我國政府財政一直實行年度預算，由于預算過程缺乏持續(xù)性，年度預算與經(jīng)濟周期聯(lián)系不密切，影響對經(jīng)濟的反周期調(diào)節(jié)，不利于政府宏觀調(diào)控；年度預算著手于短期（一年）的財政收支計劃，預算缺少前瞻性，不利于社會了解政府政策的長期目標。因此，研究制定中長期財政預算問題具有重要的現(xiàn)實意義。本文以省級政府為例，提出地方政府制定中長期預算的構(gòu)想。

　　一、地方政府制定中長期預算的基本原則

　　地方政府制定中長期預算應(yīng)遵循以下原則：

　　1.與國民經(jīng)濟計劃協(xié)調(diào)原則。中長期預算要與國民經(jīng)濟的發(fā)展速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)相一致，同時財政措施和政策要促進國民經(jīng)濟的發(fā)展；項目支出滾動預算的編制應(yīng)符合政府的方針政策，符合部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，符合公共財政改革方向。

　　2.財政收支合理增長原則。編制中長期預算時，財政收支要有一個合理的增長比例。財政收入要與GDP增長相適應(yīng)，財政支出控制在合理的增長區(qū)間。

　　3.動態(tài)管理原則。中長期預算的編制應(yīng)根據(jù)預算執(zhí)行情況，認真進行總結(jié)分析，對已經(jīng)完成和根據(jù)政策變化、形勢發(fā)展需要調(diào)整的項目，在編制下一個滾動計劃時進行調(diào)整。

　　4.績效導向原則。要考慮財政資金的使用及使用結(jié)果的效率與效能，形成預算前、中、后進行評價和評估的機制。

　　5.透明度原則。財政政策公開，財政預算和財政支出項目與金融公開，以利于社會的監(jiān)督。

　　二、地方政府中長期預算的基本內(nèi)容

　　省級政府中長期財政預算基本內(nèi)容應(yīng)包括以下十一個方面：地方政府在預算年度（3—5年）內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展預期目標分析；財政經(jīng)濟形勢分析預測；上一年度預算執(zhí)行情況的總結(jié)分析；中長期預算編制指導思想、原則及政策說明；預算年度收支安排及預算收支平衡；預算年度重點項目、法定支出安排及預測；本級生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出的項目預算；政府性基金收支中長期預算；全省3—5年度總預算；中長期預算中其他需重點說明的事項；財政改革與發(fā)展的政策建議。

　　三、地方政府中長期財政預算的編制程序

　�。ㄒ唬┚幹茩C構(gòu)。

　　1.鑒于中長期預算與年度預算、財政發(fā)展的密切關(guān)系，中長期預算的編制應(yīng)由財政部門主司完成，由稅務(wù)部門、國資委、改革與發(fā)展委員會、統(tǒng)計局及行業(yè)主管部門等配合完成。各部門之間職責分工清楚，程序嚴格，并與年度預算的編制相結(jié)合，與年度預算編制周期一致。

　　2.財政部門是統(tǒng)一管理中長期預算的行政部門，根據(jù)法定的預算管理職權(quán)，具體負責審核編制地方政府中長期預算草案、批復中長期預算和決算、組織和監(jiān)督中長期預算的執(zhí)行。財政部門內(nèi)部各有關(guān)職能機構(gòu)對中長期預算管理分工如下：

　　——預算處統(tǒng)一負責具體編寫中長期預算草案，根據(jù)財力和平衡情況提出各項目專項支出限額，起草行文批復中長期預算，審核并起草行文批復中長期預算調(diào)整事項，管理中長期預算總指標，對財政主管處提交的項目進行總的排序，并制定中長期預算的有關(guān)滾動安排。

　　——預算編審中心具體負責中長期預算編制的基礎(chǔ)工作，負責管理中長期預算基礎(chǔ)信息采集及數(shù)據(jù)庫，制定正常公用經(jīng)費滾動系數(shù)標準的方案，審核個人經(jīng)費和公用經(jīng)費預算建議計劃，審核專項資金項目預算及管理財政預算項目庫，審核整理中長期預算，編制中長期預算文本。

　　——財政主管處：財政部門預算處、經(jīng)濟建設(shè)處、行政政法處、教科文處、社會保障處、農(nóng)業(yè)處、涉外經(jīng)濟處等按照各部門職能分工，對相關(guān)部門預算實行對口管理。審核中長期預算專項公用經(jīng)費及經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展專項支出建議計劃，并對項目進行排序；指導、參與經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展專項項目的審核論證，審查編制項目預算；審核部門后二年的預算計劃。

