǐng)取最低保障金的人數(shù)達(dá)2053萬人，國(guó)家財(cái)政支出112.3億元；而廣大農(nóng)村地區(qū)還沒有建立最低保障制度，只有傳統(tǒng)的“五�！惫�養(yǎng)制度，享有人數(shù)僅為270萬人，約占農(nóng)村人口的0.3%，供養(yǎng)費(fèi)支出僅為27億元。

　　第四，從農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施看，其供給水平已嚴(yán)重影響了農(nóng)民生活質(zhì)量提高。據(jù)調(diào)查，全國(guó)僅有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有供水站，83%的村民不能飲用自來水。農(nóng)村電網(wǎng)老化，電壓不穩(wěn)，電價(jià)較為昂貴，一般為城鎮(zhèn)電費(fèi)的3-5倍。交通和通訊設(shè)施落后，13%的村莊不通公路。近年來，國(guó)家加大了對(duì)鄉(xiāng)村通路的投入，1999-2002年，國(guó)家累計(jì)投入鄉(xiāng)村道路的資金315億元，除此以外，每年財(cái)政扶貧金中的40億元以工代賑資金也主要用于貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路建設(shè)，在一定程度上緩解了中西部農(nóng)村行路難的問題，但沒有從根本上改變農(nóng)村道路交通落后的狀況。目前全國(guó)有261個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5.4萬個(gè)村不通公路；在全國(guó)104.3萬公里的砂石路面；土路面及無路面里程中，農(nóng)村公路就有92.3萬公里，占88.5%.很多地方農(nóng)村公路晴通雨阻。部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。2000年初，我國(guó)有5020萬農(nóng)村人口飲水困難。目前仍有約2500萬人因近年氣候干旱、水源變化等原因新增的飲水困難人口，這些人口主要分布在中西部地區(qū)。

　　據(jù)我們對(duì)安徽鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的調(diào)研，目前農(nóng)村公共品供給不足的狀況從財(cái)政角度看目前很難得以改善。原因在于農(nóng)村公共財(cái)政改革中存在著亟待問題，這里以安徽為例，因?yàn)榘不帐寝r(nóng)業(yè)大省，具有一定的代表性。由于近幾年宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和各種政策性、體制性因素的頻繁出臺(tái)，特別是取消了農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村公共財(cái)政在發(fā)展中遇到較為突出的矛盾和問題如下：

　　（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)力十分拮據(jù)

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的收入也大幅減少，而原來由通過鄉(xiāng)統(tǒng)籌收取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)九年制義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練等開支又由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府納入預(yù)算安排，這樣，使得增加的各項(xiàng)行政事業(yè)支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入之間存在巨大的缺口，多數(shù)地方縣鄉(xiāng)可用財(cái)力嚴(yán)重不足，財(cái)政陷入困境。按現(xiàn)行體制計(jì)算，2003年安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政可用財(cái)力為155億元，按財(cái)政決算人口計(jì)算的人均可用財(cái)力為1.28萬元，最低的縣只有8700元；而2001年全國(guó)人均可用財(cái)力已達(dá)到2.18萬元，可見，安徽省的人均水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)。盡管中央對(duì)安徽省進(jìn)行了一定的轉(zhuǎn)移支付，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)開支缺口。一些地方財(cái)政變成了“吃飯財(cái)政”乃至“要飯財(cái)政”，機(jī)關(guān)干部工資難以及時(shí)、足額發(fā)放，各縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)受到較大的影響。

　�。ǘ�）農(nóng)村公益事業(yè)資金匱乏問題

　　在縣鄉(xiāng)財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下，向農(nóng)民收取費(fèi)用的路又被牢牢卡住，使得農(nóng)村公益事業(yè)的興辦、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重受阻，首當(dāng)其沖的是教育。雖然安徽省實(shí)行了農(nóng)村中小學(xué)教師工資由縣里統(tǒng)一發(fā)放的改革，但上劃到縣財(cái)政的工資只是省級(jí)以上政府認(rèn)可的工資部分，一些原來由地方規(guī)定或認(rèn)可的相關(guān)費(fèi)用或補(bǔ)貼如教師誤餐補(bǔ)貼等仍由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，這一可觀的支出很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都難以兌現(xiàn)。而按規(guī)定由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的中小學(xué)危房改造資金，實(shí)際上也變成了縣、鄉(xiāng)甚至是村共同承擔(dān)，在鄉(xiāng)、村無法共同承擔(dān)的地方，危房改造也就只能望洋興嘆。雖然，興辦村內(nèi)道路等農(nóng)村公益性事業(yè)可以通過“一事一議”來籌集資金，但由于實(shí)踐中存在的“一事一議”難問題，加之“一事一議”受到最高限額的制約，很多地方的農(nóng)村公益事業(yè)如抗旱排澇、鄉(xiāng)村道路等受到嚴(yán)重制約，不少地方甚至幾年都沒有修一條道路，這嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了廣大農(nóng)民生活質(zhì)量的提高。主要體現(xiàn)為支出壓力加重，硬性缺口較大：

