關鍵詞：財政政策；演變；區(qū)別對待；國民待遇

　　回顧建國以來的歷史，在最初的近30年里實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，隨后的20多年里中國經(jīng)濟則處在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉軌過程中。與之相適應，中國財政政策在不同的歷史階段，也表現(xiàn)出各不相同的特征。追尋建國以來、尤其是改革開放以來中國財政政策的演變軌跡，我們至少可以獲得以下幾點規(guī)律性的認識。

　　一、由“區(qū)別對待”到“國民待遇”

　　“區(qū)別對待”的政策可以追溯到建國初期，當時國家為促進資本主義工商業(yè)的社會主義改造，對不同所有制經(jīng)濟和行業(yè)實行“區(qū)別對待”的政策，主要表現(xiàn)有二：（1）私營經(jīng)濟承擔的稅負要大大高于國營經(jīng)濟和集體經(jīng)濟，而且在征收手續(xù)和征收方法方面，對公私企業(yè)采取了繁簡不同的策略，給予國營經(jīng)濟最大限度的方便，以此來抑制資本主義工商業(yè)的發(fā)展。（2）對不同的行業(yè)、不同的產(chǎn)品也采取了高低不同的稅率———工業(yè)低于商業(yè)，重工業(yè)低于輕工業(yè)，日用必需品低于奢侈品。由于私營企業(yè)從事的基本都是商業(yè)和輕工業(yè)，所以對不同行業(yè)和產(chǎn)品采取高低不同的稅率，也同樣具有限制資本主義工商業(yè)發(fā)展的作用。社會主義改造完成以后，資本主義工商業(yè)不復存在，在中國基本上形成了一個單一的公有制經(jīng)濟社會，針對公私經(jīng)濟的“區(qū)別對待”的政策已經(jīng)沒有存在的意義，但“區(qū)別對待”的政策仍適用于不同的行業(yè)。在實施“趕超”戰(zhàn)略的背景之下，國家通過低工資制、工農(nóng)產(chǎn)品的價格剪刀差、財政的統(tǒng)收統(tǒng)支等辦法，全力支持工業(yè)、特別是重工業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)造的財富被轉移到工業(yè)部門去實現(xiàn)，實質上是犧牲了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益�！案叻e累、低消費”政策的本身就是對商業(yè)和輕工業(yè)發(fā)展最大的限制。正是這種“區(qū)別對待”的做法，造成了國民經(jīng)濟各種比例關系嚴重失調。

　　1979年以后，中國開始了以市場化為取向的改革。作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，“區(qū)別對待”的政策在新的歷史時期并沒有被拋棄，相反，它被賦予了新的內容，成為中國的財政政策向“正軌”回歸的必由之路。

　　比如，改革伊始，政府就著手提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展；大幅度增加對農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)的投入，試圖通過這種措施緩和農(nóng)輕重比例關系嚴重失調的局面。又如，為擴大對外開放、吸引外資，對涉外企業(yè)實行較國內企業(yè)更加優(yōu)惠的稅收政策。與此同時，國家先后決定成立五個經(jīng)濟特區(qū)、開放十四個沿海城市，以及建立三個沿海經(jīng)濟開放區(qū)，這些地區(qū)享受較其他地區(qū)更為優(yōu)惠的稅收政策。至此，中國的財政政策又增加了按不同區(qū)域區(qū)別對待的內容。再如，為對內搞活、促進非國有制經(jīng)濟的發(fā)展，政府逐步放松市場管制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營經(jīng)濟給予各種優(yōu)惠政策。有關部門的統(tǒng)計表明，改革開放以來，非國有經(jīng)濟承擔的稅負要遠遠輕于國有經(jīng)濟。當然，對包括外資在內的新興經(jīng)濟而言，雖然它們在某些方面享受到了優(yōu)惠政策，但在相當多的領域仍然處于不利的地位。

