三、我國農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)中應(yīng)注意的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題

　　某種程度上講，我國農(nóng)村現(xiàn)行的公共財(cái)政體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政社合一的社會(huì)結(jié)構(gòu)下形成和發(fā)展起來的，是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，尤其是建立在高度集中的生產(chǎn)組織方式的基礎(chǔ)之上的。其主要特征就是基層政權(quán)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)與公共產(chǎn)品的成本都直接來源于集體經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在大部分地區(qū)不復(fù)存在的時(shí)候，這種來源便自然地轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民家庭這個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體之上。隨著農(nóng)村基層政權(quán)所承擔(dān)功能的不斷增加，機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張，人員不斷膨脹，農(nóng)村公共財(cái)政在很大程度上成了吃飯財(cái)政，財(cái)政收入的相當(dāng)部分轉(zhuǎn)為人頭費(fèi)，當(dāng)政府依據(jù)其職能必須提供某些有限的公共產(chǎn)品時(shí)，其經(jīng)費(fèi)來源就只有在農(nóng)民身上打主意了。

　　應(yīng)當(dāng)說，西方的公共財(cái)政和我國將要建成的公共財(cái)政都是一個(gè)整體，不存在完全的城市或農(nóng)村公共財(cái)政，公共財(cái)政的主要目標(biāo)就是盡量提供無差異的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如果在這方面還存在城市和農(nóng)村的差別，就需要通過制度創(chuàng)新和政策調(diào)整縮小和消除這種差別。近來開始的農(nóng)村公共財(cái)政的研究，多是強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村建立公共財(cái)政的重要性，或劃分公共財(cái)政在農(nóng)村的收支范圍，卻沒有將農(nóng)村公共財(cái)政作為相對(duì)獨(dú)立的體系來研究。但是，我國公共財(cái)政事實(shí)上存在農(nóng)村和城市之分，這是由農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)文化和意識(shí)環(huán)境的顯著差別決定的，忽視這種差別以及否認(rèn)農(nóng)村公共財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性，不利于系統(tǒng)解決在農(nóng)村建立公共財(cái)政過程中的相關(guān)問題。為此有以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)問題值得重視：

　�。ㄒ唬┮�清楚地看到我國農(nóng)村公共財(cái)政制度環(huán)境的復(fù)雜性和特殊性

　　所謂公共財(cái)政的制度環(huán)境，是指制約公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)水平和結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)和民主水平的總和，它決定公共財(cái)政的職能、作用方式和基本內(nèi)容。建立公共財(cái)政制度的兩個(gè)必要條件是市場(chǎng)式的經(jīng)濟(jì)制度和法治式的政治制度，經(jīng)過20多年的市場(chǎng)化和民主化改革，整體上我國已基本具備了這兩個(gè)條件；而經(jīng)濟(jì)水平和意識(shí)形態(tài)（這里指主體的認(rèn)識(shí)水平和共同偏好），可以看成是提高公共財(cái)政效用的限制條件。我國的農(nóng)村公共財(cái)政的制度環(huán)境比城市要復(fù)雜和特殊。

　　1 農(nóng)戶分散生產(chǎn)和市場(chǎng)交易的經(jīng)濟(jì)制度。自1978年農(nóng)村普遍實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，我國農(nóng)村迅速進(jìn)入個(gè)體農(nóng)戶分散生產(chǎn)的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1992年我國農(nóng)村集體資產(chǎn)的94.62%由個(gè)體農(nóng)戶掌握。國家計(jì)劃收購農(nóng)產(chǎn)品的比重逐漸下降，目前農(nóng)產(chǎn)品的銷售已基本通過市場(chǎng)完成，由此個(gè)體農(nóng)戶已成為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和交易主體—經(jīng)濟(jì)主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村組織經(jīng)濟(jì)的作用衰落，由個(gè)體農(nóng)民自愿聯(lián)合組成的合作組織在農(nóng)村公共建設(shè)中的作用增強(qiáng)。因此，改善個(gè)體農(nóng)戶的生活條件，增強(qiáng)個(gè)體農(nóng)戶的自我發(fā)展能力和完善市場(chǎng)條件，應(yīng)該成為農(nóng)村公共財(cái)政的一個(gè)目標(biāo)。

