部門間財(cái)政分配關(guān)系，是指政府內(nèi)部財(cái)政部門與其他部門之間財(cái)政性資金的分配關(guān)系。其實(shí)質(zhì)是物質(zhì)利益分配關(guān)系，是財(cái)政性資金分配與使用權(quán)力在各部門之間的劃分。

　　在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，財(cái)政性資金都是由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，主要通過規(guī)范的稅收形式籌集收入，必要的行政事業(yè)性收費(fèi)也依法納入財(cái)政預(yù)算管理，并保證預(yù)算的公開性和透明性；支出方面則實(shí)行嚴(yán)格的政府采購制度和經(jīng)費(fèi)管理制度。而就我國現(xiàn)狀而言，財(cái)政性資金分配權(quán)分散于各部門手中，特別是行政事業(yè)性收費(fèi)脫離財(cái)政監(jiān)督，由各部門自收自支。這種“弱干強(qiáng)枝”的財(cái)力分配格局弱化了財(cái)政宏觀調(diào)控能力，甚至出現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的逆向調(diào)控，嚴(yán)重制約著國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

　　一、財(cái)政部門與政府職能部門關(guān)系

　　不同時(shí)期財(cái)政部門與其它部門的關(guān)系有所不同。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府以指令性計(jì)劃手段直接安排和控制整個(gè)社會(huì)的資源配置過程。為保證計(jì)劃的貫徹實(shí)施，就要建立龐大的組織管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行部門管理與地區(qū)管理相結(jié)合的方式，即中央——部——企業(yè)或中央——地方——企業(yè)。因此，在中央政府機(jī)構(gòu)組成上，除宏觀調(diào)控部門外，各行業(yè)科學(xué)家設(shè)置了專業(yè)管理部門。地方各級(jí)政府也設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，以行政手段執(zhí)行計(jì)劃。此時(shí)，計(jì)委制訂國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，財(cái)政負(fù)責(zé)執(zhí)行，為大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供財(cái)力保證。但并無真正的資金管理權(quán)，只是計(jì)劃部門的出納。

　　市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的活動(dòng)范圍相對(duì)縮小。市場的本性要求資源的非政府配置，所以在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府活動(dòng)只能局限于市場失靈領(lǐng)域。相應(yīng)的財(cái)政部門在全社會(huì)資源配置中的地位也下降了，但在政府內(nèi)部的地位卻上升了，它不再只是計(jì)劃的執(zhí)行者，而要成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控主體和政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金供應(yīng)者。它不僅要為政府各部門提供行政經(jīng)費(fèi)，還要為社會(huì)公共服務(wù)籌措資金。同時(shí)，財(cái)政的決策過程和收支安排等無不是由政府機(jī)構(gòu)來決定和完成的，因而財(cái)政職能的發(fā)揮受政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門的制約影響，并因此造成一定的職能偏差或失效。由于缺乏有效的預(yù)算及盈利約束，以及衡量公共事業(yè)成果與效率的可靠標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自己使命的重要性篤信不疑的政府官員往往不顧效率地從事并極力擴(kuò)展自己的使命。而且受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性及信息不對(duì)稱等客觀因素的限制，政府的決策與管理會(huì)像私人部門一樣具有一定的盲目性和隨意性。這也就是政府失靈。我國的政府失靈更為明顯：改革開放以來，隨著放權(quán)讓利，各級(jí)政府部門具有強(qiáng)烈的部門利益沖動(dòng)，謀取本部門乃至個(gè)人利益最大化。而我國的預(yù)算編制和管理既帶有強(qiáng)烈的隨意性，又往往只是即定利益格局的有限增量調(diào)整，在部門利益倒逼下，財(cái)政過度參與經(jīng)濟(jì)投資，不僅影響了財(cái)政職能的正常發(fā)揮，還造成了部門、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化。