　　應該說，改革之初所實行的“區(qū)別對待”政策是對計劃經(jīng)濟時期“區(qū)別對待”政策的一種糾正，目的是要消除傳統(tǒng)體制所造成的不良后果。這些政策措施對于解放生產(chǎn)力、培育市場機制發(fā)揮了重要的作用。但隨著市場化進程的推進，原有的許多“區(qū)別對待”的政策在相當程度上已經(jīng)不適應形勢發(fā)展的需要了，尤其是1992年中國政府明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟以后，按照市場經(jīng)濟的規(guī)則制定財政政策是大勢所趨。在建立和完善市場經(jīng)濟的背景下，各種微觀經(jīng)濟主體，無論是國有企業(yè)還是私營企業(yè)，也無論是國內企業(yè)還是國外企業(yè)都應該受到平等的待遇。1994年稅制改革的內容，在一定程度上體現(xiàn)了市場經(jīng)濟社會強調公平的主旨。比如，統(tǒng)一國內企業(yè)所得稅，對國內不同所有制類型的企業(yè)實行相同的所得稅制度。這是一個巨大的進步，第一次在稅法中明確了各種所有制經(jīng)濟的平等地位。又如，將國內企業(yè)所得稅稅率確定為33%，實際上與外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅33%的稅率已經(jīng)持平，促進了在稅收領域國民待遇原則的實現(xiàn)。

　　進入20世紀90年代以后，與國有經(jīng)濟不斷滑坡形成鮮明對照的是，非國有經(jīng)濟已經(jīng)成為推動中國經(jīng)濟增長的決定性力量。按照1998年的統(tǒng)計數(shù)字，非國有經(jīng)濟創(chuàng)造的產(chǎn)值大約占國內生產(chǎn)總值的2/3，對國家財政收入的貢獻也占到了全部財政收入的一半以上。非國有經(jīng)濟力量的增強，進一步要求政府實行“一視同仁”的政策。另一方面，中國在2001年正式加入世界貿(mào)易組織，作為世界貿(mào)易組織的一員，中國有義務對所有成員國實行國民待遇原則和市場準入原則。在以上雙重因素的作用下，“區(qū)別對待”的政策進一步面臨著挑戰(zhàn)：

　　———1998年以后，中國經(jīng)濟增長速度明顯趨緩， 私人投資嚴重不足，在這樣背景下，要求政府對民間資本擴大市場準入范圍的呼聲日高。一旦民間資本獲準進入原本由國有資本壟斷的領域，那就意味著私營經(jīng)濟將得到與國有經(jīng)濟平等的市場競爭機會。

　　———隨著中國對外開放程度的加深，要求政府給予中外企業(yè)以平等的待遇，歧視任何一方都會違背國民待遇原則。中國現(xiàn)行的稅收制度存在著許多對涉外企業(yè)的優(yōu)惠政策，事實上造成了對國內企業(yè)的稅收歧視。如果不及時加以調整，勢必影響中國企業(yè)的國際競爭能力。目前，這方面的工作正在緊鑼密鼓地進行。

　　———改革開放以來形成的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，其出臺的起因是為吸引外資、擴大對外開放。如果要對中外企業(yè)實行一視同仁的待遇，那么區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策也就失去了存在的基礎。

　　由此看來，財政政策中“區(qū)別對待”的成分會不斷地削弱，相應地，“一視同仁”的成分會得到加強，這是經(jīng)濟體制演進的結果，也是時代進步的要求。

　　二、由“生產(chǎn)建設性財政”到“逐步從競爭性領域退出”

　　“生產(chǎn)建設性財政”是對計劃經(jīng)濟時期財政支出政策的形象概括———國家財政資金主要用于滿足生產(chǎn)建設的需要，而投入到非生產(chǎn)部門的資金卻嚴重不足。之所以出現(xiàn)“高積累、低消費”的局面，與那個時期特殊的經(jīng)濟增長方式密切相關。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，國家?guī)缀跽莆樟巳�部的社會資源，所以政府自然成了社會投資的唯一主體。國家財政資金按最終用途可以分為兩個部分，一部分用于積累，一部分用于消費。在財政資金總量固定的情況下，積累率的高低直接關系到經(jīng)濟的增長速度。出于對高經(jīng)濟增長速度近乎狂熱的追求，當時的決策者把積累率提高到不能再高的地步，全民消費水平則被定位在以不餓死人為底線。綜觀整個計劃經(jīng)濟時期，生產(chǎn)建設性支出在全部政府支出中占有最突出的地位。

