2006-09-12 11:23 來源：曾維濤
地方財政風險即指由于地方財政運行過程中各種因素引發(fā)的財政收支矛盾激化，進而 使地方財政平衡運行遭到破壞的可能性，是社會經濟風險在財政領域的集中表現(xiàn)，表現(xiàn) 為各種顯性和隱性風險，包括收入風險、支出風險、制度風險、債務風險等。作為風險 的一個特定領域，地方財政風險具有客觀性和普遍性。隨著經濟體制改革的深化，地方 財政風險逐步顯現(xiàn)，探究其原因，增強防范意識，對保障地方財政平穩(wěn)運行有著重要的 現(xiàn)實意義。
一、我國地方財政風險的成因分析
地方財政風險的形成，既有體制方面的原因，又有管理方面的因素，此外，經濟制約 和人為原因也對其產生較大的負面影響。
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1994年的財稅體制改革初步建立了適應社會主義市場經濟要求的財稅體制基本框架， 但改革后的財稅體制帶有過渡性的色彩，地方財政工作仍然面臨許多問題和困難，省級 以下財政的建設一直比較落后，地方財政風險問題日益突出，具體表現(xiàn)在以下兩個方面 ：
1.地方財政收入風險
首先，分稅制改革的出發(fā)點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政 收入，因而地方財力大幅下降。增值稅的75%上劃中央，增收的大部分收入也歸中央掌 握，而地方稅收大都是稅基不穩(wěn)固、稅源零星分散、征收成本高的稅種，地方財政的增 收受到了限制。其次，財權財力分散、稅收流失嚴重，從而大大削弱了地方財政實力。 某些地方部門為局部利益而設的收費項目繁多，費擠稅現(xiàn)象嚴重，預算外資金規(guī)模日益 膨脹，分散了地方政府財力：過多的稅收優(yōu)惠政策，隨意減免稅收，大量隱性收入以及 偷逃騙稅等不法行為所導致的稅收流失，更使地方財政捉襟見肘，難以為繼。另外，在 地方預算自求平衡的約束下，寅吃卯糧、買賣稅款、撥款空轉等也給地方財政收入帶來 了未來風險。
2.地方財政支出風險
一是地方財政支出結構不合理，“越位”與“缺位”并存。近年來，地方行政事業(yè)機 構和人員的經費支出急劇增長，使財政背負了沉重的負擔，嚴重影響了財政職能的充分 發(fā)揮，有相當部分地方財政已經成為“吃飯財政”，這一現(xiàn)象在縣、鄉(xiāng)兩級財政尤為突 出。同時，一些本應該由地方財政負責支出的項目卻無法得到充足的資金，如義務教育 、基礎科研、社會保障等等。二是財政支出呈剛性增長，資金供給不足。雖然各級地方 財政年年都要編制預算，但在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)了很多問題：預算編制不夠細致，支 出基數(shù)不斷上升難以下調，隨意追加預算等。此外，國家制定并實施的許多政策和措施 都需要地方在財力上予以大力支持，所投入的項目需要地方提供相應的配套資金。為此 ，地方財政支出增長呈現(xiàn)出明顯的剛性，地方財政自給率嚴重不足。三是財政支出的效 益不高，加入了地方財政支出的風險。地方政府支出的建設項目通常是建設周期長、經 濟效益較低、風險系數(shù)較大的公共教育、交通安全、環(huán)境保護等地方基礎設施項目，一 些政府部門僅把目光局限于爭預算、爭資金、上項目，缺乏對項目資金的管理和監(jiān)督， 缺乏對財政支出效益的評估考核，粗放式的財政支出管理導致財政支出項目效益低下。
（二）滯后的財政管理理念
地方財政風險是可以預測與控制的，前提是確立科學的管理思想，符合與時俱進的時 代要求。傳統(tǒng)的財政管理思想產生于計劃經濟之下，有很強的慣性，滯后于市場經濟的 要求，主要表現(xiàn)在：