　　二、對(duì)部門間財(cái)政分配關(guān)系的分析

　　部門間財(cái)政分配關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種物質(zhì)利益分配關(guān)系。物質(zhì)利益是一切社會(huì)活動(dòng)的最終目的，政治權(quán)力不過是用來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段。物質(zhì)利益帶有主體性，任何物質(zhì)需要都隸屬于特定的主體。國家有其自身利益，部門也有其自身利益。國家利益是以集中的形式對(duì)社會(huì)全體成員的物質(zhì)利益的客觀反映，它有保持社會(huì)公正，保證實(shí)現(xiàn)社會(huì)契約，提供地區(qū)間居民正常生活和生產(chǎn)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)治安，提高國民文化素質(zhì)和生活質(zhì)量等反映全體社會(huì)成員物質(zhì)利益的職能。政府各部門是國家利益實(shí)現(xiàn)的傳導(dǎo)機(jī)制，用以更好地完成國家職能，維護(hù)國家利益。其中，財(cái)政部門代表了國家的總體利益，而其它部門又分別代表了部分的國家利益。然而，一旦政府各部門作為行為主體，就會(huì)使其既具有代表國家利益的一面，也具有代表其自身利益的一面，帶有雙重性。在這些物質(zhì)利益主體之間的矛盾中，起著決定作用的是物質(zhì)利益規(guī)律。由于各主體追求利益最大化，并通過一定行為方式表現(xiàn)出來，因而在利益實(shí)現(xiàn)過程中又注入了主觀作用于客觀的因素，且特定的社會(huì)地位也會(huì)成為各主體實(shí)現(xiàn)利益的手段。要實(shí)現(xiàn)國家利益，就要賦予各部門以權(quán)力。而這些權(quán)力在一定意義上就成為謀取其自身利益的手段。因而物質(zhì)利益之爭就演化成權(quán)力之爭。如果允許各部門在履行管理或服務(wù)職責(zé)時(shí)，將收取的各項(xiàng)費(fèi)用與本部門收入狀況、個(gè)人利益直接發(fā)生某種聯(lián)系，那么就會(huì)助長各部門謀取更多的收費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)量的沖動(dòng)，甚至變無償服務(wù)為有償服務(wù)，其后果必將導(dǎo)致政府管理方式、管理行為扭曲。

　　我國目前正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于缺乏法制規(guī)范和宏觀調(diào)節(jié)，各部門追求自身利益的行為使得不同部門收入差距迅速拉開。部門間收入的非均衡分布既降低了公共財(cái)力分配使用的整體效率，又有失公正與公平，而且這種差距效應(yīng)會(huì)進(jìn)一步激發(fā)低收入部門的“創(chuàng)收”沖動(dòng)。在政府機(jī)構(gòu)過于龐大，人員臃腫，而政府難以提供足夠財(cái)力支持的情況下，當(dāng)利益驅(qū)動(dòng)使愈演愈烈的部門行業(yè)不正之風(fēng)很難有效遏制時(shí)，都可能影響到政府作出果斷選擇的決心。由此不難看出，對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)條件下部門自身利益的有效控制，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，確立正確的管理方式，行為方式的基本前提。

　　要實(shí)現(xiàn)對(duì)部門自身利益的有效控制，首要的是明確利益分配權(quán)力。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本觀點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)可分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)。與此相類似，財(cái)政性資金分配權(quán)力，也可進(jìn)一步劃分為所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)。其中，所有權(quán)歸國家，因?yàn)樨?cái)政性資金是憑借國家授權(quán)參與國民收入分配且受國家法律的保障。財(cái)政性資金使用權(quán)應(yīng)歸政府各部門，以履行政府職能。而管理權(quán)只能歸屬于財(cái)政部門，因?yàn)閲�家不可能直接行使其所有�?quán)，只能委托財(cái)政部門代理，形成一種委托——代理關(guān)系。只有明確財(cái)政性資金的分配權(quán)力，才能從根本上改變目前財(cái)政性資金誰收取，誰所有，誰享用的狀況。

　　三、對(duì)改變部門間財(cái)政分配狀況的政策建議

　�。ㄒ唬┩晟普�府收入分配機(jī)制，清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)

　　目前存在的收費(fèi)膨脹，秩序混亂，已經(jīng)引起上上下下各方面的注意。造成此問題的根本原因在于部門間財(cái)政分配關(guān)系不合理：一方面，政府職能擴(kuò)大及財(cái)政困境，使各部門不得不進(jìn)行多渠道籌資；另一方面，拮據(jù)的財(cái)政事實(shí)上對(duì)部門采取了“不給錢，給政策”的無奈之舉，失去了對(duì)部門經(jīng)費(fèi)來源的控制權(quán)。各部門利用手中權(quán)力或壟斷地位巧立名目，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。因此，治本之策就是理順部門間財(cái)政分配關(guān)系。而清理整頓各項(xiàng)收費(fèi)又是進(jìn)一步理順財(cái)政分配關(guān)系的首要措施。這一問題必須結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和政企分開來解決，具體來說，需要做以下幾方面工作：

　　其一，壓縮行政性收費(fèi)。1998年底的黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)本脫鉤的政策，可以很好地解決政企不分的難題，使那些依靠向企業(yè)收管理費(fèi)的部門（主要是專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門）失去經(jīng)費(fèi)來源。這時(shí)再通過政府機(jī)構(gòu)改革將這些部門裁撤或轉(zhuǎn)變?yōu)樽月尚孕袠I(yè)組織，不再賦予其行政職能，這將大大減少行政性收費(fèi)；