　　改革開放以后，伴隨著高度集中財政體制的逐步瓦解，政府已經(jīng)不再可能將全部社會資源控制在自己手里了。國民收入分配方式的變化，使社會財富開始向微觀經(jīng)濟主體轉移。一方面他們的經(jīng)濟力量在不斷增強，另一方面改革強化了其利益主體地位，在追求自身利益動機的驅使下，全社會投資必然出現(xiàn)多元化趨勢。除了傳統(tǒng)的政府財政投資以外， 還應該包括國有企業(yè)的自主投資、私人資本投資、利用外資投資等。投資主體多元化決定了中國經(jīng)濟的增長方式的變化，財政投資不再是拉動經(jīng)濟增長的唯一力量。而且隨著市場化進程的推進，中國經(jīng)濟增長已越來越依賴于民間投資，國家預算內財政投資占全部社會投資的比重也越來越小。由于經(jīng)濟增長方式發(fā)生了變化，所以政府有條件放棄計劃經(jīng)濟時期的高積累政策。改革之初所采取的一系列“歸還歷史欠賬”的做法，以及后來國民收入分配向個人傾斜的措施，表明政府在有意識地修正計劃時期的低消費政策。與之相適應，國家財政資金中用于和平建設的比例持續(xù)下降，而用于社會公共產(chǎn)品的投入在財政支出中則占有越來越重要的地位。

　　據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》（2001）有關數(shù)據(jù)的統(tǒng)計表明：經(jīng)濟建設支出占全財政支出的比重由1979年的60.0%下降到2000年的36.1%；社會文教支出則從13.6%上升至27.6%；行政管理支出從5.0%上升到17.4%；在非經(jīng)濟建設支出中，只有國防支出呈下降趨勢，從1979年的17.3%下滑到2000年的7.6%.把社會文教支出、國防支出和行政管理支出合并在一起，這三項公共支出占全部財政支出的比重，在改革之初大約為36%左右，而到了2000年則超過了50%.可見，財政支出重點發(fā)生了根本性的變化。

　　從更深層次分析，將財政資金用于和平建設，意味著政府直接參與了市場經(jīng)濟活動；而對生產(chǎn)建設財政投入的不斷減少，則說明政府正在從市場競爭領域退出。從改革以來的實踐來看，這種“退出”既是主觀選擇的結果，也有客觀形勢的壓力使然（比如，改革以來財政的困難），而后者可能起了關鍵作用。

　　三、由“苛守年度預算平衡”到“追求經(jīng)濟總量平衡”

　　正如我們前面分析的那樣，在計劃經(jīng)濟年代，國家?guī)缀蹩刂屏巳�部的社會資源。所以，財政的平衡在相當程度上意味著全社會經(jīng)濟總量的平衡；財政失衡往往導致社會總供給和社會總需求出現(xiàn)矛盾。由于計劃經(jīng)濟是“短缺經(jīng)濟”，決定了當財政收支出現(xiàn)不平衡時，真正能夠對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定造成影響的是財政赤字，而非財政贏余。計劃經(jīng)濟的實踐也一再證明了這一點。所以，在計劃經(jīng)濟時期的絕大多數(shù)時間里，政府都是嚴格苛守年度預算收支平衡。從1950年到1978年29年的時間里，出現(xiàn)赤字的年份有12年。這些年份出現(xiàn)的赤字，大多是由財政的虛收所致，并不是政府的主觀選擇，因為在傳統(tǒng)體制下政府的預算安排從來都是平衡的。即使在經(jīng)濟調整的年份，財政收入大幅度減少，政府也能夠通過砍掉基本建設項目、甚至采取繼續(xù)壓縮消費等辦法把財政支出水平降下來，以維持預算平衡。不難看出，那個時期的預算具有明顯的“以收定支”的特征。