　　2 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性質(zhì)并沒有減弱�！拔覈�農(nóng)業(yè)在GDP中的比重只占15%，從事農(nóng)業(yè)（農(nóng)林牧副漁）的勞動(dòng)力卻占到勞動(dòng)力總量的50%，而農(nóng)村人口占到全國總?cè)丝诘?4%.城鄉(xiāng)居民的收入水平差距已從1978年的2.57 ◇1和1985年1.86 ◇1擴(kuò)大到2001年的2.90◇1.這種城鄉(xiāng)之間總體上發(fā)展的極不平衡必然造成二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下一系列獨(dú)特的農(nóng)村社會(huì)問題。而且，農(nóng)村中的收入差距也在迅速擴(kuò)大，這一方面是由于農(nóng)村中二、三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值已占絕對(duì)比重，純農(nóng)業(yè)人口卻仍占農(nóng)村人口的絕對(duì)比重；另一方面是市場(chǎng)形成收入機(jī)制對(duì)收入差距的擴(kuò)張作用。由城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)不平衡引發(fā)的農(nóng)村問題，要求公共財(cái)政配置到農(nóng)村去的資源要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于從農(nóng)村集中的資源；由農(nóng)村內(nèi)部收入差距引發(fā)的問題，要求公共財(cái)政應(yīng)該公平對(duì)待農(nóng)村的所有居民，從收入的集中到公共支出都要體現(xiàn)公平原則。

　　3 農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)增強(qiáng)。個(gè)體為主的生產(chǎn)制度和市場(chǎng)交易機(jī)制逐漸培養(yǎng)了農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)，傳統(tǒng)的集體意識(shí)和抽象的國家意識(shí)正在淡化。農(nóng)民在處理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活問題時(shí)，已經(jīng)習(xí)慣于以自我為中心做出判斷，并完全按照個(gè)體偏好來評(píng)價(jià)公共制度的效用和成本。農(nóng)村意識(shí)形態(tài)的這種變化對(duì)建立農(nóng)村公共財(cái)政制度有兩種效應(yīng)：一是公共財(cái)政制度有了最重要的評(píng)價(jià)和監(jiān)督主體，個(gè)體農(nóng)戶具有制度創(chuàng)新和提高制度效用的內(nèi)在動(dòng)力；二是目前我國農(nóng)戶的認(rèn)知水平依然偏低，如果他們以自我為中心分散地表達(dá)偏好，公共財(cái)政制度運(yùn)行的成本偏高。多年來農(nóng)戶抵制稅費(fèi)的一個(gè)原因是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重，另一原因是農(nóng)戶將稅費(fèi)視為政府對(duì)個(gè)體利益的侵害，心理負(fù)擔(dān)也很沉重。因此農(nóng)村公共財(cái)政制度應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體的利益，而不是傳統(tǒng)的集體或鄉(xiāng)村行政組織的利益，要讓個(gè)體農(nóng)戶享受到公共財(cái)政的實(shí)惠。

　　4 農(nóng)村的民主水平依然偏低。公共財(cái)政是憲法政治下的必然形式，沒有民主和法治就沒有公共財(cái)政。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿，結(jié)果既不會(huì)公平也不會(huì)有效率。公眾充分表達(dá)意愿的制度安排就是公共選擇制度，又可分為經(jīng)濟(jì)上的公共決策制度和政治上的民主選舉制度�？梢哉f，民主水平影響著公共財(cái)政的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行狀況等基本方面。目前我國農(nóng)民對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)的決策權(quán)和民主選舉權(quán)基本限定在村一級(jí)，而且這樣的重要權(quán)力往往把握在少數(shù)人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運(yùn)用公共支出，或按照農(nóng)村少數(shù)人利益配置公共資源、進(jìn)行收入分配，這樣的公共財(cái)政制度效率一定很低。當(dāng)然，在農(nóng)村民主水平一定的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政可以通過完善收入、支出和預(yù)算管理制度，或者調(diào)整財(cái)政的收支比例，提高農(nóng)村公共財(cái)政的效率。比如，在農(nóng)民不能充分表達(dá)自身意愿的條件下，財(cái)政就可多安排對(duì)農(nóng)民的直接轉(zhuǎn)移支付，少安排由鄉(xiāng)村組織的公共項(xiàng)目支出，由分散的決策主體分散地使用財(cái)政資金。

