政府干預經(jīng)濟是隨著市場的失靈而產(chǎn)生的。斯密（1776）在《國富論》中指出，每個人在市場上追求個人利益可以達到促進社會利益的目標。追隨斯密，1870年代早期，瓦爾拉斯（Walras）提出市場一般均衡模型，1909年帕累托（Pareto）提出Pareto最優(yōu)的概念。

　　這些理論指出了在何種條件下自由市場會產(chǎn)生社會理想的結(jié)果，一直是20世紀經(jīng)濟研究的基礎。生產(chǎn)和消費中的外部作用會造成市場的失靈，即市場運作的結(jié)果不是社會理想的結(jié)果。市場決定的收入分配可能不公平。這就產(chǎn)生了對政府干預的需要。其實，斯密本人也提到政府應該提供某些公共工程、產(chǎn)品、和機構(gòu)。公共財政涉及的是政府的收入和支出，及種種干預措施。

　　公共財政在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展中起著日益重要作用。1789年，弗蘭克林（BenjaminFranklin）當美國總統(tǒng)時，美國的稅收僅占國民收入的5%.他的名言是，“在這個世界上，只有死亡和納稅是確定無疑的”。今天，美國的稅收已占國民收入的1/3.美國并非當今稅收最高的國家。法國僅中央政府的稅收就占國民生產(chǎn)總值的近39%，英國34%，德國29%，美國才19%，俄國17%.中國中央的稅收約占國民生產(chǎn)總值的10%，中央和地方稅收占國民生產(chǎn)總值的19%.政府征稅的目的在于提供基礎設施（包括法律體系，貨幣體系，市場體系，交通運輸體系）和公共產(chǎn)品（國防，公路，公共場所）；重新分配收入（向低收入階層轉(zhuǎn)移）；調(diào)節(jié)資源配置，指導消費行為。好的稅制應該是公平，容易征收，對企業(yè)和個人行為扭曲少，有利于經(jīng)濟增長，能保證足夠稅收。

　　中國人百年來一直在探索強國富民之道。公共財政思想和財政政策隨著中國社會和經(jīng)濟發(fā)展不斷發(fā)生變化。在二十一世紀里，中國面臨提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、持續(xù)和諧發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)。1978年開始的經(jīng)濟改革使中國經(jīng)歷著近代最好的經(jīng)濟發(fā)展時期。年人均國民生產(chǎn)總值增長率高達9%，實際人均國民生產(chǎn)總值是改革開放時的七倍。中國的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。然而，中國經(jīng)濟發(fā)展也面臨種種問題，如地區(qū)差別加大，貧富懸殊，失業(yè)，人口老化，社會保障不健全，公共消費品不足，生態(tài)環(huán)境惡化，等等。所有這些問題都影響中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，也都與公共財政有關(guān)。所以，公共財政將在中國社會穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展中發(fā)揮極其重要的作用。

　　本文分析歷史上的中國稅收低的原因，回顧過去半個多世紀以來的財稅改革，分析目前公共財政面臨的挑戰(zhàn)，探討如何改革公共財政促進中國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

　　一、 歷史上的中國公共財政

　　歷史值得注意，現(xiàn)實的東西都有歷史淵源。中國的一切事情都與中國文化有關(guān)，公共財政也是如此。而對人性的認識是中國文化最基礎的東西。政府的規(guī)模究竟應該大還是小，政府應該多收稅還是少收稅，也與先哲們對人性的認識有關(guān)。

　　幾千年來人們往往集中在對人性的評價上，即人性是善還是惡。第一個提出性善論的是孟子。孟子認為，人生來有最基本的共性，這就是“性善”或“不忍人之心”，或者說對別人的同情心。例如，人突然看到小孩要掉到井里去，都會因同情而去搶救。這種同情心，并不是為了討好小孩子的父母，也不是為了獲得好名聲，也不是討厭小孩的哭叫聲，而完全是人的善性。他認為，如果人不善，那不是本性的問題，而是由拋棄了本性，不是他本來就沒有“善”的本性。孟子的性善論對中國文化影響很大，宋代以后流傳的《三字經(jīng)》開始就是“人之初，性本善”。性善論成為儒家的正統(tǒng)觀念。

　　在先秦思想家中，有一派反對孟子的性善論，而主張性惡論。這一派的代表人物是荀子。荀子說，人之性惡，其善者偽（這里的偽是人為之義）。荀子認為人性是惡的，人都有好利好聲色的情欲。饑而欲飽，寒而欲暖，勞而欲休。所以從人之性，順人之情，必出于爭奪，合于犯分亂理，而歸于暴“。荀子性惡論的觀點對法家影響甚大。