　　改革之后，堅持財政收支平衡的原則并沒有發(fā)生變化。然而，在“放權讓利”的旗幟下，財政政策的重心實際上落在調整政府和微觀經(jīng)濟主體的分配關系、為經(jīng)濟體制改革服務上。其結果是國家財政的集中度下降，財政收入嚴重不足，而財政支出卻剛性增長。在這種情況下，財政收支平衡難以維持，赤字連年是對1979年后中國財政經(jīng)濟狀況的最好總結。應該指出的是，1998年以前的政府赤字帶有明顯的“事后赤字”特征，也就是說，這種赤字不是政府主動選擇的結果，而是被動地接受客觀現(xiàn)實的產(chǎn)物。為了實現(xiàn)財政收支平衡，政府唯一能做的就是不斷地削減經(jīng)濟建設支出。對于那些具有滿足社會公共產(chǎn)品的投入的支出，是無論如何也不能減少的，如果只是從固守財政收支平衡的角度出發(fā)而采取壓縮的辦法，那么實際上是對改革的否定，等于重新回到計劃經(jīng)濟的老路上去了。這樣，財政就陷入了兩難境地：一方面要維持預算收支平衡，另一方面要為經(jīng)濟體制改革服務。在兩難選擇中，后者自然占了上風。于是，在經(jīng)濟建設支出大幅度減少的同時，提供公共產(chǎn)品的支出也在迅速增加，財政赤字不可避免。從1979年到1997年這段時間， 中國政府的預算政策表現(xiàn)為：主觀上追求預算收支平衡，但客觀上預算平衡卻無從實現(xiàn)。

　　1998年開始實施的積極財政政策是一個重要的轉折點，標志著財政政策從以往的追求“年度預算收支平衡”向追求“經(jīng)濟總量平衡”轉變。之所以出現(xiàn)這種轉變，最根本的原因在于整個社會資源的配置方式發(fā)生了變化。經(jīng)過20年的改革，市場開始逐步取代政府成為社會資源配置主體，對全社會資源配置起基礎性的作用。由于政府不再能夠控制全部社會資源，所以保持財政收支平衡并不能保證社會總供給和總需求的平衡。相反，在市場經(jīng)濟條件下，社會總供需的平衡往往通過財政收支的不平衡來實現(xiàn)，這也正是現(xiàn)代財政政策理論的主要內容之一。1998年前后中國宏觀經(jīng)濟的現(xiàn)實是，伴隨著“短缺經(jīng)濟”的結束，有效需求不足成為制約經(jīng)濟增長的主要矛盾。為了維護經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展，政府主動采取了以擴大國債發(fā)行、增加財政支出為內容的擴張性財政政策。與以前的“事后赤字”不同是，此時的財政赤字屬于“事前赤字”，即政府主動安排的赤字。種種情況表明，盡管政府在理論上并沒有放棄“收支平衡、略有節(jié)余”的原則，但在實踐上已不再簡單地苛守這一教條，財政政策的著眼點已經(jīng)轉移到“經(jīng)濟總量平衡”方面來。

　　四、政府收入機制由“不規(guī)范”到“逐步走向規(guī)范”

　　在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，形成了特殊的財政收入機制，它的特殊性表現(xiàn)在：政府組織收入，主要不是依靠稅收，而是國有企業(yè)的利潤上繳。國家通過人為地壓低農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格對城鎮(zhèn)職工實行低工資制的政策，達到了“一石二鳥”的目的———一方面降低了國有企業(yè)的生產(chǎn)成本，另一方面使農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)造的利潤轉移到工業(yè)部門來實現(xiàn)。再通過財政的統(tǒng)收統(tǒng)支，將國有企業(yè)的利潤集中在國家手中。顯然，在這個特殊的政府收入形成過程中，價格、工資、企業(yè)留利都成了政府組織收入的工具，它們的高低決定了財政收入的多寡。

