開展績效審計的意義

　　績效審計是我國國家審計發(fā)展的方向。隨著我國市場經(jīng)濟和公共財政制度的建立，國家審計必須適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，審計職能作用的范圍和內(nèi)容也必須擴展。從總的趨勢來看，我國國家審計要從原來的財務(wù)審計為主導(dǎo)向以績效審計為中心、財務(wù)審計與績效審計同時并存、共同發(fā)展轉(zhuǎn)變。從原來的公證鑒定向分析、管理咨詢服務(wù)方向發(fā)展，為政府和經(jīng)濟管理決策者提供可靠的信息。從原來的單位審計向公共社會審計發(fā)展，顯然，公共社會審計是與我國建立市場經(jīng)濟和公共財政制度的日趨完善密切相關(guān)的，當公共支出壓力越來越大的時候，人們對提高公共財政支出的效果和明確政府投資規(guī)劃的經(jīng)濟責任的要求，越來越嚴格，就產(chǎn)生了以評價經(jīng)濟性、效率和效益為主的績效審計。作為國家審計，就必須發(fā)揮法律賦予的職能作用，為政府管理經(jīng)濟提供可靠的信息和提出加強管理的建議，提高公共支出的經(jīng)濟性、效率和效益。并且也能給社會公眾一個政府管理資源和資金經(jīng)濟責任履行情況的有效信息。

　　當前，我國的績效審計與國外績效審計還存在著環(huán)境差異，主要表現(xiàn)在：（1） 理論研究探索不夠；（2） 法規(guī)建設(shè)滯后，沒有明確的績效審計條例；（3） 沒有公認的績效審計標準；（4） 沒有制定指導(dǎo)績效審計的方法；（5） 缺少必要的人員培訓(xùn)。

　　如何選擇績效審計項目

　　如前所述，我國績效審計與國外績效審計存在較大的環(huán)境差異，特別是審計標準體系沒有建立，僅靠經(jīng)驗判斷，難以做出比較切合實際的結(jié)論。對我們初步嘗試績效審計的審計機關(guān)來說，選擇一些業(yè)績在規(guī)劃文件中充分表述，并比較客觀的項目，是解決問題的好辦法。我們在選擇初審績效審計項目時，首先發(fā)動全局業(yè)務(wù)人員每人提報 2 個績效審計項目，共提報了42個績效審計項目參試題目。經(jīng)過對各項目的初步調(diào)查評估，認真篩選，確定把“農(nóng)業(yè)高科技示范園”作為第一個績效審計項目進行探索嘗試。

　　我們把“示范園”作為第一個績效審計項目的主要原因有：

　　1 、業(yè)高科技示范園是市委、市政府的投資決策，雖然這個項目投資不是很大，但影響較大。

　　2 、農(nóng)業(yè)高科技示范園項目的社會效益較好，但經(jīng)濟效益情況不是很清楚，通過績效審計可以弄清這些問題。

　　3 、農(nóng)業(yè)高科技示范園的前景如何，應(yīng)繼續(xù)傾斜扶持，還是任其自由發(fā)展，是否按原規(guī)劃實施項目 ，在實施過程中管理是否到位， 是否存在損失浪費等問題，運行過程中存在的問題及產(chǎn)生問題的原因等。對這些情況，投資者及社會公眾不是很清楚，社會上有多種說法，為搞清這些問題，得出比較可靠的結(jié)論，我們選擇了這個項目。

　　4 、選擇農(nóng)業(yè)高科技示范園作為第一個績效審計項目，風險不大。 因為市委、市政府投資建設(shè)示范園的初衷就是把社會效益放在第一位，即使短期內(nèi)經(jīng)濟效益不是太理想，也在人們的意料之中。

　　5 、選擇農(nóng)業(yè)高科技示范園作為第一個績效審計項目，是由于該項目專業(yè)技術(shù)要求不高，按現(xiàn)有審計人員的專業(yè)知識水平，在審計技術(shù)方法和評價標準上容易掌握和操作。

　　6 、農(nóng)業(yè)高科技示范園項目有比較齊全的立項文件，便于研究確定評價標準， 因為文件中寫明了要達到的結(jié)果，在項目開始之前，預(yù)期結(jié)果已經(jīng)列出，這樣的結(jié)果較好測定。

