一、財(cái)政干預(yù)國企重組：一項(xiàng)不可缺少的職能

　　財(cái)政積極干預(yù)國有企業(yè)重組，既有理論意義，也有現(xiàn)實(shí)的需要。

　　理論意義主要有兩個(gè)方面：

　　第一，目前財(cái)政對(duì)國有企業(yè)重組進(jìn)行干預(yù)正是公共財(cái)政和我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，并不妨礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政框架的建立。

　　從西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家公共財(cái)政職能的演變來看，財(cái)政的職能要依據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求來定位，在保證市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，又能使用其強(qiáng)制性的行政權(quán)力這樣一種非市場(chǎng)力量，去辦市場(chǎng)辦不到的事情。我國國有企業(yè)重組如果按提高競(jìng)爭力的要求進(jìn)行重組，必然有大量閑置資產(chǎn)和富余人員的剝離。這事關(guān)成百萬上千萬職工的生活穩(wěn)定，事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，因此，國家財(cái)政對(duì)國有企業(yè)重組進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)并不違背建立公共財(cái)政框架體系的原則。

　　第二，財(cái)政對(duì)國有企業(yè)重組的積極干預(yù)是其全面履行職能的一個(gè)保證。

　　在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國有經(jīng)濟(jì)占主體地位，而且其中很大部分是盈利企業(yè)，財(cái)政以國有資產(chǎn)所有者身份參與盈利分配。因此，財(cái)政不僅需要發(fā)揮其資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，而且還需要發(fā)揮它的監(jiān)督管理職能，即積極利用其政權(quán)行使者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份對(duì)國有資產(chǎn)的運(yùn)營狀況進(jìn)行反映和管理，實(shí)現(xiàn)保值和增值。然而，在國有企業(yè)重組過程中，由于監(jiān)督不力和資本市場(chǎng)不完善等原因，有的主管部門或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)通過多種途徑，侵蝕國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)大量流失，企業(yè)競(jìng)爭力不但沒有提高，反而有所下降。因此，要強(qiáng)化財(cái)政對(duì)國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督功能，對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)準(zhǔn)則、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)清查、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)；對(duì)收購兼并、債務(wù)重組、擴(kuò)股融資、售股變現(xiàn)、破產(chǎn)重組等各種資本運(yùn)營形式從嚴(yán)管理；在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展與完善。

　　現(xiàn)實(shí)的必要性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

　　第一，國有企業(yè)的大量債務(wù)是地方政府干預(yù)國有企業(yè)重組，偏離重組基本要求的直接原因，而這些債務(wù)的重組需要財(cái)政干預(yù)。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，不管是中央直屬，還是地方所屬，國有企業(yè)的資金供應(yīng)和利潤實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。從1981年起，變“統(tǒng)收統(tǒng)支”為“撥改貸”，國家基本上停止對(duì)國有企業(yè)資本金的供給，國有企業(yè)也只有依靠銀行借貸經(jīng)營，因此，出現(xiàn)一批無資本金或很少資本金的國有企業(yè)。這些企業(yè)的負(fù)債越滾越大，直至形成現(xiàn)在的過度負(fù)債局面。然而，這些國有企業(yè)同時(shí)又承擔(dān)大量非經(jīng)營性社會(huì)職能的義務(wù)，如職工養(yǎng)老、職工子弟學(xué)校、職工醫(yī)院等，嚴(yán)重地束縛了其自身積累和自我發(fā)展能力。國有企業(yè)受地方政府的控制和管轄，直接影響一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益，政府部門進(jìn)行干預(yù)，把高負(fù)債和虧損企業(yè)的包袱甩給好企業(yè)進(jìn)行組合，是一件“順理成章”的事情。

　　國有企業(yè)的負(fù)債重組需要中央財(cái)政、地方財(cái)政、銀行和企業(yè)等多方的共同努力，但是，債務(wù)重組本身就是以銀行和企業(yè)之間的資產(chǎn)關(guān)系為對(duì)象，決定了財(cái)政必然是其中的核心和落腳點(diǎn)。

