我國(guó)國(guó)庫(kù)制度的現(xiàn)狀

　　建國(guó)以來(lái)，我國(guó)國(guó)庫(kù)制度一直實(shí)行委托國(guó)庫(kù)制。原則上一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)，由中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。在不設(shè)立中國(guó)人民銀行機(jī)構(gòu)的地方，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行委托當(dāng)?shù)貙?zhuān)業(yè)銀行辦理。《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)國(guó)庫(kù)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、會(huì)計(jì)核算方法、預(yù)算收入報(bào)解程序等方面作了明確規(guī)定�，F(xiàn)行國(guó)庫(kù)支付制度基本上是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的分散支付制，就是將預(yù)算確定的各預(yù)算單位年度支出總額，按期、按計(jì)劃撥付到各預(yù)算單位在銀行開(kāi)立的賬戶。

　　這種委托國(guó)庫(kù)制和分散支付制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)國(guó)家財(cái)政體制的正常運(yùn)行起過(guò)積極作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種制度也暴露出以下缺陷。由于是人民銀行代理國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)部門(mén)普遍存在人員少、業(yè)務(wù)量大的情況，國(guó)庫(kù)很少能對(duì)財(cái)政資金實(shí)施有效監(jiān)督；財(cái)政部門(mén)按期將資金撥付到各預(yù)算單位后，便由各單位自行管理。預(yù)算單位使用財(cái)政資金的過(guò)程脫離財(cái)政監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)只能依賴(lài)各預(yù)算單位財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止正在發(fā)生的財(cái)政資金違規(guī)現(xiàn)象；財(cái)政資金上劃、下?lián)苤苻D(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，國(guó)庫(kù)結(jié)算手續(xù)繁瑣，造成大量資金在途。各預(yù)算單位都存在資金分散存儲(chǔ)，逐漸支用的過(guò)程，在預(yù)算資金按期撥付，各預(yù)算單位分散保管的情況下，必然會(huì)使大量的財(cái)政資金分散在各單位形成沉淀，影響了財(cái)政資金的使用效率。而財(cái)政部門(mén)為應(yīng)付短期資金需要，有時(shí)不得不向銀行借款或發(fā)行短期公債，從而增加財(cái)政利息負(fù)擔(dān)。隨著改革的深入，上述矛盾會(huì)越來(lái)越突出，改革國(guó)庫(kù)制度已成為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容。

　　國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的內(nèi)涵

　　將國(guó)庫(kù)分散支付制度改為集中支付制度，首先要取消各預(yù)算單位在銀行設(shè)立的收支賬戶，改變財(cái)政部門(mén)向各預(yù)算單位按期、按計(jì)劃撥付預(yù)算資金的做法，所有財(cái)政資金支出都通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付。國(guó)庫(kù)單一賬戶制度是國(guó)際上普遍采用的做法，是指將政府財(cái)政性資金集中存儲(chǔ)在一個(gè)銀行賬戶上，所有的財(cái)政支出都通過(guò)這一賬戶核算，與之配套的是國(guó)庫(kù)分類(lèi)賬戶。國(guó)庫(kù)單一賬戶反映國(guó)庫(kù)資金收支及余額，國(guó)庫(kù)分類(lèi)賬戶反映各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況。國(guó)庫(kù)單一賬戶一般設(shè)在中央銀行，未設(shè)中央銀行的地方，也可以設(shè)在國(guó)有商業(yè)銀行。這種賬戶體系有利于財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金支付活動(dòng)過(guò)程的全部環(huán)節(jié)實(shí)施更為有效的監(jiān)督。

　　從資金來(lái)源看，國(guó)庫(kù)單一賬戶包括政府所屬的各類(lèi)收入。如，以前年度財(cái)政資金余額；稅收、非稅收入及贈(zèng)款；國(guó)有企業(yè)股息和紅利；中央銀行和國(guó)有金融企業(yè)利潤(rùn)；國(guó)有資產(chǎn)投資收益；國(guó)有資產(chǎn)銷(xiāo)售收入；政府貸款歸還收入；政府債券收入；專(zhuān)項(xiàng)收人；政府性基金收入；預(yù)算外資金收入等。