　　1.拖欠工資繼續(xù)存在。據(jù)調(diào)查，目前安徽省許多縣鄉(xiāng)公用經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的還是20世紀(jì)80年代的標(biāo)準(zhǔn)，年人均定額200～500元不等，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上沒有安排公用經(jīng)費(fèi)，只有財(cái)力很好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公經(jīng)費(fèi)才能超過人均千元，而這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又很少。為了緩解支出壓力，安徽省各級(jí)財(cái)政部門積極推行財(cái)政支出改革，實(shí)行了諸如人、車、會(huì)、話、醫(yī)等內(nèi)容的改革舉措，千方百計(jì)地壓縮正常性經(jīng)費(fèi)支出，用以保證工資發(fā)放，但欠發(fā)工資問題仍大面積發(fā)生。據(jù)某縣調(diào)查反映，現(xiàn)在工資和保障全部?jī)冬F(xiàn)，全縣資金缺口在6000萬元左右。

　　2.社會(huì)保障支出難以安排。隨著社會(huì)保障制度改革在縣級(jí)的全面推進(jìn)，社保開支已成為縣級(jí)財(cái)政一項(xiàng)新的負(fù)擔(dān)，使得原本就非常困難的農(nóng)村公共財(cái)政難以安排。據(jù)安徽省一個(gè)財(cái)力較好的縣測(cè)算，僅失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障線三項(xiàng)支出，全縣財(cái)政將增支700多萬元。按照目前的財(cái)政分配體制，財(cái)政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的彈性空間很小，新增支出沒有著落。由于社保是社會(huì)穩(wěn)定的安定器，而財(cái)政難以保障，不僅使農(nóng)村公共財(cái)政陷入十分被動(dòng)的境地，也成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)，同時(shí)也很容易引發(fā)社會(huì)問題。

　　3.其他硬性支出缺口較大。近幾年來，在改革、發(fā)展和轉(zhuǎn)軌的過程中，各級(jí)政府和各個(gè)部門都對(duì)財(cái)政支出提出了具體要求。僅糧食流通體制改革一項(xiàng)，要求農(nóng)村公共財(cái)政自籌配套糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和糧食新增虧損掛賬貼息，平均每個(gè)縣增支500萬元以上，有的產(chǎn)糧大縣高達(dá)1000多萬元。同時(shí)，農(nóng)業(yè)、教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、五保戶、擁軍優(yōu)屬等都對(duì)地方財(cái)政提出了硬性要求，從而造成縣鄉(xiāng)硬缺口不斷加大，基層財(cái)政苦不堪言。

　�。ㄈ�）債務(wù)（特別是鄉(xiāng)村債務(wù)）居高不下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷增加

　　多年來，農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、鄉(xiāng)村道路、中小學(xué)改擴(kuò)建、農(nóng)業(yè)開發(fā)等生產(chǎn)公益事業(yè)，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至一些地方興辦“達(dá)標(biāo)工程”、“政績(jī)工程”等，都留下了大量的鄉(xiāng)村債務(wù)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村除了利用經(jīng)營(yíng)性收入外，還從收上來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留中拿出一部分來償還這些歷史債務(wù)。但隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留的取消，從農(nóng)民頭上提取資金償還債務(wù)的口子猛然被扎死，鄉(xiāng)村債務(wù)問題迅速地浮出水面。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截止2003年底，安徽省縣鄉(xiāng)政府就負(fù)債313億元，相當(dāng)于縣級(jí)一年地方收入的3倍，其中縣級(jí)債務(wù)占54%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)占15%，平均每個(gè)縣負(fù)債2億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債700萬元左右，村級(jí)負(fù)債30萬元左右。從17個(gè)市所抽查的45個(gè)縣來看，2003年債務(wù)總額為211億元，是可用財(cái)力的1 .67倍。其中縣級(jí)負(fù)債114億元，占54%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債65億元，占31%；村級(jí)負(fù)債32億元，占15%，平均每個(gè)縣區(qū)負(fù)債2.5億元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債706億元。