　�。ǘ�）我國農(nóng)村公共財(cái)政應(yīng)凸現(xiàn)其保障職能和發(fā)展職能

　　我國正在建設(shè)的公共財(cái)政是以西方的公共財(cái)政理論為主要基礎(chǔ)的，這與我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。一般認(rèn)為，公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政，市場(chǎng)失靈決定著公共財(cái)政存在的必要性和職能范圍。市場(chǎng)不具備提供公共產(chǎn)品、收入均等化和保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)定運(yùn)行的功能，這是政府行為作用的領(lǐng)域，具體就體現(xiàn)在公共財(cái)政的職能之中，即資源配置職能、收入分配職能和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能。從我國農(nóng)村制度環(huán)境的分析中，可知公共財(cái)政的三項(xiàng)職能還不能準(zhǔn)確體現(xiàn)我國農(nóng)村公共財(cái)政的特性。符合我國實(shí)際的農(nóng)村公共財(cái)政的職能不是一般職能的簡單重復(fù)，而是我國的國家特性、農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村主體共同作用的結(jié)果。

　　1 我國農(nóng)村公共財(cái)政具有保障職能。這里的保障職能不是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府供給制度，而是指公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民個(gè)人生存和發(fā)展權(quán)益的物質(zhì)保障。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，國家公民都有無差別享受社會(huì)福利的權(quán)力，不存在城鄉(xiāng)居民之間的歧視待遇，評(píng)價(jià)社會(huì)福利效用的標(biāo)準(zhǔn)是公民享受社會(huì)福利要達(dá)到均等狀態(tài)。我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會(huì)保障的狀況，是我國社會(huì)福利效用偏低的一個(gè)表現(xiàn)。而且強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能，不是只從社會(huì)公正的抽象原則出發(fā)，也是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度和收入水平的必然要求。1978年以后，個(gè)體農(nóng)戶成為經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)萎縮，村組的保障職能幾乎喪失；農(nóng)戶收入增長停滯，家庭保障的能力沒有明顯增強(qiáng)。在這樣的條件下，只有建立全面的社會(huì)保障，才能真正維護(hù)農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)益；還有農(nóng)村的義務(wù)教育、文化事業(yè)和農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，都是只有公共財(cái)政才能提供的公共物品。

　　強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能，是提高公共財(cái)政在農(nóng)村效用的需要。在我國農(nóng)民收入偏低、經(jīng)濟(jì)水平偏低的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政的較多資源直接用于個(gè)體農(nóng)戶以有效提高他們的實(shí)際收入水平，比由縣鄉(xiāng)政府傳統(tǒng)的集體按照自己的利益去配置要有效得多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村改革以來，國家從農(nóng)村集中的稅收和用于農(nóng)村的全部支出（包括農(nóng)村事業(yè)費(fèi)，支農(nóng)工程投入以及對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的撫助和救濟(jì)）基本持平，而農(nóng)民多年的感覺是國家“只取不予”，主要原因就是地方政府配置用于農(nóng)村公共資源的效率太低，農(nóng)民很少直接得到公共財(cái)政的實(shí)惠。目前實(shí)行取消農(nóng)業(yè)稅的政策，使這種狀況向好的方向轉(zhuǎn)變。

