[摘　要]　危機決策能力是現(xiàn)代政府必備的行政能力。近年來我國公共危機事件頻發(fā)，暴露了各級政府傳統(tǒng)公共危機決策能力的不足與機制的缺陷。我國政府應建立危機的應急決策機制；完善國家危機管理法律體系，建立危機預警系統(tǒng)，開展危機管理素質教育和培訓，以提高政府決策者和社會公眾防范危機的能力。

　　[關鍵詞]　危機決策；困境；創(chuàng)新

　　縱觀當今世界，在國際局勢變幻莫測、國內(nèi)改革日趨深化的時代背景下，危機頻發(fā)已經(jīng)成為對各國政府不可避免的重大挑戰(zhàn)。國內(nèi)外發(fā)生的一系列公共安全危機事件，無論是天災還是人禍，都以巨大的力度和廣度沖擊與影響著社會各階層，危機決策越來越成為各國和各級政府謹慎而又積極對待的重大問題，超常規(guī)的危機管理比任何常規(guī)管理都更能考驗政府的決策機制和決策能力。我國正處于跨越式發(fā)展與和平崛起的重大戰(zhàn)略機遇期。根據(jù)世界發(fā)展進程的規(guī)律，當一個國家或地區(qū)的人均GDP處于1000美元至3000美元的發(fā)展階段，往往是經(jīng)濟容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建的關鍵時期，也是危機頻發(fā)的時期。因此，加強對危機以及對危機決策的研究，對于我國和平崛起、建設和諧型社會都具有深遠的意義。

　　一、構建政府危機決策機制的意義

　　危機相對于人類生活中正常的社會關系秩序而言，它可以在一個地域發(fā)生并造成局部影響，也可以在一國或全球范圍內(nèi)發(fā)生造成全球性影響，并不斷增加著危險。它迫使相關的系統(tǒng)必須在有限的時間內(nèi)做出反應和抉擇，采取控制或調(diào)節(jié)行動，以維持系統(tǒng)生存。

　　政府危機決策是政府組織在有限的時間、資源和人力等約束條件下，所采取的應對危機的具體措施。即在一旦出現(xiàn)預料之外的某種緊急情況下，如地震、火山爆發(fā)，公共安全衛(wèi)生問題和恐怖事件等，為了不錯失良機，而打破常規(guī)省去決策中的既定程序，以盡快的速度做出應急決策。政府危機決策與常規(guī)決策不同，它具有緊迫性、風險性和決策非程序性的自身特性。政府危機決策能力是指政府在面臨危機時能夠迅速地搜集信息、研究對策并果敢地作出重要決策的能力，它包含對于危機的認識能力、信息收集能力、對策研究能力以及勇敢決斷能力等要素。政策學家德羅爾說：“危機決策是逆境中政策制定的一種特殊方式，它對許多國家具有極大的現(xiàn)實重要性，對所有國家則具有潛在的至關重要性。危機越是普遍或致命，有效的危機決策就越顯得關鍵�！奔訌娬�府危機決策能力建設，對于國家、政府、社會各階層和民眾都具有重大的觀實意義。

　　1 減少或降低國家和人民生命財產(chǎn)損失的重要舉措。當危機發(fā)生時，政府決策者由于對未來情況的不確定，面臨著巨大的心理壓力，其決策也面臨著巨大的風險。決策不當，會給國家和人民帶來巨大的損失。因此，在危機頻發(fā)的時代加強政府危機決策能力建設對整個社會來說是刻不容緩的。提高政府的危機決策能力，是減少國家和人民生命與財產(chǎn)遭受損失的重要舉措。

　　2 政權穩(wěn)定與建設和諧社會的重要舉措。由于危機事件具有突發(fā)性、不確性和不可估量的危害性等特點，把握并控制危機事態(tài)的發(fā)展是政府危機狀態(tài)下刻不容緩的職責。我國正處于社會轉型時期，社會貧富懸殊、傳統(tǒng)道德文化體系失穩(wěn)、潛在的社會沖突較計劃經(jīng)濟時代加劇，社會不穩(wěn)定因素大大增加。在這種時代背景下，任何危機事件的發(fā)生，都有可能引發(fā)一系列隱藏的社會問題，從而使危機變得更加錯綜復雜和難以應付。如果政府危機決策能力不足，不能在危機狀態(tài)下及時有效的制定對策，對危機局勢進行良好的控制，那么，我國政權的穩(wěn)定與建設和諧社會的目標就會變得脆弱，甚至得不到保證，因而強化政府危機決策能力至關重要。

　　3 維護政府權威的有力手段。在危機狀態(tài)下，政府如果能夠把握好時機，及時并正確地作出決策，應對好危機事件，其良好形象和權威就會迅速建立起來。與此相反，政府如果面臨危機而驚慌失措，未能迅速而準確地作出決策，及時把危機所造成的損失降到最低，必然使社會和廣大民眾對政府管治能力產(chǎn)生懷疑，從而導致政府形象、權威受損。因此，提高政府危機決策能力對政府來說是非常關鍵的。