　　績效審計的基本步驟和方法

　　一般來說，每個績效審計項目大致要經(jīng)過四個步驟：

　　（一）初步調(diào)查

　　績效審計的對象是各種不同性質(zhì)的投資、規(guī)劃和管理活動。所以，績效審計必須圍繞著投資、規(guī)劃、管理項目的實施單位進行一系列的具體審計工作。在初步調(diào)查中，審計人員的工作就是從收集項目實施單位的基本情況和總況資料開始。根據(jù)這些初步調(diào)查的資料，首先確定該項目應(yīng)該達到的目標或目標的適當水平，并鑒定投資、規(guī)劃項目的可行性方案。然后，編制一份在選定的領(lǐng)域里 （ 審計范圍 ） 的管理監(jiān)督系統(tǒng)的審查提綱。

　?。?二 ） 監(jiān)督管理系統(tǒng)的審查

　　審計人員通過對管理監(jiān)督系統(tǒng)的審查，來測試與審計項目相關(guān)的項目實施單位管理監(jiān)督系統(tǒng)的健全和有效性，并取得相關(guān)的證據(jù)。以確定完成項目目標的標準是否是公認的并是否被接受和執(zhí)行，項目完成后的結(jié)果如何， 以及這些結(jié)果是否可全部作為我們的審計目標。然后，審計人員要編制一份詳細審計方案。

　　上述兩個步驟，在實際審計工作中通常作為一個步驟來實施。

　　我們在實施“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績效審計項目時，首先對被審計單位的基本情況和立項文件進行了初步調(diào)查，再對項目的監(jiān)督管理系統(tǒng)進行審查，確定審計評價標準和初步審計目標。

　　當前，我們搞績效審計，在審計標準確定方面，面臨著兩大難點：一是投資規(guī)劃項目的立項文件中各項規(guī)劃投資目標的鑒定；二是沒有公認的評價標準體系，審計標準難以確定。我們在對“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績效審計的過程中，首先從觀念上轉(zhuǎn)變得比較徹底，認為：只有經(jīng)過實踐，才能探索經(jīng)驗；只有經(jīng)過調(diào)查，才能獲得標準和結(jié)論。在對投資規(guī)劃項目立項文件中的各項投資目標鑒定上，客觀得分析了立項文件目標的各項指標、項目實施過程和結(jié)果，采取詢訪、咨詢和做大量社會調(diào)查的方法，得出比較客觀和社會公認的項目目標評價標準。在確定社會效益評價標準時，對市蔬菜辦公室等 6 部門、蔬菜批發(fā)市場、鎮(zhèn)政府分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、 14 個蔬菜種植專業(yè)戶、 2 個蔬菜出口加工企業(yè)及多名蔬菜專業(yè)技術(shù)人員，從不同角度進行了 40 多人次深入細致的詢訪、調(diào)查工作，得出了比較客觀的審計標準和初步結(jié)論，確定了“項目實施及管理情況，產(chǎn)生的社會效益與經(jīng)濟效益情況， 以評價社會效益為主”的初步審計目標。

　?。?三 ） 詳細檢查

　　審計人員按照審計目標收集足夠的相關(guān)、重要、充分的證據(jù)，以審查項目執(zhí)行者是否按照項目規(guī)劃的目標來實施項目的， 以及是否達到了預(yù)期結(jié)果，如果沒有完成，要分析沒有完成的原因，并要認真總結(jié)項目實施結(jié)果好的經(jīng)驗和做法。然后，審計人員總結(jié)和分析全部證據(jù)，并得出審計目標的相應(yīng)結(jié)論。

　　我們在實施“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績效審計項目時，根據(jù)審計目標，編制了詳細審查提綱。