　　如果再加上數(shù)額龐大的糧食虧損掛帳和該配套而沒有配套的資金欠賬，縣級(jí)以下政府背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，基層財(cái)政運(yùn)行中存在很大潛在風(fēng)險(xiǎn)，影響了財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，安徽省縣鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)債面在95%以上。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債最為突出，有5%～10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)1000萬元以上。目前，農(nóng)村公共財(cái)政已步人還債高峰期，尤其是外債，不僅到期要還，同時(shí)還要承擔(dān)匯率損失，僅世行貸款淠史杭———巢湖項(xiàng)目的匯率虧損就達(dá)6 29億元，構(gòu)成了地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村公共財(cái)政經(jīng)常遇到上級(jí)預(yù)算扣款、債主上門逼債、行政訴訟追債，甚至出門躲債的尷尬局面，不僅使正常工作受到干擾，還嚴(yán)重影響到政府財(cái)政形象。

　　從調(diào)查的情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后顯露出來的債務(wù)中鄉(xiāng)村債務(wù)比重較大，化解難度也比較大，而且由于很多債權(quán)、債務(wù)問題歷史久遠(yuǎn)、盤根錯(cuò)節(jié)，債務(wù)的清償越往后將越發(fā)艱難，因?yàn)橛糜谇鍍數(shù)氖侄螏捉�用盡，而留下的大多又是老大難問題。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)既增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，也直接影響了基層的運(yùn)轉(zhuǎn)和縣域、鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如不能得到有效化解，這些債務(wù)必將成為農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的又一巨大隱患。

　�。ㄋ模┼l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)紛紛上劃，縣鄉(xiāng)分配關(guān)系扭曲

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村公共財(cái)政發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政遇到的問題和矛盾最多、最大。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前縣鄉(xiāng)兩級(jí)工資拖欠和債務(wù)負(fù)擔(dān)約有80%以上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在尚未找到治本之策的情況下，通過職能上移、財(cái)權(quán)上劃的辦法，來緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中的某些問題，除了原先上劃的“七站八所”及國(guó)稅、地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等重要的執(zhí)法執(zhí)收部門和經(jīng)濟(jì)管理部門被先后上劃外，農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃和農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)脫離零戶管理后，給農(nóng)村公共財(cái)政帶來了很大的負(fù)面效應(yīng)，各地對(duì)此反響強(qiáng)烈。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面看，一些職能和財(cái)權(quán)上劃后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要任務(wù)只剩下農(nóng)稅征收（目前農(nóng)業(yè)稅已取消）和本級(jí)政府幾十人的工資支出，其預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政的職能受到嚴(yán)重削弱。從縣級(jí)層面看，農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃后，一方面變分散矛盾為集中矛盾，增加了縣級(jí)財(cái)政壓力；另一方面導(dǎo)致上劃人員的工資高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員，從而又造成了新的矛盾。長(zhǎng)此下去，這種被扭曲的農(nóng)村公共財(cái)政分配關(guān)系將會(huì)進(jìn)一步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，使縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的運(yùn)行狀況趨于復(fù)雜。

　　上述農(nóng)村公共財(cái)政發(fā)展中存在的收入增速減緩、支出缺口加大、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、分配關(guān)系扭曲等問題，集中反映了當(dāng)前農(nóng)村公共財(cái)政在發(fā)展中已經(jīng)陷入了十分困難的境地。這種困境不僅僅表現(xiàn)在收支矛盾難以克服、難以調(diào)和上，還突出表現(xiàn)在農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制梗阻和分配關(guān)系混亂上。尤其是農(nóng)村公共財(cái)政收支矛盾和運(yùn)行狀況在各種政策性、體制性因素的累積下，呈現(xiàn)出不斷加劇、不斷惡化的趨勢(shì)，使得一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅難以從困境中解脫出來，相反卻在困境中越陷越深，財(cái)政保吃飯的最基本職能難以履行，基層財(cái)政的基礎(chǔ)地位發(fā)生了動(dòng)搖，并危及到了基層社會(huì)政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。