　　第二，不完善的社會(huì)保障體系是我國國有企業(yè)為提高競(jìng)爭力而進(jìn)行重組的一個(gè)直接障礙。

　　企業(yè)要為提高競(jìng)爭力而重組，就需要企業(yè)從社會(huì)職能中解脫出來，就需要有較完善的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上是社會(huì)公共產(chǎn)品，受益者具有廣泛性，成本具有不可分性等特征，是財(cái)政的一項(xiàng)不可推卸的職能。企業(yè)為提高競(jìng)爭力按市場(chǎng)行為進(jìn)行兼并重組，要求合理配置企業(yè)的勞動(dòng)力資源，必然產(chǎn)生大量“冗員”。這些“冗員”應(yīng)該下崗。政府有責(zé)任為他們提供社會(huì)保障和養(yǎng)老保障機(jī)制，否則社會(huì)將出現(xiàn)動(dòng)蕩，國有企業(yè)重組也就失去了意義。所以說，財(cái)政提供社會(huì)保障這一公共產(chǎn)品的職能是國有企業(yè)為提高競(jìng)爭力進(jìn)行重組的一個(gè)先決條件。

　　第三，國有企業(yè)的技術(shù)改造不力，技術(shù)設(shè)備落后，資源組合效果不理想，競(jìng)爭力沒法得到提高，往往使重組效益不能體現(xiàn)出來，挫傷重組的積極性。改變這種現(xiàn)狀需要財(cái)政的大力支持。

　　一般來說，企業(yè)的投資資金與技術(shù)改造資金主要來源于內(nèi)部積累，或向銀行借貸、發(fā)行企業(yè)債券、發(fā)行股票等。對(duì)于我國龐大的國有經(jīng)濟(jì)體系來說，這三條途徑都受到限制。首先是有的國有企業(yè)本身已經(jīng)有過高負(fù)債率，目前我國商業(yè)銀行的經(jīng)營體制已經(jīng)基本形成，銀行因企業(yè)效益滑坡等原因而出現(xiàn)“過度惜貸”的現(xiàn)象。其次，股票市場(chǎng)的發(fā)育只有十幾年的歷史，無論是交易主體、交易工具，還是交易制度、交易場(chǎng)所，非市場(chǎng)化現(xiàn)象還很嚴(yán)重，大大地束縛了資本市場(chǎng)資源配置功能的發(fā)揮。資本市場(chǎng)制度在不斷完善的過程中，大幅度擴(kuò)容是不可能的，除非付出股票市場(chǎng)大幅波動(dòng)的代價(jià)。再次，我國國有企業(yè)的公信評(píng)估體系還沒建立起來，資本市場(chǎng)的各項(xiàng)制度也有待完善，國有企業(yè)從債券市場(chǎng)大量融資還需要一個(gè)漫長的過程。最后，國有企業(yè)一直是長期負(fù)債，利息負(fù)擔(dān)沉重，而且承擔(dān)著大量的社會(huì)職能，積累甚少，對(duì)技術(shù)改造投資也力不從心。所以說，國有企業(yè)，特別是重點(diǎn)大型國有企業(yè)的技術(shù)設(shè)備改造，財(cái)政的支持不可缺少。

　　二、財(cái)政該做什么：用雙元財(cái)政支持國企重組

　　財(cái)政在國有企業(yè)重組與提高競(jìng)爭力過程中需要理清四個(gè)問題：

　　第一，確定財(cái)政干預(yù)國有企業(yè)重組的有效范圍，強(qiáng)化財(cái)政基礎(chǔ)。

　　這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是如何處理我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政的雙元財(cái)政關(guān)系。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一方面要求財(cái)政提供非盈利性的公共產(chǎn)品服務(wù)，它是為整個(gè)市場(chǎng)而不是僅為某種經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)的分配關(guān)系；另一方面，在國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)體制下，要求財(cái)政以國有資產(chǎn)所有者的身份參與分配活動(dòng)，其范圍只限于國有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部。公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政之間有明確的資源分配界限，而且，后者也有自己的經(jīng)營與分配范圍。一般來說，范圍界定要堅(jiān)持兩點(diǎn)：一是直接影響國家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)，國有資產(chǎn)財(cái)政通過不同途徑控制或管理；二是除此之外，凡是市場(chǎng)能夠按照盈利規(guī)律進(jìn)行資源配置的，交由市場(chǎng)配置。