　　我們分析了可能影響項目實施結(jié)果的原因，確定將下列人員和單位作為我們的詢訪、調(diào)查、咨詢范圍： （1） 政府官員， 了解決策意圖； （2） ．項目執(zhí)行單位有關(guān)管理人員， 了解是否按立項規(guī)劃目標和有關(guān)管理要求實施項目； （3） 有關(guān)技術(shù)人員， 了解項目是否起到示范作用，保持了技術(shù)領(lǐng)先的地位； （4） 承包者， 了解是否按照項目管理者的要求，進行新技術(shù)實驗和種植； （5） 農(nóng)戶，了解對示范園的“示范”作用的認識，對發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)前景評估，種植大棚蔬菜與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的比較效益； （6） 蔬菜加工企業(yè)， 了解所需蔬菜品種、進貨價格、數(shù)量及渠道，本地蔬菜的供應(yīng)量及占所需數(shù)量的比重，消化本地蔬菜的能力等； （7） 蔬菜市場及市場管理人員，考察市場供應(yīng)量及需要量，進貨渠道， 了解市場對反季蔬菜和新品種的需求情況，市場管理對蔬菜上市的要求等。

　　上述所舉七方面的原因，是我們詳細審查工作的基礎(chǔ)，按此思路，我們對項目實施及管理情況、社會效益和經(jīng)濟效益情況制定了詳細審計提綱，并建立各分項審計目標。如：在項目實施及管理方面，確定對項目立項情況、是否按規(guī)劃目標及有關(guān)管理要求實施、實施過程中是否存在損失浪費現(xiàn)象、是否積極推廣新技術(shù)和新品種、 自身經(jīng)濟效益是否達到規(guī)劃目標、項目資金的到位和使用情況等幾個問題，進行詳細審查；在社會效益方面，確定對高效農(nóng)業(yè)種植技術(shù)的推廣及應(yīng)用情況、農(nóng)戶的認識及與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的效益比較、引進和推廣新品種情況、探索試驗新技術(shù)情況、市場本地蔬菜供應(yīng)情況、蔬菜加工企業(yè)對本地蔬菜的需求情況等問題，進行詳細審查；在項目自身經(jīng)濟效益方面，確定對項目總體投資收益、項目設(shè)施建設(shè)成本、示范園種植收益、設(shè)施及設(shè)備利用率、土地利用率等問題，進行詳細審查。

　　（ 四 ）編寫和提出審計報告

　　在詳細審查的基礎(chǔ)上，審計組要根據(jù)足夠的證據(jù)提出審計結(jié)論，進行綜合分析，歸納提出加強和改進管理的建議，編寫一份績效審計報告。向投資管理者或委托者以及被審計單位提交績效審計報告， 以便對審計結(jié)果和建議的認可和采納。

　　關(guān)于績效審計的方法，我們是根據(jù)所要完成的審計項目及特點而采用幾種方法。

　　績效審計所關(guān)注的是經(jīng)濟性、效率性和效益性，所以它不僅僅局限于檢查會計資料和有關(guān)文件。如前所述，在進行績效審計時，審計人員要接觸與審計事項有關(guān)的人員，考察現(xiàn)場，還要對有關(guān)事實進行詢訪、調(diào)查及咨詢。

　　績效審計是建設(shè)性的、幫助性的。是我們審計機關(guān)為政府公共支出決策和管理單位提供信息、咨詢服務(wù)的審計行為，是強化我們審計機關(guān)服務(wù)功能的具體體現(xiàn)。

　　績效審計強調(diào)分析的客觀性。它不搞先入為主的結(jié)論，也不批評任何人和單位。

　　進行績效審計時，應(yīng)該盡量地檢查那些取得成功的地方及未能達到預(yù)期績效的地方。要做好經(jīng)驗總結(jié)和缺陷分析的工作。

　　我們在確定“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績效審計項目后，與被審計單位主管部門溝通時，該主管部門就是認為我們審計機關(guān)是專門挑毛病的，盡管我們把此項審計的目的講得很明白，但他們就是不理解，最后是無可奈何地接受了審計。審計項目結(jié)束后，我們將審計報告送交他們征求意見時，他們對審計結(jié)論、建議，對我們所做的大量社會調(diào)查結(jié)果，都表示出滿意的態(tài)度，并一再強調(diào)這個項目審?fù)砹?，對報告中所做結(jié)論和建議，表示接受并立即采取措施加以改進。