　　二、我國政府危機決策機制的缺陷

　　1 缺乏獨立常設的危機管理與協(xié)調(diào)機構。我國現(xiàn)行的政府危機管理體系，主要依賴于各級政府現(xiàn)有的行政設置，缺乏常設的政府危機管理機構或部門。一旦危機爆發(fā)，各個部門往往各行其是，各自為政，缺乏一個將政府各個相關部門組織起來共同行動、共同面對危機和解決危機的協(xié)調(diào)機構；缺乏專業(yè)技術人員和應急運行規(guī)則，跨部門協(xié)調(diào)能力不足。每當危機發(fā)生后，便臨時成立工作小組應付危機。這種臨時工作小組存在明顯的不足：（1）不具有連續(xù)性，危機處理后經(jīng)驗不能夠有效的保留；（2）危機處理需要政府各個部門的合作，臨時小組每次都需要大量的時間與相關的部門進行協(xié)調(diào)；（3）臨時小組事前沒有一個有效的危機處理計劃與危機處理操作方案。

　　2 缺乏危機統(tǒng)一立法。我國雖然已經(jīng)制定了《國防法》、《戒嚴法》、《防震減災法》和《傳染病防治法》等一些與危機狀態(tài)相關的法律，但緊急狀態(tài)立法仍存在至少三個問題：第一，我國在憲法中沒有完整的緊急狀態(tài)規(guī)定，也沒有一部完整的緊急狀態(tài)立法，假若緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因非常復雜，就會出現(xiàn)無可適用的情況。第二，相關的緊急狀態(tài)立法沒有明確規(guī)定政府在緊急狀態(tài)下權力的行使范圍，使某些行政部門過度行使緊急權力成為可能。第三，對公民權利的保障缺乏底線。目前的立法多為行政機關行使權力提供依據(jù)，但缺乏在緊急狀態(tài)下公民合法權利被侵犯如何救濟的相關規(guī)定。

　　3 缺乏完善的信息系統(tǒng)。掌握充分的信息是正確決策的前提和條件。雖然我國政府為支持決策建立的信息機構很多，形成了比較完整的信息系統(tǒng)。但是，從滿足政府危機決策的需要來衡量，我國信息系統(tǒng)還存在明顯的缺陷。（1）信息機構的管理體制不利于政府危機決策。我國的信息機構采取分級管理制，如統(tǒng)計局、信息中心和信訪部門等信息機構屬于各級政府。在這種管理體制下，信息部門容易受制于各級政府，從而出現(xiàn)信息失真現(xiàn)象，不利于政府決策。比如下級政府瞞報、虛報有關數(shù)據(jù)，導致上級政府決策失誤。（2）信息機構人員數(shù)量明顯不足。從目前來看，我國行政設置雖然有許多隸屬于各級政府的信息機構，但總體規(guī)模不大，工作人員及相關專業(yè)人員數(shù)量明顯不足。（3）信息搜集能力薄弱。首先由于我國信息機構缺乏主動搜集信息的動力機制，往往是根據(jù)上級下達的指示和任務搜集相關信息，因而對于一些潛在的社會問題和決策機關未明確提出要求的信息不能及時搜集。其次，在信息搜集方法上也缺乏科學性，如單純依靠下級層層填寫、匯總統(tǒng)計報表的方法獲取信息等等。

　　4 缺乏有效的危機管理績效評估體系。我國現(xiàn)有的激勵機制和懲罰機制存在錯位問題，常常出現(xiàn)“默默無聞避免危機得不到獎勵，轟轟烈烈解決危機成為英雄”的現(xiàn)象，往往直接引起危機者受到懲罰，而在體制上令危機發(fā)生者卻安然無恙。在我們的績效考核體制下，各級政府的理性行為卻是盡量“捂蓋子”，各行其是，無法明晰職責。地方政府對一些突發(fā)性危機事件的處理，充分暴露了我國公務員績效考核體制中存在很多紕漏。如對于領導干部的績效考評，過多的是依賴于一些單純的經(jīng)濟指標，而忽視了一些綜合性社會指標。這也使得我們的一些領導干部認為，只要本地方的經(jīng)濟管理得好就萬事大吉了。在危機面前，地方各級領導首先想到的是如何隱滿事實，保全自己，而不是如何在最快的時間內(nèi)解決危機，挽回損失。

　　5 決策者綜合素質不高。在危機狀況下，決策者綜合素質不高主要表現(xiàn)為（1）責任心不強。在危機發(fā)生后，政府決策者并沒有重視問題的嚴重性，沒有把危機的處理和自身職責緊密聯(lián)系起來，而是到了危機發(fā)展到相當嚴重的程度時，才忙于應付；（2）心理素質差。許多政府決策者在面臨危機時表現(xiàn)出膽怯、退縮、優(yōu)柔寡斷等不良心理，不能當機立斷，延誤了時機；（3）知識貧乏。許多政府決策者和公務員平時只是忙于行政事務，沒有注重擴闊知識面，因而在危機發(fā)生時就難以做到對危機事件進行準確的分析和判斷，從而作出從容的決策。