　　3.稅務(wù)部門、國資委、改革與發(fā)展委員會、統(tǒng)計局等部門對財政部門預算編審中心提供地方政府稅收、經(jīng)濟增長、經(jīng)濟形勢預測分析材料。

　　4.預算部門負責整理編報本部門的滾動預算。

　　5.專家論證會，機構(gòu)設(shè)在財政廳，由主管財政的省長主持。財政、稅務(wù)、經(jīng)濟等方面的專家組成。

　�。ǘ�）編制方法。

　　地方政府中長期財政滾動預算可以考慮采用以下方法：

　　1.規(guī)劃一項目預算法（PPBS）。這一預算編制法打破了部門界限，是針對支出項目而設(shè)計的預算方式。規(guī)劃一般著眼于政府長期的目標，項目建立在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門長遠規(guī)劃和管理的實際需要，設(shè)立若干年度支出項目，建立最優(yōu)和次優(yōu)目標，并制定各項目所要達到的目標和項目成本（預算）。規(guī)劃一項目預算制度突出了政府的長期目標，通過投入一產(chǎn)出分析來確定最優(yōu)和次優(yōu)目標，然后分解這些目標，并將政府各職能部門有機組合起來，提出各年度的實施計劃，并根據(jù)行動計劃來規(guī)劃多年預算。

　　2.趨勢外推法。根據(jù)地方政府財政經(jīng)濟政策發(fā)展趨勢，依據(jù)財政收入預測、財政運行評價、財政風險預警的分析預測，結(jié)合上一年度的財政運行情況，對下一年度財政收支進行調(diào)整和修正，并編制后2—4年的財政預算。

　　3.比例限制法。對財政收支進行預算主要有兩種形式：一種是將收入、支出總額限定為GDP的一部分，另一種是規(guī)定本年收入和支出相對于上年或基準水平的變動幅度。

　　4.零基預算法。按照影響項目支出的所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算支出需求。

　　5.項目庫法。對專項公用經(jīng)費及經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出實行項目管理，編制項目預算。項目預算根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃制定三年滾動項目發(fā)展規(guī)劃，建立項目庫。項目要按省財政廳統(tǒng)一要求編制項目預算建議書，達不到規(guī)范要求的，不予安排。項目預算安排要建立科學、規(guī)范、民主、透明的論證和決策機制。

　　6.專家會議法。組織專家對各項目進行論證、排序，按排序來確定項目預算的優(yōu)先順序。

　　7.績效預算法。在對項目按照政府職能如經(jīng)濟、國防、教育等進行業(yè)績分類的基礎(chǔ)上，并考慮各職能部門的方案或計劃，從最終產(chǎn)品成本及目的來衡量和評估其業(yè)績，以確定所需資金。

　　（三）編制程序。

　　中長期預算編制按照自下而上的程度，從基層預算單位編起，逐級審核匯總。整個預算編制過程劃分為八個階段，并遵循“三上二下”和“一采集，二論證，一形成”的程序。八個階段是：采集信息、布置預算編制、編制預算建議計劃、財政審核、征求意見和編制部門預算文本、專家論證、編制并上報預算草案、批復預算。“三上二下”和“一采集，二論證”程序是：

　　一采集：財政部門布置編制工作，采集信息。于上一年12月1日財政部門協(xié)同稅務(wù)部門、國資委、改革與發(fā)展委員會、統(tǒng)計局及行業(yè)主管部門，收集多年度經(jīng)濟形勢發(fā)展預測分析、財政收支預測分析和財政計劃安排基本原則等信息。

　　一上：預算部門于3月上旬向財政部門報送中長期預算收支建議計劃和單位基本情況（預測分析材料）。

　　一下：財政部門根據(jù)財政發(fā)展規(guī)劃、上一度財政運行情況和預算部門中長期預算收支計劃，編制年度預算草案和中期財政計劃框架，于8月份向各部門下達編制財政三年滾動計劃指南、預算建議計劃初步審核意見。

　　二上：預算部門根據(jù)財政部門下達的編制指南和本部門發(fā)展規(guī)劃，編制本部門的三年預算，修改預算建議計劃，報本級財政部門，并逐級匯總上報。

　　二下：財政廳預算審核中心將部門上報的三年預算，根據(jù)測算的財政收支情況，編制中期財政計劃框架，于10月上旬下達部門和下級財政部門征求意見。

　　三上：省預算部門和市財政部門于10月15日前向省財政廳反饋預算文本意見；財政廳將反饋的預算文本意見提交給專家論證會。

　　一論證：財政廳與專家論證機構(gòu)討論階段。財政廳就下一年度的預算草案和中期財政計劃框架召集各部門進行討論協(xié)調(diào)，修改后，由論證機構(gòu)討論協(xié)調(diào)。