　　特殊的財政收入機制在傳統(tǒng)體制下是行之有效的，但從改革一開始，它立刻受到了挑戰(zhàn)：提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格、增加職工工資、增加企業(yè)留利水平等一系列改革措施，使傳統(tǒng)的政府收入機制變得支離破碎，國家財政陷入困境，其不規(guī)范性在市場化改革中暴露無遺。與此同時，國有企業(yè)的經(jīng)濟效益江河日下，而非國有經(jīng)濟在不斷壯大，微觀經(jīng)濟基礎的變化決定了政府只能采取稅收這種規(guī)范化的工具來組織收入。于是進入20世紀80年代，政府先后實施了兩步“利改稅”、“承包制”和“稅利分流”，目的是通過建立比較規(guī)范的財政收入機制來緩解財政的困難，盡管緩解財政困難的目的沒有達到，但稅收作為政府收入“主力軍”的地位得以確立。1994年的財稅體制改革，進一步以法律的形式明確了市場經(jīng)濟條件下稅收的地位。至此，從稅利關系的角度來說，政府收入形式實現(xiàn)了規(guī)范化。

　　但解決了“稅利之爭”并不意味著規(guī)范化的政府收入機制從此確立。相反，由于大量政府收費的悄然興起，使政府收入機制的規(guī)范性面臨著更嚴峻的挑戰(zhàn)。

　　改革之初的財政困難使政府收入渠道產(chǎn)生了多元化傾向。最初國家允許有條件的行政事業(yè)單位通過向公眾提供服務取得收入，以解決自身經(jīng)費不足的矛盾。地方政府在利益動機的驅動下，也開始利用手中掌握的權力組織收入。各地方政府和行政事業(yè)單位的行為導致了預算外收入和制度外收入迅速擴張。由于預算外收入和制度外收入的資金管理方式與預算內收入的資金管理方式不同，尤其是制度外收入———自收自支、自求平衡、不列預算，使得國家對收費主體的行為不能進行有效地監(jiān)督，而且收費的多少與個人的利益直接掛起鉤來，最終導致收費愈演愈烈，發(fā)展到泛濫成災的地步。進入90年代，在全部的政府收入體系中，實質上已經(jīng)形成了“費大于稅”的格局。不規(guī)范的政府收入機制，在實踐中產(chǎn)生了種種危害，迫使政府痛下決心，于1998年開始著手進行稅費改革。由于改革涉及方方面面利益格局的重新調整，所以每一項重大措施的出臺，必然會遇到重重阻力。但目前的問題不是討論要不要進行稅費改革，而是怎樣進行稅費改革。勿庸置疑，隨著各項改革舉措的分步實施，與市場經(jīng)濟體制相適應的規(guī)范化的政府收入機制必定會建立。而且僅就目前的情況看，通過近幾年大規(guī)模清理亂收費，已經(jīng)使政府收入機制由不規(guī)范向規(guī)范化的方向前進了一步。

　　以上四點，通過對中國財政政策沿著市場化方向演進的歷史性回顧，旨在說明其在變化中所呈現(xiàn)的一般規(guī)律，而政策演變的結果遠未達到理想狀態(tài)。以第一個要點中“一視同仁”的說法為例，中國目前的財政政策并沒有完全做到“一視同仁”，而且絕對的“一視同仁”似乎永遠也不能實現(xiàn)，但這并不妨礙政府將它作為一種政策目標取向�？傊�，財政政策的演變軌跡向人們傳達這樣一種信息：在市場化的背景下，中國財政正在向著公平、規(guī)范、透明方向發(fā)展，財政政策已經(jīng)表現(xiàn)出一種明顯的“公共性”特征。

　　參考文獻：

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　　[2]張志超、李平、周豪。加強預算管理與積極財政政策[M].經(jīng)濟科學出版社，2000