　　強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能，意指國家必須承擔(dān)社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)。我國開始市場(chǎng)取向的改革以后，農(nóng)村生產(chǎn)由以集體為主變?yōu)橐詡�(gè)體為主，農(nóng)產(chǎn)品交易由統(tǒng)購統(tǒng)銷為主變?yōu)閭�(gè)體的市場(chǎng)交換為主，由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)基本由個(gè)體農(nóng)戶自己承擔(dān)，農(nóng)戶勞動(dòng)的價(jià)值損失占農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值比重較高，尤其在我國西部農(nóng)村，由于農(nóng)業(yè)合作組織和市場(chǎng)發(fā)育不健全，每年農(nóng)戶的無效勞動(dòng)占相當(dāng)比例，直接抑制了收入增長和農(nóng)民繼續(xù)投入的積極性。國家是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的界定者和權(quán)益的保護(hù)者，在社會(huì)轉(zhuǎn)型給農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)利益損失時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取措施降低社會(huì)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)，并給予農(nóng)民一定補(bǔ)助，使農(nóng)民的最后收入基本與其勞動(dòng)付出相當(dāng)。

　　2 我國農(nóng)村公共財(cái)政具有發(fā)展職能。這里的發(fā)展職能就是指農(nóng)村財(cái)政具有明顯的生產(chǎn)建設(shè)性，能夠直接提高農(nóng)民的增收能力，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高創(chuàng)造宏觀條件。這一職能包括微觀和宏觀兩方面的發(fā)展內(nèi)容，與一般意義上的發(fā)展職能還有所不同。在20世紀(jì)30年代以后，西方發(fā)達(dá)國家的政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)，重新整合社會(huì)資源并提高社會(huì)生產(chǎn)力，從政府行為的結(jié)果看，公共財(cái)政有了明顯的發(fā)展職能。發(fā)展中國家試圖通過政府的強(qiáng)大作用，提高整體的經(jīng)濟(jì)水平和增強(qiáng)國際競(jìng)爭(zhēng)力，全面主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營壟斷行業(yè)。從這一點(diǎn)看，公共財(cái)政的發(fā)展職能具有較強(qiáng)的直接性。

　　而我國農(nóng)村公共財(cái)政的發(fā)展職能具有更強(qiáng)的直接性和生產(chǎn)性，主要是由我國的特殊情況———公共財(cái)政的制度環(huán)境決定的：一是農(nóng)村分散生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)主體自我積累能力很弱。從1985年以后，農(nóng)村資金一直凈流出，我國個(gè)體農(nóng)戶的再生產(chǎn)就幾乎停留在不變的規(guī)模上，農(nóng)民收入多年徘徊不前就不奇怪了。如果按照一般的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”法則，政府不介入微觀生產(chǎn)領(lǐng)域，公共財(cái)政對(duì)個(gè)體農(nóng)戶的投入不給予直接支持，農(nóng)業(yè)整體上的發(fā)展是不會(huì)有的；二是村組已沒有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)來源承擔(dān)小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入；如果仍然靠個(gè)體農(nóng)戶集資興辦，勢(shì)必增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在很大程度上抵消公共建設(shè)的效用。由此，公共財(cái)政也必須對(duì)村組內(nèi)的公共建設(shè)予以支持；三是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政多年處于困境之中，農(nóng)村大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其在西部應(yīng)取消縣鄉(xiāng)政府籌資配套大型項(xiàng)目的做法，縣鄉(xiāng)公共財(cái)政一般只負(fù)擔(dān)政府運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的支出，發(fā)展職能應(yīng)在省級(jí)和中央的公共財(cái)政中體現(xiàn)。

　　農(nóng)村公共財(cái)政的發(fā)展職能與農(nóng)村居民的特性有關(guān)。我國農(nóng)民家庭是可以獨(dú)立應(yīng)用所擁有的土地、勞動(dòng)和資本進(jìn)行生產(chǎn)的經(jīng)營主體，任何直接或間接提高他們實(shí)際收入水平的政府支出，都會(huì)在一定程度上轉(zhuǎn)化為發(fā)展的投入，轉(zhuǎn)化為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的手段或條件。而城市居民享受公共財(cái)政的福利，一般都體現(xiàn)在改善生活條件、提高生活水平方面，公共財(cái)政優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)條件的效應(yīng)是與企業(yè)行為相聯(lián)系的。因此，農(nóng)村公共財(cái)政應(yīng)通過適當(dāng)?shù)姆绞浇o予農(nóng)戶的個(gè)體經(jīng)濟(jì)行為以支持。