　　其二，清理事業(yè)性收費(fèi)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家不再包攬一切事業(yè)，呈現(xiàn)事業(yè)投資多元化，收費(fèi)主體多樣化，收費(fèi)形式市場化，事業(yè)發(fā)展商業(yè)化態(tài)勢。因此，要對(duì)事業(yè)體制進(jìn)行改革，對(duì)能夠自負(fù)盈虧的事業(yè)單位，如中介機(jī)構(gòu)、科研院所、中高等院校等，也要推向市場。這些事業(yè)單位收取的事業(yè)性收費(fèi)也要轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)或市場價(jià)格；

　　其三，規(guī)范收費(fèi)管理體制。對(duì)體現(xiàn)政府職能和公共需求和管理型、公共型的政府性收費(fèi)，要依法嚴(yán)格審批并納入預(yù)算管理，及時(shí)上繳中央或地方金庫。使用時(shí)由主管部門提出計(jì)劃，財(cái)政部門按規(guī)定撥付。收支在預(yù)算上單獨(dú)編制反映，按規(guī)定�？顚Ｓ�。用款單位定期向財(cái)政部門編報(bào)收支決算。通過清理整頓行政事業(yè)性收費(fèi)，逐步建立起以稅收為主，輔之以必要的收費(fèi)的政府收入體系。

　　（二）改革支出預(yù)算分配形式，由單純貨幣形式向貨幣、實(shí)物、勞務(wù)多種形式轉(zhuǎn)換

　　支出預(yù)算分配是財(cái)政部門在政府各類職能需要之間分撥和供給財(cái)政資源的過程，是部門間財(cái)政分配關(guān)系的中心環(huán)節(jié)。財(cái)政部門對(duì)財(cái)政性資金的管理不僅表現(xiàn)為資金分配過程的管理，還表現(xiàn)為資金使用過程的監(jiān)督管理。這種全過程管理不僅有助于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效率，而且還可以加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，從源頭上抑制財(cái)政支出使用過程中的各種腐敗現(xiàn)象。然而，我國現(xiàn)行支出預(yù)算分配形式是單純的貨幣分配，即把財(cái)政資源全部以貨幣形式直接分配給各部門，由各部門自行組織購買各項(xiàng)物品和勞務(wù)的分配形式。這種形式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下價(jià)值分配從屬于實(shí)物分配的情況相適應(yīng)，但在市場經(jīng)濟(jì)下，這種分配形式既不利于利用市場機(jī)制提高支出效益，也增加了支出控制的難度。因此必須加以改革：

　　首先，對(duì)人員工資經(jīng)費(fèi)支出，要改變單一的現(xiàn)金劃撥和劃轉(zhuǎn)給預(yù)算單位的辦法，盡可能利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，采取多種社會(huì)化支撥辦法，以利于強(qiáng)化支出控制機(jī)制。

　　其次，對(duì)公務(wù)費(fèi)支出和公共服務(wù)支出，應(yīng)逐步建立政府采購制度，加以統(tǒng)一規(guī)范管理，這里應(yīng)該注意，政府采購制度不是簡單的利益調(diào)整。各職能部門仍然是采購主體，對(duì)所需商品和勞務(wù)進(jìn)行采購，財(cái)政部門只是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性資金由價(jià)值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)轉(zhuǎn)變過程的監(jiān)督管理，以改變目前財(cái)政支出實(shí)物形態(tài)管理基本失控的狀況。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)法制建設(shè)，用法律法規(guī)來規(guī)范政府行為

　　市場經(jīng)濟(jì)中政府作為利益主體，也有自身利益，也存在著追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)。如果沒有健全完善的法律約束，政府行為會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成很大的負(fù)效應(yīng)，或稱政府失靈。這種情況在正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的中國表現(xiàn)尤為突出。為此，應(yīng)加強(qiáng)行政立法，要盡快制訂有關(guān)規(guī)范政府行為的法律法規(guī)，修訂現(xiàn)有各種法規(guī)，明確政府各部門及各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限；制定科學(xué)詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并制定嚴(yán)厲的違法懲罰措施。此外，還要完善財(cái)政監(jiān)督體系，對(duì)政府收支進(jìn)行全過程監(jiān)督。健全的財(cái)政監(jiān)督體系應(yīng)包括人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門分工明確，協(xié)調(diào)互補(bǔ)，構(gòu)成對(duì)財(cái)政性資金的完整的審查監(jiān)督體系。