　　一形成：編制中期財政計劃草案階段。由財政廳根據(jù)各部門的意見和論證機構(gòu)結(jié)果，在分析上一年度預算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，對項目加總排序，形成最優(yōu)組合、最大社會效益的項目庫，完成中長期預算草案。

　　二論證：專家論證會對中長期預算草案進一步論證，對項目庫的組合、項目規(guī)模進行討論，由財政廳進一步調(diào)整修改，形成地方政府中長期財政滾動預算（討論稿）。

　　四、地方政府中長期財政預算的決策程序

　　1.法律效力。中長期預算具有法定的約束力，是規(guī)范政府收支的法律條文。中長期預算中當年的預算就是年度預算，與現(xiàn)行的年度預算具有同等的法律效力。

　　2.決策程序。第一步，財政廳將形成的“地方政府中長期財政滾動預算（討論稿）”提交省級政府，由省級政府。決策，并提出決策修改意見。第二步，財政廳根據(jù)省級政府的決策修改意見，對中長期財政滾動預算進行修改或調(diào)整，再提交省級政府。第三步，省級政府將《地方政府中長期財政滾動預算草案》提交省級人大。第四步，人大討論和審批預算階段。人大在討論年度預算時，要同時討論省政府提交的中長期財政預算，并以此作為審議年度預算的必要參考材料。

　　3.預算審查和批準。各級預算部門審核并匯總編制本級本部門3—5年預算建議計劃。各級財政部門審核本級3—5年預算建議計劃，并逐級匯總上報編制中長期預算草案。省級政府審核省級財政廳報送的中長期預算草案，并向省級人大提交中長期預算草案。

　　中長期預算的當年預算按年度預算的法定要求報省級人大審查和批準。后2—4年預算按要求報省級人大審查、備案。省財政廳根據(jù)省級人大批準的中長期預算審查決議，當年預算依照年度預算，批復部門預算，并向組織征收預算收入的部門下達收入計劃。后2—4年預算作為法律文件，約束指導預算的編制和執(zhí)行工作。

　　五、地方政府中長期預算的執(zhí)行和監(jiān)督程序

　　1.地方政府中長期預算執(zhí)行。中長期預算由省級政府組織執(zhí)行，具體工作由財政部門負責。當年預算執(zhí)行依照相關(guān)預算管理辦法執(zhí)行。后2—4年預算的執(zhí)行在于指導年度預算的編制，約束政府行為的運作，保持財政措施及財政政策的持續(xù)發(fā)展。同時，后2—4年的預算有些可以調(diào)整，有一定的靈活性。

　　2.預算變更。預算執(zhí)行中確需進行的預算變更，屬于預算調(diào)整的，要嚴格按照法定程序經(jīng)省級人大常委會批準后調(diào)整預算；其他不屬于預算調(diào)整的預算變更事項，要按規(guī)定權(quán)限和程序予以變更。

　　當年預算變更遵照相關(guān)預算管理辦法變更。

　　中長期預算調(diào)整是指經(jīng)省級人大批準的預算，在執(zhí)行中因出現(xiàn)下列情況引起預算的部分變更：年度預算需要變更的，相應(yīng)地后兩年也需調(diào)整；上一年預算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)重大問題的，在后兩年進行調(diào)整；項目庫需要調(diào)整。對于以上規(guī)定的情形必須進行的預算調(diào)整，省財政廳應(yīng)當編制預算調(diào)整方案，列明調(diào)整預算的原因、項目、數(shù)額及有關(guān)說明，提交省級政府審定后，提請省級人大常委會會議審查批準。

　　3.預算評價。當年預算評價要遵照相關(guān)預算管理辦法進行評價。建立預算前、預算中、預算后的評價體系。預算評價要采用定性和定量相結(jié)合的方法，逐步建立科學、規(guī)范的定量評價體系。

　　4.預算監(jiān)督。中長期預算的當年預算監(jiān)督要依照相關(guān)預算管理辦法實施監(jiān)督。省級政府財政廳應(yīng)當依法接受省級人大及其常委會對預算編制、執(zhí)行的監(jiān)督。

　　預算編制過程中，省財政廳應(yīng)按要求及時向省級人大有關(guān)機構(gòu)通報預算編制有關(guān)情況并提供相關(guān)資料，按規(guī)定按時提交省級預算草案。

　　預算執(zhí)行過程中，省財政廳受省級政府委托，應(yīng)當在每一預算年度內(nèi)至少兩次向省級人大或其常委會做預算執(zhí)行情況的報告。對預算調(diào)整和預算變更事項應(yīng)按要求向省級人大常委會報批或備案。