　　每個社會都有一定的行為準則和道德標準。為了讓人們遵守這些準則，可以采取兩種不同方法，一是教化，一是刑罰。儒家強調(diào)教化，法家重視刑法。荀子認為，人性雖然是惡的，但是通過教育可以改變?nèi)说膼盒小Ｆ鋵嵎�家（像韓非那樣重視刑罰的人）也并沒有否認感化教育的作用。王充說：“韓子豈不知仁德之為善哉！以為世衰事變，民心靡薄，故作法術(shù)，專意于刑也。”同樣，儒家也不要廢棄刑罰。宋朝大儒朱熹認為殺人者不死，傷人者不刑，天下就不得安寧�！肮适ト酥�治，為之教以明之，為之刑以弼之，雖其所施或先或后，或緩或急，而其丁寧深切之意，未嘗不在乎此也�！比宸ǘ�家的分歧在于重心應當放在教化呢，還是放在刑罰。儒家從性善論出發(fā)，把重心放在教化；法家從人性本惡出發(fā)，把重心放在刑罰。

　　鑒于對人性的認識不同，儒、法兩家的財政理念不同。儒家認為人心是善的，這樣強者會幫助弱者，富人會救濟窮人。也就是說，私人之間可以進行收入再分配，政府在收入再分配中的作用就不大了。人心本來是善的，可以教化，應少用刑罰手段。因此，儒家主張“輕搖薄賦，”反對“橫征暴斂”。儒家是小政府主義者。法家從人性本惡出發(fā)，強調(diào)政府的作用，要加強政府的功能。

　　孟子認為，薄賦斂既能富民，又有利于發(fā)展生產(chǎn)。“易其田疇，薄其稅斂，民可使富也。食之以進，用之以禮，財不可用也”�！坝胁伎|之征，粟米之征，力役之征，君子用其一，緩其二。用其二而民有殍，用其三而父子離”。在稅收負擔上，孟子主張 “什一而稅”。這成為以后2000多年儒家的稅收信條。

　　管仲是大財政學家。他主張輕稅。在土地稅方面，主張“二歲而稅一，上年什取三，中年什取二，下年十取一，歲饑不稅”。管仲十分重視工商業(yè)，提倡免征工商稅。但是，管仲并沒主張小政府。管仲認為稅收高會引起百姓反抗。他建議鹽鐵由國家專賣，獲取壟斷收入，滿足財政需要。鹽鐵是人們必需的生活資料與生產(chǎn)資料，壟斷其銷售，國家可以控制市場、增加財政收入。另外這樣間接從百姓獲取不會引起百姓反抗。管仲的實行鹽鐵專賣的稅收思想，對后世的稅收思想有很大的影響。

　　法家思想占主導地位的朝代稅收就高。例如，秦朝就是高稅收的。政府統(tǒng)一文字，統(tǒng)一貨幣、度量衡、車轍，履行了政府應該履行的重要職能。另外，秦朝政府修建了重大的國防工程——著名的萬里長城。當然也修建了華麗的阿房宮和龐大的秦始皇陵。當時的人民肯定承受了巨大的賦稅、徭役負擔。在現(xiàn)代社會里，政府往往發(fā)行公債，寅吃卯糧，債留子孫。秦朝政府的做法恰恰相反。秦始皇的做法，對當時的百姓來說，的確是弊大于利的，秦王朝為此付出了代價。但子孫后代至今受益。試問其它那個朝代為子孫留下了像短暫的秦朝留下的那樣的巨大的歷史遺產(chǎn)��？

　　儒家思想統(tǒng)治的社會里，由于強調(diào)輕搖薄賦，國家財政往往很困難。稅收越低，老百姓越得不到納稅的好處，因為稅收尚不能滿足皇室的消費需求；越得不到納稅的好處，越不愿意納稅。稅收就陷入低水平的圈子。中國的財政長期以來被稱為“吃飯財政”，財政只夠政府人員吃飯而已。其實中國皇帝的宮殿、林園建筑比外國金碧輝煌的宮殿花錢要少得多。中國的皇帝可以有三宮六院，可以吃喝玩樂。這些都是隱蔽的，不讓百姓看見。如果皇帝搞一點建筑工程，要征稅，大臣們就要納諫了。

　　國家不強大，往往被外敵打敗。受儒家思想影響大的國家都被秦國打敗了。歷史上財政困難，國力不強，中原屢遭外部騷擾。宋朝就是例子。宋朝的滅亡過程中生產(chǎn)力遭到極大的破壞。清朝政府也苦于稅收不足�？滴跫次缓箝_始減稅，取締了實行上千年的人頭稅。“新滋人口永不加賦”。人口膨脹，稅銀減少。有人估計到清末，稅收大約是國民收入的5%.稅收往往易降不易升。關(guān)鍵時，需要加大開支，增加稅，就不容易了。國力虛弱，財政困難，與西方列強的多次戰(zhàn)爭、中日甲午戰(zhàn)爭都失敗了。