　　從資金的運(yùn)用看，所有財(cái)政支出一旦發(fā)生，資金皆由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者。因而，不存在非單一賬戶制度下存在的多個(gè)轉(zhuǎn)帳壞節(jié)。財(cái)政資金在實(shí)際支付之前，都是國(guó)庫(kù)單一賬戶中可統(tǒng)一支配、調(diào)用的資金。

　　國(guó)庫(kù)單一賬戶的意義

　　建立國(guó)庫(kù)單一賬戶最重要的意義在于利于財(cái)政資金的調(diào)度使用，提高財(cái)政資金的使用效率和效益，進(jìn)一步健全和完善財(cái)政資金的監(jiān)督制約機(jī)制。目前，財(cái)政資金的使用程序是，預(yù)算單位向財(cái)政部門(mén)提出用款申請(qǐng)，財(cái)政部門(mén)審核后，按規(guī)定將款項(xiàng)撥付至預(yù)算單位在銀行開(kāi)設(shè)的賬戶。預(yù)算單位如何使用財(cái)政資金，財(cái)政部門(mén)難以實(shí)施有效的監(jiān)督和控制，只能依賴(lài)各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行事后審查和監(jiān)督。建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，財(cái)政資金集中存儲(chǔ)在國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)的單一賬戶中，預(yù)算單位需要支用財(cái)政資金時(shí)，向財(cái)政部門(mén)提出支付申請(qǐng)，由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審核，向國(guó)庫(kù)開(kāi)出支付憑證，從國(guó)庫(kù)單一賬戶中支付款項(xiàng)。這個(gè)過(guò)程中財(cái)政部門(mén)能夠隨時(shí)掌握各預(yù)算單位每一筆資金的用途。從而加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金使用全過(guò)程的監(jiān)督和管理，杜絕了不合理支出，提高財(cái)政資金使用效率和效益。

　　國(guó)庫(kù)單一賬戶制度能有效杜絕預(yù)算單位銀行亂開(kāi)戶現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，由于各預(yù)算單位在資金管理上缺乏統(tǒng)一性，加之銀行開(kāi)戶審批手續(xù)不嚴(yán)、商業(yè)銀行競(jìng)相拉儲(chǔ)蓄存款等因素，致使預(yù)算單位管理的財(cái)政資金過(guò)于分散，銀行開(kāi)戶過(guò)多。過(guò)濫。政府進(jìn)行過(guò)多次治理，成效不明顯。建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中化管理，能夠從根本上改變目前財(cái)政資金管理分散，各預(yù)算單位多頭開(kāi)戶。重復(fù)開(kāi)戶的混亂局面。除少數(shù)特殊情況必須專(zhuān)款專(zhuān)存或由預(yù)算單位自行保管支用外，其他所有財(cái)政資金都應(yīng)存入國(guó)庫(kù)單一賬戶，由財(cái)政部門(mén)管理和控制，各預(yù)算單位不再直接辦理款項(xiàng)支付。加強(qiáng)了財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的宏觀調(diào)控和統(tǒng)一管理，有效地防止利用財(cái)政資金謀取部門(mén)私利等腐敗現(xiàn)象的滋生。

　　另外，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶可以縮減名預(yù)算單位的會(huì)計(jì)人員，各預(yù)算單位的財(cái)務(wù)責(zé)任得以減輕，提高財(cái)務(wù)收支透明度，節(jié)約經(jīng)費(fèi)。預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員也從繁瑣的核算工作中解放出來(lái)，把精力放在主要的業(yè)務(wù)工作上，從而提高工作效率和財(cái)務(wù)管理水平。