1.計劃經濟下形成的注重對微觀主體直接管理的財政理念與市場經濟要求的以間接管 理為主的體制相悖。計劃經濟下，財政幾乎包攬全社會一切收支活動，通過制定指標編 制計劃分配財政資金成為財政調節(jié)經濟運行的惟一手段，對微觀主體、微觀事務直接管 理，宏觀調控的意識薄弱。而市場經濟條件下是以通過稅收、利息、補貼、國債等各種 經濟杠桿和政策手段為主間接管理調節(jié)經濟運行，舊思想觀念轉變的遲緩表現(xiàn)為對地方 財政潛在風險缺乏敏銳性認識，一旦風險出現(xiàn)，缺乏應對手段與措施，風險承受能力較 弱。
2.計劃經濟下形成的忽視經濟規(guī)律的財政理念與市場經濟下尊重客觀規(guī)律、科學決策 的要求不相一致。計劃經濟下，政府的指令計劃高于一切，政府是惟一的投資主體，由 此形成的財政理念往往忽視經濟效益，不發(fā)揮供求關系與價值規(guī)律作用。而市場經濟的 理念則在尊重與自覺利用經濟規(guī)律的基礎上進行科學與民主的決策，能夠自覺依據市場 參數(shù)進行科學定性定量分析與預測，根據自身風險承受能力決定其財政收支規(guī)模、融資 期限、結構，從而減弱或消除財政風險對地方經濟發(fā)展的損害程度。
3.計劃經濟下形成的就財政論財政的財政理念與市場經濟下財政所占有的重要的宏觀 調控地位不相一致。在計劃經濟下，財政是政府經濟和社會發(fā)展計劃的執(zhí)行者和供給者 ，主要從事埋頭算賬，收支管理，就財論財，研究宏觀經濟運行的意識薄弱。而按照市 場經濟的要求，需要從根本上轉換財政職能，強化財政的宏觀調控職能，要站在經濟社 會全局的層次考慮問題，使財政成為名符其實的資源配置方式，適應市場經濟的需要， 不斷完善風險管理機制，以利于分散和化解各種財政風險。
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經濟增幅下滑，財源不足，是制約地方尤其是縣鄉(xiāng)財政收入持續(xù)快速增長的根本原因 .我國的縣鄉(xiāng)經濟近幾年雖有發(fā)展，但工業(yè)基礎仍然極其脆弱，效益低下，產業(yè)結構雖 有調整，但不太明顯。特別是貧困地區(qū)目前仍是以農業(yè)稅為主要財源，不但抵御自然災 害和市場風險的能力低，而且國家一旦調整宏觀政策，市場稍有波動，經濟和財政就受 到較大沖擊。
二、地方財政風險的防范與化解
1.進一步完善分稅制財政體制，有效控制財政風險
進一步完善分稅制分級財政管理體制，化解地方財政風險應從以下三方面著手。一是 明確中央政府與地方政府事權的劃分與界定。首先是確定哪些事權劃歸中央政府，哪些 事權劃歸地方政府。對中央政府與地方政府之間發(fā)生事權交叉的領域，中央與地方政府 應按照受益與付費相對稱的原則，積極配合、主動協(xié)調以實現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基 礎設施、江河治理等。然后是合理安排地方各級的事權關系。也就是正確處理地方各級 政府間的關系，明確省、市、縣、鄉(xiāng)政府間的事權劃分。二是合理劃分中央與地方政府 間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系。目前我國地方稅收收入稅源零星、規(guī)模過小 、改革滯后，加重了共享稅分享比例和中央財政轉移支付的壓力，也使地方政府調節(jié)經 濟力度不足，為此，有必要建立、完善地方稅體系，適當擴大地方稅規(guī)模，使地方本級 收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的 能力。三是健全完善政府間轉移支付制度。就防范化解地方財政風險而言，我國當前轉 移支付制度應在兩個方面加以完善。第一，加大對經濟不發(fā)達地區(qū)轉移支付的力度，確 保地方政府最低服務水準。經濟欠發(fā)達地區(qū)財政收支自給率低，財政收支矛盾更為突出 ，潛在的財政風險更加明顯。因此，在建立規(guī)范的財政轉移支付制度的同時，應當充分 考慮這些地區(qū)的財政運行狀況，實行轉移支付傾斜政策，加入中央專項撥款力度。第二 ，省以下財政轉移支付制度有待加強和完善。要加大省級轉移支付的力度，促進地區(qū)間 經濟協(xié)調發(fā)展。轉移支付資金要按規(guī)定使用，向貧困地區(qū)和糧食主產區(qū)傾斜，保證基層 政權的正常運轉和農村教育的健康發(fā)展。