　　從我國目前財(cái)政活動(dòng)來看，公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政的資源分配對(duì)象是同一的，界定不明確。具有市場(chǎng)競(jìng)爭性的國有資產(chǎn)財(cái)政經(jīng)營收入（或虧損）沒有明確地界定出來，兩者在收入與支出方面具有“混同性”或“同源性”。國有資產(chǎn)財(cái)政、特別是地方國有資產(chǎn)財(cái)政的分配活動(dòng)范圍也界定不清，遍及經(jīng)濟(jì)各行業(yè)的方方面面，涉入范圍明顯過寬。很多行業(yè)及其企業(yè)本來完全可以由市場(chǎng)機(jī)制決定其起落興衰，由市場(chǎng)發(fā)揮其調(diào)節(jié)的作用，財(cái)政不應(yīng)涉足。但恰恰相反，地方政府為了短期政績或出于地方就業(yè)與財(cái)政收入的考慮，往往通過財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目提供不同程度的資本金，或?qū)�這些項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營提供多種形式的稅收優(yōu)惠政策加以扶持。這種小規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)效率低下，成本高居不下，企業(yè)虧損局面不能得到有效扭轉(zhuǎn)，嚴(yán)重地弱化了國有資產(chǎn)財(cái)政的基礎(chǔ)。由于國有資產(chǎn)財(cái)政與公共財(cái)政具有“混同性”，因此，國有資產(chǎn)財(cái)政就有可能擠占公共財(cái)政。這樣，公共財(cái)政基礎(chǔ)被弱化是必然的。要明白一個(gè)事實(shí)，無論是從稅收角度分析，還是從國債發(fā)行角度分析，各級(jí)政府財(cái)政收入要有大幅度增長是比較艱難的，財(cái)力要受到限制。所以，如果國有資產(chǎn)財(cái)政，特別是地方國有資產(chǎn)財(cái)政的活動(dòng)范圍不能有效收縮，解決國有企業(yè)重組面臨的現(xiàn)實(shí)問題就會(huì)失去財(cái)政基礎(chǔ)。

　　第二，財(cái)政支持國有企業(yè)重組，要把公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政結(jié)合起來。

　　公共財(cái)政要做的只在于市場(chǎng)失效領(lǐng)域，即市場(chǎng)不能解決的問題。目前國有企業(yè)重組面臨的問題中，市場(chǎng)不能解決或提供的公共產(chǎn)品主要是面向全社會(huì)、面向各階層、面向多種所有制形式的社會(huì)保障，它是公共財(cái)政職能的范疇。

　　然而，如前所述，國有企業(yè)的過度債務(wù)和技術(shù)設(shè)備落后是國有企業(yè)重組無法提高競(jìng)爭力的兩個(gè)重要原因。過度負(fù)債實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代應(yīng)該由國家撥付給企業(yè)而未實(shí)現(xiàn)的屬于國有企業(yè)的資本金部分。這些企業(yè)實(shí)際上是履行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的部分社會(huì)職能，以致于自身積累很少，難以自行解決歷史遺留的債務(wù)。國有企業(yè)的技術(shù)設(shè)備落后，又恰恰是國有資產(chǎn)財(cái)政在資源分配時(shí)范圍過廣，對(duì)企業(yè)技術(shù)設(shè)備更新投入不足所造成的。自身積累的有限性決定了國有企業(yè)難以通過自我力量來解決這兩個(gè)問題，這就必然需要通過調(diào)整國有資產(chǎn)財(cái)政的相關(guān)職能來加以完成。

　　第三，強(qiáng)化中央財(cái)政職能，健全地方財(cái)政職能，有效緩解地方政府對(duì)國有企業(yè)重組的過度干預(yù)。

　　從1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，中央財(cái)政的地位有所提高但還需繼續(xù)提高。亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，致使我國宏觀經(jīng)濟(jì)疲軟，中央財(cái)政又必須承擔(dān)增發(fā)國債、拉動(dòng)社會(huì)總需求這一重任。然而，中央財(cái)政收入在現(xiàn)實(shí)中受到了多方面的制約，使其對(duì)解決重點(diǎn)企業(yè)債務(wù)、社會(huì)保障體系等重大問題力不從心。如果將這樣一種本應(yīng)屬于中央財(cái)政的“事權(quán)”交給了地方政府，那么為了地方利益，地方各級(jí)政府就必然會(huì)對(duì)財(cái)政資源互相挖擠，使得政府預(yù)算的正常市場(chǎng)約束日益弱化。而且，中央財(cái)政與地方財(cái)政職能不清，將會(huì)直接導(dǎo)致公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政的界限趨于消失，即“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”劃分不清�！笆聶�(quán)”劃分不清容易產(chǎn)生推諉，該做的事互相推托，使公共財(cái)政失效：“財(cái)權(quán)”劃分不清就會(huì)導(dǎo)致互相爭奪財(cái)源，不應(yīng)該搞的項(xiàng)目又出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)。國有資產(chǎn)財(cái)政也就越位了。所以說，大力加強(qiáng)中央財(cái)政在國企重組中的職能，進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，通過健全地方財(cái)政職能來解決地方對(duì)國企重組的過度干預(yù)問題，是分清公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政二者之間的界限，從而有效發(fā)揮國有資產(chǎn)財(cái)政在解決國企重組中若干重大問題的必然選擇。