　　三、加強我國政府危機決策能力建設的基本構想

　　對于政府來說，要成功的應對化解危機事件，就必須加強危機決策能力建設，提高政府危機決策水平。要在日常管理中建立起政府危機的應急決策機制，加強危機決策意識，完善國家危機管理的法律體系，建立危機的預警系統(tǒng)，加強以績效為基礎的研究以及開展危機管理素質教育和培訓。

　　1 建立健全政府危機管理的應急決策機制。應急決策機制包括設立常設機構快速應對和干部問責糾錯機制。常設機構一般由應急處理的核心機構領導，政府各部門加以配合。在美國，這種機構以總統(tǒng)和國家安全委員會為核心。在英國，政府危機管理的一個重要性原則是危機發(fā)生一般由所在地方政府負責處理，以便最快捷地救援受困人員，提供災害所需的資源、人力和信息。由于危機期間情況特殊，緊急情況的處理等只能靠一把手的拍板。因此，需要強化對領導干部責任追究，及時糾正其在決策及政策執(zhí)行上的失誤。

　　2 樹立正確的危機決策意識。作為控制潛在危機花費最少、最簡便的方法，顯然是最好的危機管理，從源頭上杜絕危機，有效避免危機事件發(fā)生的唯一途徑就是樹立牢固的危機意識。從以往的教訓看，決策者經(jīng)常對危機潛伏時期的各種癥狀置之不理，麻痹大意，未能引起足夠的重視，結果帶來很多無謂的損失。同時，組織的管理者往往受傳統(tǒng)思維慣性和認識盲區(qū)的束縛，過于相信組織抵御各種危機事件的能力，未能做到居安思危，防范于未然，結果很多原本有足夠的時間可以避免或是及時采取各種求援措施把危機局勢控制在某一特定范圍內(nèi)的事件，由于組織管理者的粗心大意，結果導致嚴重危機事件的發(fā)生。因此，我國各級政府決策首先要從關系黨和國家生存與發(fā)展的戰(zhàn)略高度認識危機處理的重大意義，保持敏感度；其次要及時了解非傳統(tǒng)威脅形成的各種可能，及時調(diào)整更新危機應對戰(zhàn)略。在日常的公共危機決策中，以廣大群眾根本利益為先導，以人為本，采取科學、民主的決策方式，在源頭上降低危機發(fā)生的可能；再次要在危急的非常規(guī)決策中制定行之有效、由地方實施的危機管理計劃，并及時總結，以修正調(diào)整常規(guī)性決策，標本兼治，建立科學合理的公共危機決策與管理機構。

　　3 制定并完善國家危機管理的法律、法規(guī)和規(guī)章制度。我國已經(jīng)制定和頒布了一些應對危機狀態(tài)的法律和法規(guī)，但是從整體上看尚存在不少漏洞。因此，為了使政府危機管理法制化，危機管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，必須重視和加快涉及危機決策、管理的立法。首先，在憲法中對危機狀態(tài)的確認與政府緊急管理權等作出明確、詳細的規(guī)定。其次，制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)管理法》，明確規(guī)定緊急狀態(tài)的確定和宣布、政府的緊急管理權、政府在緊急狀態(tài)的回應措施及緊急狀態(tài)下的法律責任等。最后，制定、完善管理和應對各種各樣的危機或緊急突發(fā)事件的專門法律、法規(guī)。

　　4 建立危機的預警系統(tǒng)。利用先進的專業(yè)技術和現(xiàn)代信息技術建立危機預警系統(tǒng)，制訂應對各種危機事件的防范預案并提供相應的人、財、物保障。

　　5 建立全面的危機決策管理。全面的危機決策管理強調(diào)的是以績效為基礎的管理，政府必須設立危機決策管理的績效指標。政府危機決策管理的指標必須具有可持續(xù)性、可衡量性、能夠實現(xiàn)性、具有相關性和及時性。另外，危機決策管理的績效指標必須具有可塑性、有機的與政府管理工作相結合、能夠讓政府部門和社會接受與反映國際社會的經(jīng)驗等。當然，只有危機決策管理的績效指標是不夠的，還要進行績效管理，包括績效的衡量、監(jiān)控以及持續(xù)不斷的績效改進等。

　　6 提高政府決策者和社會公眾防范危機的能力。必須注意在平時就加強對政府官員和公務員的危機管理知識的教育和培訓，使其掌握危機應對措施與處理危機的手段。同時要加強對國民危機管理素質教育，在相關的高等院校設立危機處理專業(yè)，培養(yǎng)這方面的專業(yè)人才，而且要建立專門的危機處理研究機構，對民眾宣傳灌輸危機防范意識，對國家機關，企事業(yè)單位的人員進行強制性的、系統(tǒng)的危機處理培訓，以提高他們的危機反應能力。

　　[參　考　文　獻]

　　[1]葉海爾·德羅爾 逆境中的政策制定[M] 上海：上海遠東出版社，1996：181.

　　[2]新華網(wǎng) 英日美防災救災經(jīng)驗掃描[EB OL] http：  ne ws xinhuanet com world 2004-12 28 content-2387517 htm.

　　[3]中國行政管理學會課題組 我國轉型期群體突發(fā)事件主要特點、原因及政府政策研究[J] 中國行政管理，2002，（5）。