　　目前，包括美、日、英、法在內(nèi)的經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家都采用了國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。我國(guó)臺(tái)灣省于1971年開(kāi)始正式推行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度。國(guó)庫(kù)對(duì)各預(yù)算單位的撥款不再預(yù)撥，財(cái)政資金不再分散存儲(chǔ)在各預(yù)算單位，而是集中存儲(chǔ)在中央銀行國(guó)庫(kù)存款戶，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)管理、調(diào)度使用。各預(yù)算單位經(jīng)費(fèi)及其他款項(xiàng)，除少數(shù)情況必須專(zhuān)戶存儲(chǔ)或自行保管支用外，均應(yīng)存入國(guó)庫(kù)存款戶，由財(cái)政部國(guó)庫(kù)署控制，各預(yù)算單位不再直接辦理支付。國(guó)庫(kù)單一賬戶制度從1971年到1996年分8期推廣，1996年全面試行。臺(tái)灣省省庫(kù)于1972年成立兩個(gè)支付處，1977年全省400個(gè)省屬單位的預(yù)算資金全部實(shí)行由國(guó)庫(kù)單一賬戶支付。省轄縣（市）庫(kù)1980年成立集中支付處，1981年縣市級(jí)全部達(dá)到推行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度預(yù)定目標(biāo)。自國(guó)庫(kù)單一賬戶推廣以來(lái)，臺(tái)灣省國(guó)庫(kù)第一年（1971年度）即有2.8億元余額，1995年余額達(dá)1344億元，1996年度余額更是增加到1993億元。臺(tái)北區(qū)支付處1996年處理憑證103萬(wàn)余件，簽發(fā)支票103萬(wàn)余張，支付庫(kù)款金額達(dá)1兆3195億元，業(yè)務(wù)增長(zhǎng)很快。由于推廣初期，國(guó)庫(kù)系統(tǒng)就采用計(jì)算機(jī)處理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)方式，降低了財(cái)務(wù)成本，節(jié)省了人力，工作效率很高。

　　我國(guó)國(guó)庫(kù)單一賬戶試點(diǎn)情況

　　近年來(lái)，一些地方財(cái)政部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際，在統(tǒng)一財(cái)政收支核算、實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革方面，進(jìn)行了有益的探索和嘗試。

　　湖北省荊州市沙市區(qū)從1995年起，在保持財(cái)政資金分配使用權(quán)和財(cái)務(wù)收支自主權(quán)不變的情況下，將全區(qū)所有行政事業(yè)單位的財(cái)政性資金，全部歸集到財(cái)務(wù)核算中心，實(shí)行單一賬戶，集中收付、集中核算、集中管理，并制訂了相關(guān)的財(cái)務(wù)核算管理制度和辦法。具體做法是，沙市區(qū)設(shè)立區(qū)直機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)核算中心，是區(qū)屬的自收自支事業(yè)單位。區(qū)直行政事業(yè)單位不再設(shè)立會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和配備會(huì)計(jì)人員，具體會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)由核算中心負(fù)責(zé)。行政事業(yè)單位與區(qū)直機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)核算中心簽訂委托書(shū)，委托核算中心代理財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，核算中心為每一個(gè)委托單位建立內(nèi)部賬戶，集中辦理資金結(jié)算，同時(shí)建立支出審批制度和現(xiàn)金管理制度。

　　沙市區(qū)實(shí)行統(tǒng)一收支核算、單一賬戶管理后，在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，財(cái)政宏觀管理和監(jiān)督方面取得了滿意的效果。由于取消了各預(yù)算單位自設(shè)的銀行賬戶，從源頭上控制了預(yù)算內(nèi)資金胡支濫用和預(yù)算外收入體外循環(huán)的問(wèn)題，初步實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的管理由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了地方財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。1995年實(shí)施這項(xiàng)改革以來(lái)，全區(qū)財(cái)政支出增幅低于收入增幅，行政經(jīng)費(fèi)支出低于支出增幅。單一賬戶制度的推行促進(jìn)了沙市區(qū)勤政廉政建設(shè)，從制度上制止了預(yù)算單位多頭開(kāi)戶、逃避財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)象。