2.調整和優(yōu)化地方財政支出結構，強化政府公共支出管理
按照市場經濟和公共財政的要求，優(yōu)化地方財政支出結構，地方公共財政支出體系是 有效防范和化解地方財政風險的關鍵所在。第一，明確地方政府職能，合理界定地方財 政支出的范圍。按照社會主義市場經濟財政職能的客觀要求，地方財政應有“進”有“ 退”，有所為有所不為，地方財政資金要逐步退出一般性、競爭性經營領域，加大公共 需要的保障力度。第二，優(yōu)化地方財政支出結構。地方財政支出結構的優(yōu)化主要是在保 證國家機構正常運轉的條件下，壓縮一般性項目開支，增加農業(yè)、能源、交通等基礎設 施以及教育、科技、環(huán)境保護、社會保障等方面的支出。第三，改革地方財政支出預算 體制。要嚴格按照地方政府職能范圍確定預算支出范圍，調整優(yōu)化預算支出結構，延長 預算編制時間，細化預算編制項目并加強預算論證：同時嘗試開展部門預算，改變財政 資金按性質歸口管理的作法，將各類不同性質的財政性資金統(tǒng)一編制到資金使用部門。 第四，推進政府采購制度改革，加快實施國庫集中收付制度。逐步擴大采購范圍，加強 采購的規(guī)范化建設，提高政府資金使用效益，確保政府采購的規(guī)范運行；改革財政資金 繳撥方式，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中支付。
3.拓寬理財思路，大力支持地方經濟發(fā)展
從根本上化解地方財政風險，還是要靠發(fā)展縣鄉(xiāng)經濟，培養(yǎng)財源，壯大財政實力。（1） 要改變財政資金投入方式和管理方式。注重發(fā)揮財政資金的導向作用和乘數(shù)效應，更多 地運用財政貼息、專項補助、資金配套、股份合作等形式，引導銀行信貸資金和集體、 農民等社會資金對財源建設的投入，使企業(yè)、集體、農民成為發(fā)展經濟和財源建設的主 體。在資金管理方面，要建立專家評估制度，對每個項目由專家進行充分的論證和評估 ，控制項目風險；建立競爭機制和風險約束機制，對財源建設項目實行公開招標、投標 制度和政府采購制度等：建立嚴格的經常性的監(jiān)督檢查制度，加強對財源建設資金的跟 蹤問效和監(jiān)督檢查，確保財源建設資金預期效益的實現(xiàn)。（2）優(yōu)化結構，壯大、培植、 培育新型財源。地方政府要充分利用和開發(fā)當?shù)刈匀毁Y源和經濟資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特 色經濟、特色農業(yè)，擺脫單純賣原料或粗加工產品的局限，大力發(fā)展農副產品深加工， 實現(xiàn)農產品的轉化增值，壯大農業(yè)財源；加強企業(yè)管理，進一步放寬政策，逐步建立推 進中小企業(yè)技術進步的政策機制，提高產品的科技質量，重點開發(fā)具有地方特色的拳頭 產品，培植工業(yè)主體財源：要積極支持旅游、信息、技術、服務、運輸?shù)鹊谌a業(yè)的發(fā) 展，努力提高第三產業(yè)比重，培育新型財源。
4.增強各級財政風險意識，建立財政風險預警機制
提高各級政府的財政風險意識，預先估計財政風險程度，做好防范規(guī)避風險的準備， 是財政工作由被動變主動的基本前提，是建立穩(wěn)固平衡和強大的地方財政的重要保證。 為此，要加強財政風險意識，增強防范規(guī)避地方財政風險的緊迫感和責任感。根據我國 地方政府財政運行的現(xiàn)狀，建立一套相對完備的監(jiān)控指標體系，準確地反映地方財政風 險程度和未來發(fā)展變化趨勢，對地方財政風險狀況做出及時的預測。地方財政風險預警 指標系統(tǒng)可以包括地方財政自給、債務依存度、償債、內外債比率、地方財政可用財力 比例等，相應設定風險指標控制范圍，劃分地方財政風險信號類別。
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