　　可見，公共財(cái)政在農(nóng)村具備了保障和發(fā)展職能，其職能才可以說是完整的。這里說的農(nóng)村公共財(cái)政的全面職能，不僅指有了這兩個(gè)職能，而且還強(qiáng)調(diào)這兩個(gè)職能都具有微觀和宏觀這兩個(gè)方面的作用。由上述可知，農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能既包括農(nóng)民普遍可以無償享受國家福利的內(nèi)容，也包括國家支持個(gè)體農(nóng)民發(fā)展而使農(nóng)民享受的自我保障。同時(shí)，農(nóng)村公共財(cái)政的發(fā)展職能也是既有從整體上支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宏觀方面，也包括對(duì)個(gè)體農(nóng)民相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為給予支持的微觀內(nèi)容。也可以說，農(nóng)村公共財(cái)政的保障和發(fā)展職能涉及了農(nóng)民個(gè)人生活、個(gè)體農(nóng)戶生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)整體發(fā)展的三個(gè)層面。

　　農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能和發(fā)展職能是密切聯(lián)系、相互促進(jìn)的。保障職能強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政保障農(nóng)民個(gè)人生活基本權(quán)益、提高農(nóng)民身體文化素質(zhì)的功能；發(fā)展職能強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)民生產(chǎn)能力和改善生產(chǎn)條件的功能，其中的一個(gè)職能弱化，另一個(gè)職能也會(huì)受到抑制。農(nóng)村改革近30年來，整體上農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能偏廢，農(nóng)民個(gè)體的生存和發(fā)展?fàn)顩r與我國整體實(shí)力極不相稱，農(nóng)民的自我發(fā)展能力受到抑制，公共財(cái)政的發(fā)展職能也不能得到充分發(fā)揮。建立農(nóng)村公共財(cái)政的體系和運(yùn)用財(cái)政手段，都要有利于這兩個(gè)職能的發(fā)揮。當(dāng)然，農(nóng)村的全面發(fā)展不只是指經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還必須有農(nóng)民素質(zhì)的提高和農(nóng)村的社會(huì)進(jìn)步。農(nóng)村公共財(cái)政的建立可以直接促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以間接起到促進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)提高和農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步的作用。不論是農(nóng)村公共財(cái)政的保障職能還是發(fā)展職能，最終會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民的自我發(fā)展能力，為提高農(nóng)民的收入水平和提高農(nóng)業(yè)水平創(chuàng)造了最基本條件。同時(shí)，有了一定物質(zhì)保障的農(nóng)民就有能力提高自身素質(zhì)，重視自己的經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利和政治民主權(quán)利，并有經(jīng)濟(jì)實(shí)力組織起來，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的公共選擇中和政治選舉中表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的愿望，農(nóng)村的民主水平就會(huì)逐漸提高。