　　第四，財(cái)政在國有企業(yè)重組中發(fā)揮職能的重要途徑在于：既要重視公共財(cái)政的建設(shè)，又要重視國有資產(chǎn)財(cái)政的調(diào)整。

　　1.調(diào)整現(xiàn)行中央與地方的財(cái)稅分配體制以及具有歧視性的稅收政策，強(qiáng)化中央財(cái)政的公共財(cái)政職能。首先，要提高中央級(jí)財(cái)政收入。無論是中央級(jí)國有企業(yè)還是地方國有企業(yè)，大部分稅種應(yīng)設(shè)置為中央與地方共享稅，并適當(dāng)提高中央的比例，提高中央財(cái)政收入，這部分中央級(jí)增量收入納入公共財(cái)政范疇，充用社會(huì)保障基金。提高中央財(cái)政收入的作用還在于淡化地方政府對(duì)地方利益的過分追求傾向，在一定程度上可以消除國有企業(yè)重組面臨的行政障礙。其次，調(diào)整歧視性稅收政策�，F(xiàn)行的財(cái)稅政策重視新產(chǎn)品產(chǎn)銷的優(yōu)惠，而忽視研發(fā)投入的優(yōu)惠；重視高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)惠，忽視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的優(yōu)惠；同一政策在部門之間、地區(qū)之間有較大差別，運(yùn)用起來極不規(guī)范，不利于國有企業(yè)重組公平性，這種歧視性稅收政策需要糾正。再次，由國家統(tǒng)一開征社會(huì)保障稅，填補(bǔ)社會(huì)保障基金的缺口，應(yīng)該是當(dāng)前一個(gè)急需出臺(tái)的政策。

　　2.發(fā)揮國有資產(chǎn)財(cái)政的作用，加速國有企業(yè)的“債轉(zhuǎn)股”進(jìn)程。國家財(cái)政可以先發(fā)行專門用于“債轉(zhuǎn)股”的國債，籌集財(cái)政資金，收購銀行債權(quán)（只限于國有企業(yè)資本金部分），然后通過資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓這些國有股權(quán)。這種方法能夠起到三重作用：一是解決了固有企業(yè)歷史遺留下來的債務(wù)問題，從而消除了國有企業(yè)重組過程中的債務(wù)障礙；二是國有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，使國有經(jīng)濟(jì)從生產(chǎn)性領(lǐng)域中逐步退出，調(diào)整并收縮國有資產(chǎn)財(cái)政履行職能的范圍。同時(shí)還可以利用獲得的一部分國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，集中用于重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)改造，促進(jìn)國企技術(shù)設(shè)備的升級(jí)換代；三是國有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓必然有利于解決國有股東“一股獨(dú)大”的種種弊端，從而有利于國企法人治理結(jié)構(gòu)的改革和完善。

　　3.加強(qiáng)國有資產(chǎn)財(cái)政調(diào)整對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)功能。通過財(cái)政政策的作用，讓嚴(yán)重依賴銀行貸款來維持生產(chǎn)，產(chǎn)品積壓嚴(yán)重的國有企業(yè)逐步停產(chǎn)，把這一部分國有資產(chǎn)進(jìn)行拍賣或租賃。拍賣取得的收入既可以用來償還銀行債務(wù)，也可以用于企業(yè)的技術(shù)設(shè)備改造。租賃所取得的收入可以用于建立專門的國有企業(yè)技術(shù)改造基金，中央和地方再各自補(bǔ)充一部分，這樣就在資金上滿足國有企業(yè)的技術(shù)改造要求，從而促進(jìn)國企重組改革的順利進(jìn)行。

　　4.改革國有資產(chǎn)財(cái)政管理體制。目前國有資產(chǎn)財(cái)政對(duì)國有資產(chǎn)的管理主要實(shí)行分級(jí)管理，但是沒有體現(xiàn)資源流動(dòng)性原則和受益原則，不符合企業(yè)重組對(duì)資產(chǎn)流動(dòng)性的要求。根據(jù)這兩個(gè)原則可以考慮，凡是資源能夠在全國流動(dòng)的就應(yīng)該由中央財(cái)政統(tǒng)一管理，否則就歸地方財(cái)政管理。這樣一來，國有企業(yè)重組所帶來的存量資源跨地區(qū)和跨行業(yè)流動(dòng)成為可能，重組的地域限制也就被打破了，從而可以有力地促進(jìn)國有企業(yè)競(jìng)爭力的提高。