財政支出政策是財政政策的重要組成部分，也是國家宏觀調控的重要手段。那么，在中國社會主義市場經(jīng)濟條件下財政支出政策的取向是什么，或者說擔負著哪些重要的歷史使命，這是需要深入研究的一個問題。根據(jù)馬克思主義的基本原理，財政分配導源于政府職能，財政是政府履行職能的重要物質經(jīng)濟基礎。因此，從理論或邏輯上講，研究財政支出政策需要從政府職能作用的分析入手。有基于此，本文主要對以下兩個問題作一些探討。

　　一、對市場經(jīng)濟下政府職能作用的基本判斷�お�

　　我國經(jīng)濟改革的最終目標是建立社會主義市場經(jīng)濟新體制，在體制轉軌的過程中，如何妥善處理政府和市場的關系，如何正確認識和發(fā)揮政府的職能作用，這不僅是關系到確保整個經(jīng)濟改革正確方向的一個重大原則問題，而且也是關系到財政改革和發(fā)展趨向、確立未來財政支出政策的一個重要理論前提。對此，我提出以下幾點認識和判斷。��

　�。ㄒ唬╆P于政府職能內涵的界定��

　　政府的職能是什么？這首先需要全面正確地理解國家的內在屬性。眾所周知，馬克思主義創(chuàng)始人運用唯物史觀的理論武器，創(chuàng)立了科學的國家學說，第一次科學地揭示了國家的本質及其屬性。馬克思主義認為，國家是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是生產(chǎn)力發(fā)展擺脫了原始落后狀態(tài)出現(xiàn)了階級對立狀況下的結果。國家就其本質而言，是階級專政的工具，是統(tǒng)治階級鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的機關。這就是國家的階級屬性。國家作為階級社會的特有現(xiàn)象，它總是代表統(tǒng)治階級的利益的。任何國家都包含著階級的規(guī)定性，不包含階級規(guī)定性的國家是不存在的。因為國家之所以成為必要，就在于社會存在階級沖突而又無力擺脫這種沖突，只有國家的力量才能緩和沖突。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中寫道：“國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一個表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產(chǎn)生但又居于社會之上并且同社會脫離的力量，就是國家�！瘪R克思主義的國家學說并沒有分析到此為止，馬克思主義在揭示國家的階級屬性的同時，還揭示了國家的社會屬性，這就是國家為了實現(xiàn)統(tǒng)治階級的利益，還需要介入社會經(jīng)濟活動和社會公共事務管理。恩格斯在《反社林論》中系統(tǒng)地闡述過這個觀點。他說：“一切政治權利起先總是以某種經(jīng)濟的、社會的職能為基礎的，”“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去�！边@說明，任何一種社會制度的國家都是建筑在一定規(guī)模的社會公共事務的基礎上的，只是由于生產(chǎn)力水平的制約，不同時代、不同社會、哪一個時期，也不論公共事務規(guī)模的大小，履行社會公共事務管理的職能，都是國家不可或缺的。馬克思在分析古代印度社會時，就反復強調了“公共工程部門”的重要性，它對于促進經(jīng)濟發(fā)展，緩和社會矛盾，實現(xiàn)階級統(tǒng)治利益具有重要意義。由此可見，國家客觀上具有雙重屬性，即是階級性和社會性的統(tǒng)一體，二者相互依存，不能彼此代替。由國家的雙重屬性所決定，作為執(zhí)行和體現(xiàn)國家意志的政府的職能也決不可能是單一的，它必須適應國家的本質規(guī)定性或國家的內在屬性。國家的階級屬性規(guī)定政府必須用政治暴力消滅敵對階級，鎮(zhèn)壓敵對分子，鞏固國家政權，以及維護國家主權，防止外來侵略；國家的社會屬性規(guī)定政府必須實施對社會的經(jīng)濟管理和社會公共事務的管理。具體講，政府職能主要包括三個方面：一是政治職能。主要是運用政治暴力（包括專政機關和軍事手段），維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治地位和基本利益，維護本國在國際上的主權和利益。二是經(jīng)濟職能。主要是通過經(jīng)濟、法律和行政手段，干預經(jīng)濟活動，實現(xiàn)國家宏觀政策目標，促進經(jīng)濟發(fā)展，為實現(xiàn)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治和促進社會發(fā)展創(chuàng)造物質基礎。三是公共職能。主要是管理社會公共事務和發(fā)展社會文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等事業(yè)，以適應社會的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展的需要。��

　　從長期歷史進程分析，隨著人類社會的演進和生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高，國家屬性及其政府職能也出現(xiàn)了明顯的發(fā)展變化趨勢，其基本特征是：國家的階級屬性和政府的政治職能處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，而國家的社會屬性和政府的經(jīng)濟職能、公共職能不斷上升。即是說，從廣義上講，政府的職能作用伴著時代節(jié)拍處于擴大化的趨勢。這與不同社會歷史時期的生產(chǎn)力發(fā)展水平及在此基礎上形成的一定生產(chǎn)關系存在著密不可分的聯(lián)系，同時，政府職能的擴大，對于加速經(jīng)濟發(fā)展，促進人類社會的文明進步，起到了重要作用。��

　�。ǘ�）關于政府與市場關系的探討��

　　政府與市場的關系是市場經(jīng)濟運行的一個核心問題，也是決定政府職能范圍的基本前提。從市場經(jīng)濟發(fā)展的軌跡看，人們對政府與市場關系的認識逐步深化和理性，但在當今世界范圍內，這仍是一個處于不斷探索和實踐的重大課題。��

　　西方市場經(jīng)濟發(fā)展已有幾百年歷史，政府與市場的關系也在發(fā)生變化，從總體發(fā)展趨勢考察，普遍經(jīng)歷了由傳統(tǒng)自由放任到現(xiàn)代國家干預的變化過程，政府調控經(jīng)濟的職能作用不斷增強。當資本主義處于自由競爭時期，以亞當。斯密為代表的一代經(jīng)濟學家，竭力主張“自由放任”的經(jīng)濟政策，盡可能地縮小政府的經(jīng)濟權限，認為政府應扮演“守夜人”的角色，政府最好的經(jīng)濟政策就是讓市場機制這只“看不見的手”自由調節(jié)經(jīng)濟的運行，而政府的職能作用僅僅限于行政、司法及建設維持必要的公共工程設施。資本主義發(fā)展到壟斷階級后，自由競爭的自動調節(jié)機制被不斷出現(xiàn)的經(jīng)濟危機所打亂，事實上宣告了古典學派“自由放任”政策的破產(chǎn)。本世紀30年代資本主義世界發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟危機，生產(chǎn)縮減和失業(yè)加劇達到前所未有的程度，正是在這種經(jīng)濟環(huán)境和背景下，西方經(jīng)濟學家關于政府經(jīng)濟職能的學說發(fā)生了重大轉變，凱恩思主義應運而生。凱恩斯認為，市場并非象古典學派所說的那樣可以自動實現(xiàn)充分就業(yè)均衡，國民經(jīng)濟波動的主要原因在于總需求不足，政府不應該再是社會經(jīng)濟秩序的消極保護者，而應作為積極的干預者。凱恩斯主義出現(xiàn)后，很快成為資本主義國家政府干預經(jīng)濟的政策基礎，在一定程度上緩解了周期性經(jīng)濟危機引發(fā)的社會矛盾。本世紀70年代以來，西方國家面臨著新的問題，即通脹加劇和失業(yè)增加的“滯脹”現(xiàn)象，凱恩斯主義的政府干預經(jīng)濟生活的主張和政策顯得于事無補，主張修復“看不見的手”，加強市場作用、減少政府干預的呼聲日漸高漲。在這樣的背景下，產(chǎn)生于30年代的新自由主義經(jīng)濟學獲得了較大發(fā)展。新自由主義思潮主要是由貨幣學派、供給學派、新制度學派和公共選擇學派等組成的理論體系。他們提出“政府失效”概念，積極提倡自由企業(yè)制度，強調讓市場機制重新成為經(jīng)濟運行的基本調節(jié)機制，加強市場的作用。但鑒于現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的特點，新自由主義者也不可能完全否定政府干預的作用，實踐中也沒有哪一個國家的政策調控返回到過去傳統(tǒng)的自由放任的老路。恰恰相反，現(xiàn)代西方國家市場經(jīng)濟的運行仍都是建立在政府適當干預的基礎上的，政府職能及其對經(jīng)濟的滲透力表現(xiàn)出不斷增強的趨勢。��

　　從理論上分析，在現(xiàn)代社會的政府與市場關系中，政府調控經(jīng)濟具有客觀必然性，這是由市場機制的內在特征所決定的。市場經(jīng)濟是資源配置的一種基本方式，其實質是通過運用價值規(guī)律來調節(jié)經(jīng)濟運行，具有刺激生產(chǎn)、調節(jié)供求、提高效率等積極作用。但市場機制也不是萬能的，存在內在的缺陷。單純的市場調節(jié)只能解決市場微觀平衡問題而不能解決宏觀經(jīng)濟的平衡問題。由于市場調節(jié)具有盲目性、自發(fā)性、滯后性的傾向，還容易帶來經(jīng)濟總量增長的周期性波動；市場機制只能反映現(xiàn)有的生產(chǎn)結構和需求結構，而不能有效反映和解決國民經(jīng)濟發(fā)展的長遠目標和結構，市場機制對有些部門的生產(chǎn)具有較強的外部性特征；市場機制的有效利用是以充分競爭或完全競爭為前提的，但在現(xiàn)實經(jīng)濟中，市場競爭往往是不完全競爭甚至出現(xiàn)壟斷；市場機制以優(yōu)勝劣汰、適者生存為原則，這固然有助于提高效率，但這種競爭的原則會導致收入分配中嚴重的收入不均和兩級分化現(xiàn)象，加劇社會矛盾和沖突；社會產(chǎn)品可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，但由行公共產(chǎn)品具有非排它性和非競爭性特征，因此公共產(chǎn)品既不能通過市場來提供，也不能通過市場價格機制加以分配。市場機制的這些缺陷及其失靈，決定了單純的市場調節(jié)難以確定資源配置的合理化，也難以促使經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展，因而有必要需要政府介入，干預經(jīng)濟。現(xiàn)代西方著名經(jīng)濟學家薩繆爾森在《經(jīng)濟學》第十四版中明確指出，現(xiàn)代市場經(jīng)濟下政府對經(jīng)濟的干預主要是出于三方面的考慮：一是力圖矯正市場失靈，以提高效率；二是規(guī)劃利用稅收和支出向特殊群體進行收入再分配，以促進公平；三是依靠稅收、支出和貨幣量進行調控，以支持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，包括減少失業(yè)，降低通貨膨脹，促進經(jīng)濟增長。這就不僅闡述了政府調控經(jīng)濟的必要性，而且還揭示了政府干預經(jīng)濟的主要目標和基本職能所在。��

　　世界銀行1997年年度發(fā)展報告以《變革世界中的政府》為題，專門研究現(xiàn)代經(jīng)濟條件下政府的作用，其研究重要和內容是：重新思考政府的作用，政府發(fā)揮了哪些作用，如何更好地發(fā)揮政府的作用。該報告在對世界各國政府作用歷史考察和現(xiàn)實分析的基礎上，提出了幾個值得重視的理論觀點：1.一個有效的政府對于提供商品和服務——“以及規(guī)則和機構——是不必可少的，這些商品和服務可以使市場繁榮，使人民過上更健康、更快樂的生活，沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟的還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的。2.有效的政府包括哪些內容，這在不同的國家及不同的發(fā)展階段相差極大。3.在過去的一個世紀中，政府的規(guī)模和職責范圍大幅度擴大，工業(yè)國尤其明顯。第二次世界大戰(zhàn)之前政府的擴張，除其它因素外，主要原因是必須解決因大蕭條帶來的經(jīng)濟和社會體系中的沉重負擔問題。戰(zhàn)后對政府的信心培育了對政府的需求，要求它做更多的工作。工業(yè)國中福利國家增多了，而許多發(fā)展中國家采納了政府主導的發(fā)展戰(zhàn)略。其結果是，全世界各國政府的規(guī)模及其管轄事務范圍都極度擴張。4.政府”選擇做什么和不做什么是至關重要的“，”有五項基礎性任務處于每個政府使命的核心地位，如果這五項任務完不成，就不可能取得可持續(xù)的、共享的、減少貧困的發(fā)展“。報告認為，政府面臨的這五項基礎任務：一是建立法律基礎；二是保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；三是投資于基本的社會服務與基礎設；四是保護承受力差的階層；五是保護環(huán)境。世行報告提出的政府的具體職責和任務是否全面和科學，尚待進一步深入研究，但該報告重視肯定政府職能作用的觀點及其建立在世界各國大量歷史實證材料分析基礎上得出的政府職能作用呈現(xiàn)出不斷擴大的結論是十分重要的。正是基于上述觀點和分析，世界銀行行長詹姆斯。D.沃爾芬森非常深刻地指出：”一個最低綱領派政府做不出壞事情，但也做不出什么有益的事情來�！斑@表明，在現(xiàn)代經(jīng)濟條件下，政府決不是管得越少越好，一個良好的經(jīng)濟運行機制，必須實現(xiàn)市場作用這只”看不見的手“和政府作用這只”看得見的手“的有機結合，這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下政府與市場關系的一個本質特征，也是世行這份專題報告給我們的最大啟示。��

　�。ㄈ�）關于中國市場經(jīng)濟下政府職能作用的認識��

　　中國當前和今后一個時期正處于體制轉軌的關鍵時期，改革的基本目標是建立社會主義市場經(jīng)濟新體制。如何按照市場經(jīng)濟的一般要求，并依據(jù)中國國情，處理好政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場機制和政府宏觀調控的職能作用，這是需要深入研究的問題。��

　　首先，我認為，在我國，社會主義市場經(jīng)濟并不是自由經(jīng)濟，市場的基礎性作用也并不是讓市場支配一切，相反社會主義市場經(jīng)濟是一種有政府宏觀調控的經(jīng)濟運行模式，而且我國政府宏觀調控的職能作用比西方一般市場經(jīng)濟國家更加突出和重要。之所以這樣講，主要是出于以下幾點考慮：其一，市場機制有積極作用，但市場決不是萬能的，僅僅依靠市場力量難以確保國民經(jīng)濟運行的總量平衡和結構優(yōu)化。特別是在我國市場發(fā)育還不夠、各種市場因素素質還不高的情況下，一味放任讓市場盲目地誤導資源配置，對整個經(jīng)濟的發(fā)展必然會產(chǎn)生很大的負面效應。因此，我國在市場化的改革中，政府的宏觀調控和經(jīng)濟職能作用不可缺少，市場經(jīng)濟只能是“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。其二，當今世界上沒有百分之百的自由市場經(jīng)濟，所有西方國家都用相當?shù)恼�府干預手段來調控經(jīng)濟，政府在經(jīng)濟運行中的職能作用日漸重要。其調控經(jīng)濟的主要做法有：制訂經(jīng)濟計劃，確定經(jīng)濟中長期發(fā)展目標；運作稅收、金融等手段對經(jīng)濟進行間接干預，確保整個經(jīng)濟基本上符合經(jīng)濟計劃；制訂有關法律規(guī)范經(jīng)濟活動；在不同時期制訂不同的產(chǎn)業(yè)政策，合理調整產(chǎn)業(yè)結構；發(fā)揮民間各個行業(yè)中介組織的職能和作用，架起企業(yè)與政府、微觀經(jīng)濟與宏觀經(jīng)濟之間的聯(lián)系橋梁。這說明，現(xiàn)代意義上的市場經(jīng)濟，是一種既要市場調節(jié)又有政府宏觀調控的經(jīng)濟模式。我國市場經(jīng)濟以公有制為基礎，在整個國民經(jīng)濟中，公有經(jīng)濟始終占據(jù)主導地位。這一基本國情決定了我國的政府職能比西方國家要寬泛得多。其三，實行政府主導型的市場經(jīng)濟，是后發(fā)展國家實施趕超戰(zhàn)略的成功經(jīng)驗日本和韓國經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗及其它新興工業(yè)化國家和地區(qū)的經(jīng)驗都證明，后發(fā)展國家要實施趕超戰(zhàn)略，在較短的時間內走完發(fā)達國家用二三百年走過的道路，必須發(fā)揮政府的主導作用，依靠國家的力量來彌補市場的不足，把資源集中配置到國家產(chǎn)業(yè)政策引導的方面。如果沒有政府強有力的宏觀調控，僅僅依靠市場的自發(fā)調節(jié)，那么，工業(yè)化發(fā)展必然要走一條漫長的道路，既先是大量低水平的重復建設，然后再通過競爭，不斷提高生產(chǎn)的技術水平和集中程度。這樣，后發(fā)展的優(yōu)勢就不可能得以發(fā)揮。我國是一個發(fā)展中的社會主義國家，要發(fā)揮后發(fā)展國家的優(yōu)勢，加快經(jīng)濟發(fā)展，就必須借鑒國際上后發(fā)展國家實行政府主導型的市場經(jīng)濟，實現(xiàn)趕超發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，強化政府對經(jīng)濟的宏觀調控，從而加速工業(yè)化的進程。其四，中國國情和所處的發(fā)展階段決定了中國政府的宏觀調控職能更加重要。中國是一個擁有12億人口的發(fā)展中的大國，各地區(qū)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境的差異都很大，又處于在新舊體制轉軌的劇烈變革時期，當前和今后一個時期面臨著人口眾多、人均資源相對不足、就業(yè)形勢嚴峻、產(chǎn)業(yè)結構調整升級、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、保護環(huán)境和生態(tài)等問題。中國國情的特殊性、復雜性、體制轉軌面臨任務的艱巨性，是任何一個國家所不能比擬的，僅靠市場機制解決不了未來我國工業(yè)化發(fā)展面臨的難題，也實現(xiàn)不了體制轉軌的戰(zhàn)略性任務。因此，在我國，強調政府的宏觀調控具有特殊的重要性。由上述分析可以看出，在我國市場經(jīng)濟條件下，政府的經(jīng)濟職能作用不是可有可無，無論是從當代世界范圍看，還是從中國特定國情看，市場機制和政府調控都是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的有機組成部分，二者既不能分開，更不能對立。鄧小平同志深刻地指出，計劃和市場都是資源配置的手段。政府運用計劃、財政、金融等宏觀調控手段補充市場的缺陷和不足，是經(jīng)濟健康發(fā)展所必需的。我們搞市場經(jīng)濟，并不是說政府可以撒手不管，而是要求政府的宏觀調控更有水平、更有成效，盡可能少走彎路，減少或者避免重大的決策失誤。��

　　其次，我國正處于體制轉軌時期，宏觀地分析，當前我國的政府職能既存在“越位”的情況，管了許多不該管的事，同時也存在“缺位”的情況，有不少該管而沒有管好的事。這兩種情況都在相當程度上制約著經(jīng)濟改革和發(fā)展的進程。因此，今后進一步調整和健全政府調控職能成為正確處理政府與市場關系面臨的當務之急。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府的職能包羅萬象，對經(jīng)濟生活實行全面的和高度集中的計劃管理，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，物資統(tǒng)購統(tǒng)銷和計劃分配，產(chǎn)品和服務價格幾乎全部由政府統(tǒng)一制度，市場只在消費品流通方面發(fā)揮有限的調節(jié)作用，企業(yè)成了政府的附屬物，使整個經(jīng)濟缺乏生機和活力。80年代以來我國堅持市場化取向的改革，采取了擴大地方和企業(yè)自主權的改革措施，擴大市場調節(jié)范圍，促進了經(jīng)濟和社會快速發(fā)展。但必須看到，政府職能的轉變至今尚未到得根本性突破，在諸方面仍保留了傳統(tǒng)體制的色彩。目前政企不分的問題仍然相當突出，政府對國有企業(yè)干預仍然過多，管了不少應由企業(yè)決策、經(jīng)濟的事，國有企業(yè)尚未真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)營實體。就政府調控部門而言也存在問題，機構重疊，層次過多，職能交叉，結構不合理。經(jīng)濟管理部門基本上是按照產(chǎn)品經(jīng)濟模式和部門管理原則設置的，直接管企業(yè)、管產(chǎn)品的機構過多，分工過細。政府的整體功能配置缺乏科學性，主要局限在對企業(yè)分錢、分物、定指標、批項目，陷于事務主度而不能自拔。結果是機構龐大臃腫，職責交叉不清，人浮于事，手續(xù)繁雜，互相扯皮，官僚主義嚴重，政府整個運轉效率低下。另一方面，政府的宏觀職能發(fā)揮和運用不夠，尤其是由于政府財政匱乏，調控經(jīng)濟缺乏有力的經(jīng)濟手段，從而難以有效地實施國家產(chǎn)業(yè)政策，推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和升級。社會公共公益事業(yè)發(fā)展滯后，從基礎設施到文教衛(wèi)生以及社會保障都有很多欠賬，這都會影響和制約社會經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。��

　　根據(jù)以上分析，無論是從理論上講，還是從現(xiàn)實看，我國政府職能需要進一步調整和完善，其基本原則趨向是按照市場經(jīng)濟要求，政府應該從微觀的過多過細的管理中解脫出來，與此同時，著力強化宏觀政策調控，從而實現(xiàn)職能歸位。具體講，在市場經(jīng)濟條件下，我國政府宏觀調控職能主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是制訂經(jīng)濟社會發(fā)展的中長期規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，提出發(fā)展戰(zhàn)略目標，引導產(chǎn)業(yè)結構調節(jié)；二是培育市場體系，維護公平競爭，調節(jié)社會分配和組織社會保障，為經(jīng)濟發(fā)展和市場運行創(chuàng)造良好的基礎環(huán)境；三是促進國有企業(yè)轉換機制，加強國有資產(chǎn)管理，確保國有資產(chǎn)的保值和增值；四是運用法律手段監(jiān)督各部門、各企業(yè)、各單位遵守國家法律、法規(guī)和紀律，保護國家利益和人民利益，等等。