　　對外戰(zhàn)爭屢戰(zhàn)屢敗，中國人開始反思。從曾國藩、張之洞、康有為、梁啟超到孫中山，都批判中國傳統(tǒng)思想，他們要富國強兵。五四運動更提出打到孔家店的口號，從此新文化運動開始，中國財政思想也開始變化。

　　二、半個多世紀以來的財稅改革

　　清末明初，中國在思想文化上反思的同時，也開始了財政改革。中國從清末就著手引進現(xiàn)代稅種。民國初期，引入所得稅，遺產(chǎn)稅，營業(yè)稅，印花稅等稅種，形成新的稅收體系。但是，1949年前稅目繁雜，稅制長期不統(tǒng)一。另外，戰(zhàn)爭連年不斷，征稅非常困難。

　　新中國建立后，實行稅制改革，國家財力開始壯大。 政務院于1950年1月30日發(fā)布《全國稅政實施要則》。規(guī)定在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收14種稅，包括貨物稅，工商業(yè)稅，鹽稅，關(guān)稅，工薪所得稅、利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅，屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費行為稅和使用執(zhí)照稅。在1950年9月，政務院發(fā)布《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫時條例》向農(nóng)村人口以家庭為單位征稅。年收入少于150斤小麥和大米的家庭免稅，年收入高于150斤小麥或大米的依據(jù)3-42%累進稅率納稅。1953年，中國開始實施第一個五年計劃。同時對稅制進行調(diào)整。包括試行商品流通稅，調(diào)整貨物稅，修改工商稅，等等。

　　1957年中國完成生產(chǎn)資料的社會主義改造，建立中央計劃經(jīng)濟體制。政府控制了生產(chǎn)和資源的分配，產(chǎn)品由國家統(tǒng)一定價。政府除了向農(nóng)民征農(nóng)業(yè)稅外，還以低價購買農(nóng)產(chǎn)品形式向農(nóng)民征稅。國務院頒布關(guān)于企業(yè)利潤留成制度的規(guī)定，實行企業(yè)利潤全額分成。利潤首先在政府和各部間分配，再在部門和國企間分配。在1958年9月，國務院頒布《工商統(tǒng)一稅條例》。根據(jù)這個新條例，政府合并了商品流通稅、貨物稅、營業(yè)稅和印花稅為一種稅，稱為工商統(tǒng)一稅。同時，政府停止征收利息收益稅和文化娛樂稅。

　　從1958年到1960年，中國經(jīng)歷了大躍進運動。共產(chǎn)風刮遍全國，生產(chǎn)下降，國企虧損，財政出現(xiàn)赤字，通貨膨脹嚴重。1958年，政府嘗試實施利稅合并，國有企業(yè)繳納企業(yè)上交收入。1959年5月停止。1961年1月開始實行調(diào)整、鞏固、充實、提高的方針，生產(chǎn)開始恢復。1965年經(jīng)濟達到空前水平。1966文化大革命開始。文革中極左思潮把稅收制度當成“繁瑣哲學”、“管、卡、壓”來批判。1973年，中國進一步簡化稅制，把企業(yè)的工商統(tǒng)一稅及其附加，房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、屠宰稅和鹽稅并為一種工商稅。大合并后，國有企業(yè)支付一種工商稅，集體企業(yè)繳納工商稅和工商所得稅。稅收作用進一步受到限制。

　　改革開放前，稅收對社會主義經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用已經(jīng)消失的思想占支配地位，政府財政收入的主要來源是國有企業(yè)利潤，但規(guī)模相當可觀。例如，1978年國有企業(yè)的直接貢獻占到財政收入的50.5%.稅收的大部分也來自國有企業(yè)。這個時期政府控制著大量資源，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重1978年為31.1%.另外，由于農(nóng)業(yè)是集體化，政府可以征調(diào)農(nóng)業(yè)勞動力。

　　利用對資源的控制，中國政府在基礎設施方面進行了大量的投資。因此，基礎設施（如電力、公路、鐵路）建設比較迅速。從1952到1978年中國公路里程年增長7.5%，鐵路里程年增長3%.而同期人均實際GDP年增長率為3.3%.石油和天然氣管道從1970到1978年年增長率為24%.這個時期國家強調(diào)重工業(yè)的發(fā)展，固定資產(chǎn)投資支出大，公共消費品支出很小。這就是我們后來說的，“在人民生活方面欠了帳�！�

　　1978年，在完成社會主義改造20年后，中國開始經(jīng)濟改革。稅收的調(diào)節(jié)作用得到重視，稅制改革成了整個經(jīng)濟改革的一個重要部分。早期的稅制改革目的在于提高國有企業(yè)生產(chǎn)積極性、減少國有企業(yè)對政府的財政依賴、和促進公平競爭。首先，允許國有企業(yè)保留利潤，即放權(quán)讓利。其次，增加稅種，實行利改稅。稅收成為財政收入的主要部分。再次，建立財政包干制。在1986年12月，包干制開始實行。企業(yè)包干上繳所得稅和利潤調(diào)節(jié)稅。為了增加政府收入，中國1989年進行了新的稅制改革。首先國有企業(yè)必須繳納企業(yè)所得稅，然后還得上交一部分利潤給政府�；�本思想是，政府作為國有企業(yè)所有者理應從國有企業(yè)中收取利潤。但是這些稅制改革也沒有扭轉(zhuǎn)政府財政收入下降的趨勢。財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重從1978年的31.1%下降到1989年的15.8%，和1993年的12.6%.中央政府財政收入占總財政收入的比重1985年為40.5%，1993年下降到22%.

　　中央政府決心改變這種趨勢。1994年，中國建立了分稅制。稅目從原來的37種減至23種；稅收分為三類：上繳給中央政府的國家稅、地方和中央的共享稅和地方稅；建立了國稅局和地稅局；建立了稅收返還系統(tǒng)。從此中央政府財政收入占總財政收入的比重開始大大改觀。亞洲金融風暴后，中國政府又采取了積極財政政策，發(fā)行了大量債務。近年來財政總收入也增加很快，超過了GDP的增長。目前財政收入占GDP的19%.表一列出從1952到2003年中國財政的基本狀況。

　　三、中國公共財政面臨的挑戰(zhàn)

　　中國財政面臨嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，社會對公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付需求在增大。另一方面，中國正醞釀著新一輪的稅制改革，面臨降低稅率的壓力。另外，人們對政府繼續(xù)發(fā)行債務也有憂慮。

　　1.社會對公共產(chǎn)品和轉(zhuǎn)移支付需求在增大

　　這些年，政府財政支出大量用于大型公共投資工程，用于公共消費品的不夠。公共消費品包括城市道路，垃圾、污水處理，公共環(huán)境衛(wèi)生設備，社區(qū)公園，學校，公共醫(yī)療，等等。中國公共消費品嚴重不足。若到一個居民區(qū)參觀，你會看到居民室內(nèi)和室外的景象截然不同。室內(nèi)往往裝修得非常豪華，打掃得非常干凈。一出門就不同了。樓道里往往很亂，也不粉刷。一出樓就更差了，有些地方垃圾亂扔，塵土飛揚。鄉(xiāng)下有些貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村道路還不如改革開放前。屬于公共的事情私人不愿意管，需要政府發(fā)揮作用。

　　人越多，居住越集中，大家需要共同消費的東西越多，越需要公共產(chǎn)品�，F(xiàn)代公共經(jīng)濟學早已證明，私人也可以提供公共產(chǎn)品，但數(shù)量不足，達不到帕累托（Pareto）最優(yōu)水平；私人之間也可以進行收入再分配，即富人救濟窮人，但轉(zhuǎn)移支付量不夠，也達不到帕累托最優(yōu)水平。很多時候，人們自掃門前雪，不管他人瓦上霜。

　　還有政府對公共義務教育投入不足，義務教育名實不符。教育具有良好的外部效益，需要政府補助，這是全世界公認的。我國教育投資占國民生產(chǎn)總值的比重步道3%，低于世界平均水平。

　　收入分配的差距增大，需要政府更多的轉(zhuǎn)移支付。中國的收入差別主要表現(xiàn)在沿海和內(nèi)陸省份之間，城鄉(xiāng)之間，城市高收入和低收入者之間。去年農(nóng)村人均收入2936元，而城鎮(zhèn)人均收入已達9422元。這種趨勢還在繼續(xù)，城鎮(zhèn)人均收入每年以8-9%的速度增長，而農(nóng)村則以4-5%的速度增長。中國的吉尼系數(shù)已達0.45，超過了美國。勞動和社會保障部日前警告，貧富懸殊已達到危險水平，如果政府不能有效遏制兩極分化，在2010年之后，貧富懸殊有可能激發(fā)社會動蕩。中國預計在2020年出現(xiàn)社會老齡化，社會保障問題嚴重，需要跨代人之間的轉(zhuǎn)移支付。