　�。ㄈ�）我國未來一段時(shí)期內(nèi)公共財(cái)政體系應(yīng)具有明顯的向農(nóng)村傾斜的特征

　　這是目前農(nóng)村偏低的收入水平所決定的，我國已進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段。我國理論界在討論是否應(yīng)該全面支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展問題時(shí)，一般選擇兩種理論基礎(chǔ)：一是工業(yè)化進(jìn)程論，就是在工業(yè)化早期，應(yīng)靠農(nóng)業(yè)積累支持工業(yè)發(fā)展；到工業(yè)化中期則是工業(yè)和農(nóng)業(yè)自我發(fā)展；到了工業(yè)化后期應(yīng)用工業(yè)積累支持農(nóng)業(yè)發(fā)展（馮海發(fā)，1995）。這種理論是以工業(yè)為中心，注重工業(yè)和農(nóng)業(yè)相互支持的物質(zhì)可能性；二是農(nóng)業(yè)外部性理論，認(rèn)為農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的影響力大于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值比重，農(nóng)業(yè)這種正外部性要求政府負(fù)擔(dān)部分的成本。用這兩種理論分析西方發(fā)達(dá)國家的工農(nóng)業(yè)關(guān)系問題是可以的，如果用來分析我國的城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)業(yè)關(guān)系就會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。因?yàn)橛霉�業(yè)化進(jìn)程論來判斷社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持程度，就會(huì)根據(jù)我國處于工業(yè)化中期得出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村應(yīng)自我發(fā)展的結(jié)論。用農(nóng)業(yè)的外部性理論來判斷這一問題，又很容易得出政府補(bǔ)貼以提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格或降低成本的結(jié)論。這樣的理論始終不能得出要全面支持農(nóng)村（不只是農(nóng)業(yè)）發(fā)展的結(jié)論。其實(shí)在西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化過程中，國家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持一直是比較全面和有力度的，主觀上并不存在“階段”意識(shí)，財(cái)政政策從來也沒有僅僅停留在“補(bǔ)償”農(nóng)村的水平上。

　　1 公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的必然性。公共財(cái)政的體系是由它的基本職能決定的，財(cái)政的職能不同，財(cái)政體系的因素和結(jié)構(gòu)就不同。從農(nóng)村財(cái)政的保障和發(fā)展職能看，農(nóng)村公共財(cái)政的體系比城市公共財(cái)政更加全面，它既包括城市公共財(cái)政已有的居民生活補(bǔ)助和救助、基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活設(shè)施和文化教育支出，還包括對(duì)農(nóng)戶個(gè)體生產(chǎn)及合作組織的補(bǔ)助。從我國就業(yè)人口的比重看，目前64%的人口尚在農(nóng)村，如果讓農(nóng)村居民享受與城市居民大體相等的公共設(shè)施和服務(wù)水平，農(nóng)村公共財(cái)政的規(guī)模至少不低于城市公共財(cái)政。但是由于歷史原因和農(nóng)村的發(fā)展規(guī)律限制，來自農(nóng)村的財(cái)政收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于來自城市的收入，也就是說要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共財(cái)政的職能，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支出必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于來自農(nóng)村的財(cái)政收入，公共資源是凈流向農(nóng)村的，從結(jié)果看農(nóng)村公共財(cái)政體系應(yīng)是向內(nèi)傾斜的。按照這一思路，可以把農(nóng)村公共財(cái)政的體系特征分為向外傾斜、自我平衡和向內(nèi)傾斜三種。從西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化歷史看，由于農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と�、農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械乃俣群凸�業(yè)化的過程基本一致，農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的支持時(shí)間很短，就進(jìn)人了工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持階段。表現(xiàn)在農(nóng)村公共財(cái)政的體系特征上就是基本向內(nèi)傾斜的，公共資源長期是凈流入農(nóng)村的，農(nóng)村居民的生活水平和生活條件基本與城市居民一致。而1978年以后我國在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加深的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政體系一直顯著向外傾斜，政府從農(nóng)村集中各種收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府對(duì)農(nóng)村的支出，應(yīng)該由公共財(cái)政支出的竟然由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有人說農(nóng)村財(cái)政是“農(nóng)民財(cái)政”，這與公共財(cái)政的本質(zhì)和職能大相徑庭，農(nóng)村公共財(cái)政向外傾斜是造成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民困難的主要原因。