　　如何編寫績效審計報告

　　績效審計不同于財務(wù)收支審計及其他專項審計，因此，它的報告格式也不能與審計基本準則及審計報告準則要求完全一致。我們認為，績效審計報告不論其格式怎樣編排，但至少包含下列幾項內(nèi)容要素：

　　l 、審計單位基本情況 （ 包括項目總況 ） ；

　　2 、審計結(jié)論；

　　3 、審計建議；

　　4 、論證審計結(jié)論的事實證據(jù)。

　　我們在編寫“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績效審計報告時，在充分的詢訪、調(diào)查、咨詢基礎(chǔ)上，獲得充分的證據(jù)，審計人員又充分發(fā)揮綜合分析、判斷能力，得出較為恰當?shù)摹⒐娬J可的審計結(jié)論。如：經(jīng)過審計和調(diào)查，示范園項目自創(chuàng)建以來累計虧損 88 ．2 萬元，我們不是只以盈利與否做評價標準，而是客觀的分析了造成虧損的主要原因： 一是建園初期設(shè)備投入大、科研實驗成本高 （ 新品種辣椒、西紅柿種子每棵價格是普通種子的幾十倍 ） ；二是對高效優(yōu)質(zhì)種苗及生產(chǎn)無公害蔬菜的推廣宣傳不夠， 以及菜農(nóng)對新品種、新技術(shù)需要一個認知和接受的過程等。要求項目近期盈利顯然是不現(xiàn)實的，但所存在的問題通過努力是可以解決的。我們在對項目產(chǎn)生的社會效益情況進行分析時，審計結(jié)果表明：示范園項目建成后，先后共接待了各級領(lǐng)導(dǎo)和本市農(nóng)民參觀 26000 多人次；受示范園帶動，全市兩年來新增蔬菜大棚種植戶3000 多戶；擴大蔬菜大棚種植面積7700 畝；大棚種植戶盈利面 100 ％；全市新增蔬菜大棚每年總收入達 7660 萬元，純收入5980萬元，比露地蔬菜種植增收 4740 萬元。菜農(nóng)將示范園親切稱之為“政府的示范園，農(nóng)民的試驗田”。而在對蔬菜批發(fā)市場調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，外地蔬菜基本不見了，大棚蔬菜的崛起，真正成了當?shù)氐摹安嘶@子”。

　　經(jīng)過以上綜合分析和判斷，我們認定該項目屬朝陽產(chǎn)業(yè)，我們在審計報告中作出了： 示范園的社會效益明顯，發(fā)揮了應(yīng)有的示范效應(yīng)； 示范園的建設(shè)資金使用合規(guī)的審計結(jié)論。在肯定成績和指出問題的同時，向市政府和被審計單位提出了“應(yīng)繼續(xù)加大對示范園的投入，并給予適當?shù)恼邇?yōu)惠；提高現(xiàn)有土地有效利用面積；優(yōu)化和完善項目管理機制；加大新品種、新技術(shù)宣傳和推廣力度，積極發(fā)展無公害蔬菜生產(chǎn)等建議。并且，將有關(guān)審計結(jié)論與論證審計結(jié)論的事實證據(jù)結(jié)合在一起，使人看起來有理有據(jù)，觀點清晰，態(tài)度鮮明。

　　績效審計報告也可增加審計范圍的內(nèi)容，它能進一步證明審計結(jié)論的可信程度和可利用程度。

　　審計建議要從正面提出，如“如果你的行動遵守規(guī)定的標準（ 目標 ），那么，你將獲得良好的后果”。因為建議內(nèi)容是針對存在的缺點，提出改進管理辦法和采取正確的措施。

　　在向政府或投資管理者提交審計報告時，也可將被審計單位負責人對審計報告的結(jié)論所提出的意見或解釋，作為“單位意見”一并提交，使報告內(nèi)容更加客觀公正，使問題更能得到深入分析，使報告使用者更全面的了解各方面的看法，從而使決策者根據(jù)審計結(jié)論得出比較正確的決策。

　　在審計報告比較長的情況下，最好在報告前面編寫一個報告摘要或提要， 以便使讀者易于了解整個報告的主要內(nèi)容。