　　2 向內(nèi)傾斜的實(shí)現(xiàn)方式。向內(nèi)傾斜的農(nóng)村公共財(cái)政是其制度環(huán)境的必然要求，只有適應(yīng)這一特征進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能建立有利于農(nóng)村全面發(fā)展的公共財(cái)政制度。從長期看，堅(jiān)持公共財(cái)政制度的創(chuàng)新，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度和福利制度，完善農(nóng)村稅收和財(cái)政支農(nóng)制度，在收入水平不變的條件下就可達(dá)到向內(nèi)傾斜的程度，這是建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政的基本方式。從短期看，也就是在全面的農(nóng)村公共財(cái)政的制度沒有建成的時(shí)間內(nèi)，堅(jiān)持財(cái)政政策調(diào)整，或增加農(nóng)民收入或減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也可達(dá)到向內(nèi)傾斜的效果。比如，我國農(nóng)民收入偏低，這時(shí)減稅或免稅的增收效應(yīng)最大，如果不對(duì)農(nóng)戶征收任何稅費(fèi)，或者減少農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的稅收負(fù)擔(dān)，即使財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支出水平不變，農(nóng)村公共財(cái)政也會(huì)實(shí)現(xiàn)向內(nèi)投入的目標(biāo)。再者，如果財(cái)政以貼息的方式支持國家政策銀行和商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)戶的低息或無息貸款，財(cái)政支出的乘數(shù)效應(yīng)也較大。如果同時(shí)在收入政策和支出政策兩方面進(jìn)行有利于農(nóng)民增收的政策，農(nóng)村公共財(cái)政的支農(nóng)作用會(huì)達(dá)到最佳水平。事實(shí)上，近年來解決三農(nóng)問題時(shí)較多地應(yīng)用了這種財(cái)政政策調(diào)整的方式，發(fā)揮了農(nóng)村公共財(cái)政的職能作用。

　　農(nóng)村公共財(cái)政向內(nèi)傾斜可分為兩個(gè)階段：在農(nóng)村公共財(cái)政體系沒有建立以前，要通過不同的組合方式，增加對(duì)農(nóng)村公共資源的凈投入，即注重農(nóng)村公共財(cái)政向內(nèi)傾斜在數(shù)量上的擴(kuò)張；在農(nóng)村公共財(cái)政體系健全以后，要將政府對(duì)農(nóng)村凈支出的比重與一定的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)聯(lián)系起來，保障公共資源向農(nóng)村的凈流入處于合理和穩(wěn)定的水平上。

　　（四）注重發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政動(dòng)員社會(huì)資源流向農(nóng)村的導(dǎo)向功能

　　這點(diǎn)對(duì)于目前我國財(cái)政總量有限的情況下，發(fā)揮有限財(cái)力的最大效益具有特別重要的意義。1978年以前，我國農(nóng)業(yè)積累的大部分用于工業(yè)發(fā)展，是在計(jì)劃體制下靠壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的方式強(qiáng)制進(jìn)行的，1978年以后工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品通過市場(chǎng)交換，社會(huì)資源按照利潤最大化原則“自然”地由農(nóng)村流向城市，我國經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)在某種程度上還有所加深。社會(huì)資源在城鄉(xiāng)和東西部分布很不均衡，在一段時(shí)間后（1990年以后），農(nóng)村資本和技術(shù)的匱乏抑制了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民收入的增長，也就抑制了城市占有資源的運(yùn)用效率（張曉山，崔紅志，2002），所以必須使農(nóng)村和城市占有的社會(huì)資源水平大致相等。而在以市場(chǎng)配置資源為主的條件下，增加社會(huì)資源向農(nóng)村流入的任務(wù)就不能通過強(qiáng)制的方式進(jìn)行，只能一方面通過政府主要是農(nóng)村公共財(cái)政的職能引導(dǎo)社會(huì)資源；另一方面農(nóng)村公共財(cái)政直接投資以改善農(nóng)村的投資環(huán)境、提高農(nóng)村的技術(shù)水平和對(duì)一些經(jīng)濟(jì)行為給予支持。也就是說，在農(nóng)村社會(huì)資源流向城市的同時(shí)，公共財(cái)政要引來公共資源以提高農(nóng)村對(duì)資源的占有率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間配置的基本均衡，最終提高我國社會(huì)資源的利用效率。由此，農(nóng)村公共財(cái)政與城市公共財(cái)政相比，以及與其它配置社會(huì)資源的方式（比如金融或市場(chǎng)手段）相比，在引導(dǎo)社會(huì)資源流入農(nóng)村方面有著主要作用。